我國(guó)環(huán)境公益訴訟中公民個(gè)人原告資格的審視
——以國(guó)內(nèi)外環(huán)境公益訴訟公民原告資格規(guī)定比較為視角

朱 菲

(河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100)

前 言

隨著公民環(huán)境保護(hù)意識(shí)的不斷加強(qiáng)，環(huán)境公益訴訟成為日趨熱門(mén)的話(huà)題。在環(huán)境公益訴訟的諸多討論之中，原告資格，即哪些人享有起訴的權(quán)利，是環(huán)境公益訴訟架構(gòu)無(wú)論如何都無(wú)法逃避的話(huà)題。對(duì)于此項(xiàng)問(wèn)題，國(guó)外未采取回避態(tài)度，而是大多直接規(guī)定，公民享有環(huán)境公益訴訟原告資格。但是，我國(guó)對(duì)此卻缺乏直接了當(dāng)?shù)囊?guī)定。為充分保障公民的環(huán)境權(quán)益，精準(zhǔn)確定公民個(gè)人在環(huán)境公益訴訟中所占據(jù)的地位，有必要在比較國(guó)內(nèi)外環(huán)境公益訴訟個(gè)人原告資格規(guī)定的基礎(chǔ)上，探討公民個(gè)人在環(huán)境公益訴訟中的應(yīng)有角色，并指出公民基于自身角色，有效行使權(quán)利的途徑。

1 國(guó)內(nèi)外環(huán)境公益訴訟公民原告資格規(guī)定的比較

公益訴訟的起源可追溯到古羅馬法的規(guī)定，為全體公民合法權(quán)益而提起的訴訟，就是公益訴訟，而任何公民都有資格成為訴訟程序的啟動(dòng)者。[1]現(xiàn)代公益訴訟起源于美國(guó)并迅速濫觴，隨著學(xué)界環(huán)境權(quán)理論的日臻成熟，我國(guó)亦在2012年《民事訴訟法》第五十五條，首次引入環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟并不是無(wú)根之萍，因?yàn)樵诒举|(zhì)上，該理念是公益訴訟的對(duì)外延伸，但環(huán)境公益訴訟畢竟是新生概念，自然與公益訴訟有所區(qū)分，相對(duì)而言，環(huán)境公益訴訟的法益保護(hù)更加具有針對(duì)性。由于環(huán)境公益訴訟原告資格的賦予，主要是以私人檢察總長(zhǎng)理論和公共信托理論作為依據(jù)，[2]因此，需要首先對(duì)該兩項(xiàng)理論與我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定進(jìn)行比較，才能進(jìn)一步探討應(yīng)否賦予公民個(gè)人原告資格。

1.1 國(guó)外環(huán)境公益訴訟公民個(gè)人原告資格規(guī)定

1.1.1 私人檢察總長(zhǎng)理論

現(xiàn)代環(huán)境公益訴訟肇始于羅馬法公益訴訟，美國(guó)作為實(shí)施該制度較為成熟的國(guó)家，其相關(guān)規(guī)定具有一定的參考意義。1970年，美國(guó)在《清潔空氣法》中規(guī)定，公民可依此法律，提起環(huán)境公益訴訟，因此,公民在法律上具有環(huán)境公益訴訟原告資格。1972年，《清潔水法》將進(jìn)一步限縮享有環(huán)境公共利益起訴資格的“公民”，要求為利益實(shí)際受到損害或者威脅者。該損害不僅包含經(jīng)濟(jì)上的損害，還包含非經(jīng)濟(jì)的，譬如，空氣受到實(shí)際污染時(shí)，只要公民能夠證明自己遭受到事實(shí)上的損害，法院就可以認(rèn)定他為適格原告。應(yīng)當(dāng)注意的是，在美國(guó)環(huán)境公益訴訟法律中，公民個(gè)人起訴資格的法律規(guī)定，以私人檢察總長(zhǎng)理論作為理論淵源。學(xué)者張輝認(rèn)為，私人檢察總長(zhǎng)制度是指，由于私人權(quán)益正在遭受侵害或存在遭受侵害的危險(xiǎn)，自然人或有關(guān)組織得作為原告，向法院提起關(guān)于私益或公益訴訟的制度。[3]印度對(duì)美國(guó)的規(guī)定進(jìn)行了創(chuàng)新，即否認(rèn)利害關(guān)系構(gòu)成公民起訴的要件。

1.1.2 公共信托理論

信托，是以信用為核心的一種法律基礎(chǔ)，公共信托理論是對(duì)羅馬法精華進(jìn)行的總結(jié)發(fā)展。該理論認(rèn)為，社會(huì)自然資源為全體人類(lèi)所天生平等共有，故自然地帶有社會(huì)性和公共性屬性。在此前提下，任何破壞和損害環(huán)境的行為，都是不被法律所容許的。由于公地悲劇等現(xiàn)象屢禁不止，可以得出，公民對(duì)于公共資源的使用往往缺乏自我約束。因此，全體公民將對(duì)公共環(huán)境資源的管理和保護(hù)權(quán)委托給政府行使，此時(shí)公民既是委托人，也是受益人，擁有雙重身份。

1.2 我國(guó)環(huán)境公益訴訟公民個(gè)人原告資格規(guī)定

與國(guó)外集中統(tǒng)一的規(guī)定相比，我國(guó)環(huán)境公益訴訟原告資格的規(guī)定更多的是散見(jiàn)于不同法律之中?！睹袷略V訟法》、《環(huán)境保護(hù)法》以及《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“環(huán)境訴訟解釋”)都有相關(guān)規(guī)定。對(duì)我國(guó)的有關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行梳理：

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，凡是涉及破壞環(huán)境等不利于社會(huì)公益的行為，“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”都享有起訴資格，并且，檢察機(jī)關(guān)可對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境資源的行為提起訴訟。但需要明確的是，該條款對(duì)起訴主體的規(guī)定依舊過(guò)于籠統(tǒng)，而法律層面的不具體，與現(xiàn)實(shí)中環(huán)境公益訴訟案件在起訴階段大量積壓有著重要關(guān)聯(lián)。

《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條是對(duì)《民事訴訟法》中原告范圍的進(jìn)一步明確。此條款最大的進(jìn)步是，以民政部門(mén)登記與業(yè)務(wù)范圍相關(guān)兩種平行條件，框定出原告主體資格的程序要求與實(shí)體要求，從而解釋了《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的組織主體范圍。但是，《環(huán)境保護(hù)法》只關(guān)注了組織主體的細(xì)化解釋?zhuān)⑽磳?duì)機(jī)關(guān)主體范圍究竟幾何作出說(shuō)明。

《環(huán)境訴訟解釋》立足于前述規(guī)定，不僅在第二條中明確界定社會(huì)組織包括社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等，還在第三條中指明享有登記權(quán)的民政部門(mén)。此外，該解釋第四條對(duì)社會(huì)組織類(lèi)型進(jìn)行劃分，規(guī)定社會(huì)組織只能就其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)事項(xiàng)提起相應(yīng)環(huán)境公益訴訟。

1.3 公民個(gè)人原告資格的肯否——國(guó)內(nèi)外規(guī)定的核心區(qū)別

同域外的肯定性規(guī)定相比，我國(guó)無(wú)論是《民事訴訟法》，抑或是《環(huán)境保護(hù)法》及其司法解釋?zhuān)紝?duì)公民個(gè)人是否具有原告資格避而不談。事實(shí)上，法律規(guī)定的缺失，無(wú)異于否認(rèn)公民個(gè)人原告資格的存在，可以說(shuō)，法律對(duì)公民個(gè)人原告資格的肯否，是國(guó)內(nèi)外環(huán)境公益訴訟中，公民個(gè)人原告資格規(guī)定最為核心區(qū)別。

具體來(lái)講，雖然《憲法》第九條規(guī)定，自然資源屬于國(guó)家所有，且自然資源不得受到侵犯，但是，并未提及公民對(duì)于環(huán)境公益的權(quán)利、義務(wù)以及環(huán)境訴訟，在源頭上造成了公民原告資格的模糊性。在檢察機(jī)關(guān)、政府部門(mén)以及公益組織三元訴訟主體資格的體制下，公民作為自然資源的實(shí)際享有者和具體的個(gè)體維護(hù)者，因環(huán)境受到污染而導(dǎo)致自身?yè)p耗時(shí)，以個(gè)人名義提起訴訟并不被認(rèn)可。在實(shí)際的法律實(shí)踐之中，即使部分地區(qū)有所嘗試，不完全禁止公民個(gè)人成為環(huán)境公益訴訟的原告，例如，海南省出臺(tái)的《關(guān)于開(kāi)展環(huán)境資源民事公益訴訟試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》，但由于基本法的缺位，該種規(guī)定只能作為地方特殊情況出現(xiàn)，難以復(fù)制。因此，是否應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外規(guī)定，賦予我國(guó)公民原告資格，理當(dāng)被進(jìn)一步明確。

2 公民個(gè)人原告資格支持學(xué)說(shuō)的缺陷

2.1 私人檢察總長(zhǎng)理論的弊端

若想分析引起環(huán)境公益訴訟的主體為何，前提是清楚地解釋環(huán)境公益訴訟保護(hù)法益的范圍。在各式法律之間，存在有數(shù)不清的關(guān)系，但這些關(guān)系多數(shù)還是利益關(guān)系，[4]由于環(huán)境是一個(gè)集合概念，因此，其針對(duì)的是公共利益而非私人利益，進(jìn)一步指出，環(huán)境公共利益是指由不特定多數(shù)人享有的環(huán)境法上的公共利益。

作為公民個(gè)人提起環(huán)境公益訴訟的理論基礎(chǔ)，私人檢察總長(zhǎng)理論期待以“私力救濟(jì)”起到與“公力救濟(jì)”相同的法律效果，即通過(guò)公民個(gè)人積極行使訴訟權(quán)利，以達(dá)到最終保護(hù)法益范圍大于公民最初追求的個(gè)人利益范圍目的。但私人起訴是圍繞維護(hù)私人利益而展開(kāi)，故而實(shí)踐中這一理論所期待的目的能否準(zhǔn)確達(dá)到，仍有待商榷。并且，該理論本質(zhì)是私人對(duì)公主體提起環(huán)境公益訴訟制度的補(bǔ)充，是公民個(gè)人在公權(quán)力缺位的前提下監(jiān)督權(quán)的行使，目的在于避免環(huán)境公共利益的落空。毋庸置疑的是，公民對(duì)于私益的追求帶來(lái)了公益保護(hù)的可能性和刺激性，但是，因追求私益而提起的訴訟，不僅與環(huán)境公益訴訟所追求的公益目的相違背，實(shí)踐中難免會(huì)有濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，而且，公共利益并不是私人利益的簡(jiǎn)單疊加，即使公民能夠參與進(jìn)環(huán)境公益訴訟中來(lái)，也不意味著公民就當(dāng)然享有環(huán)境公益訴訟原告資格。

2.2 公共信托理論支撐力度的不足

一方面，公共信托理論的本質(zhì)，是通過(guò)抽象的法律擬制，在公民與政府之間，以管理、環(huán)境與自然資源保護(hù)為權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，訂立一份信托契約，該契約的目的是賦予社會(huì)公眾合法取得對(duì)特定自然資源和環(huán)境的公共信托權(quán)利。[5]但與此同時(shí)，公共信托理論自誕生之初就存在兩處致命缺點(diǎn)：第一，公共信托理論主觀(guān)性較強(qiáng)，導(dǎo)致法官往往能夠?qū)Σ门薪Y(jié)果的作出享有過(guò)大的權(quán)利；第二，環(huán)境法的將來(lái)發(fā)展并不是以信用為基礎(chǔ)，因此，該理論的適用有些不合時(shí)宜?；谝陨蟽牲c(diǎn)，如若公共信托理論適用不當(dāng)，必然淪為法院肆意行使自由裁量權(quán)的工具。

另一方面，公共信托理論根植于財(cái)產(chǎn)法，強(qiáng)調(diào)以個(gè)人所有權(quán)為基礎(chǔ)，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，正是因?yàn)檫^(guò)于強(qiáng)調(diào)個(gè)人所有權(quán)，以至于環(huán)境被大范圍破壞，公地悲劇現(xiàn)象屢禁不止，例如，因具有較高經(jīng)濟(jì)價(jià)值，各方都認(rèn)為自身享有所有權(quán)，故而寧夏枸杞被人大量盜采、河北保定300畝梨園一夕之間變空、青海冬蟲(chóng)夏草儲(chǔ)量更是斷崖式下降，上述事件都對(duì)公共環(huán)境造成了嚴(yán)重破壞。[6]事實(shí)上，不加區(qū)分地認(rèn)為所有人都自由支配自然資源，必然造成市場(chǎng)秩序的混亂。

3 公民在環(huán)境公益訴訟中的應(yīng)有角色

“‘理論是灰色的，生活之樹(shù)長(zhǎng)青’。我們研究問(wèn)題不能從書(shū)本上，而是要從生活中、現(xiàn)實(shí)中、自己的實(shí)際觀(guān)察、分析和研究中來(lái)提升自己的智慧?！盵7]解決中國(guó)的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)落腳到中國(guó)本身的國(guó)情，而不能一味地完全移植他國(guó)的做法。此外，根據(jù)2018年環(huán)境公益訴訟案件受理情況，我國(guó)依舊處在檢察機(jī)關(guān)積極行使訴權(quán)，社會(huì)組織積極性不足的狀態(tài)。由此可見(jiàn)，期待社會(huì)組織成為訴訟主要力量尚不符合實(shí)際，[8]遑論公民個(gè)人。因此，公民在環(huán)境公益訴訟中所扮演的角色并非原告者，而是監(jiān)督者和輔助者。

3.1 公民的監(jiān)督者角色

蔡守秋教授指出，環(huán)境法要解決的關(guān)鍵問(wèn)題，說(shuō)到底還是環(huán)境權(quán)問(wèn)題。人類(lèi)在自然中攫取物質(zhì)資源以滿(mǎn)足生活需求，自然資源是屬于公眾的集體資源，公民具有生存所需要的最為基礎(chǔ)的環(huán)境知情權(quán)和參與權(quán)。目前，我國(guó)規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)公益組織以及政府部門(mén)享有環(huán)境公益訴權(quán)，司法實(shí)踐中也是與之相符的。但是，據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2015年至2019年，我國(guó)共審理環(huán)境公益訴訟案件5 000余起，僅社會(huì)組織便占據(jù)330件。[9]行政部門(mén)是法律的一線(xiàn)執(zhí)行者，也是各種資源的整合者，基于其自身具有的平臺(tái)優(yōu)勢(shì)，應(yīng)當(dāng)積極有所作為，但與此同時(shí)，民眾是執(zhí)法的外在基本監(jiān)督力量，[10]由此可見(jiàn)，我國(guó)一直以國(guó)家機(jī)關(guān)作為環(huán)境公益訴訟原告陣營(yíng)的主力軍，遠(yuǎn)未達(dá)到環(huán)境保護(hù)全覆蓋的高度，公民作為私主體監(jiān)督者，亦大有可為。

此外，檢察機(jī)關(guān)是法律執(zhí)行的公主體監(jiān)督者，監(jiān)管我國(guó)行政機(jī)關(guān)以及法院的法律落實(shí)情況。在檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的過(guò)程中，公民監(jiān)督者的角色更加突出。這是因?yàn)椋瑱z察機(jī)關(guān)在充當(dāng)原告之時(shí)，具有告訴者和監(jiān)督者的雙重身份，這難免會(huì)導(dǎo)致被告方對(duì)于法院中立角色的質(zhì)疑。此時(shí)根據(jù)《信托法》第六十條、第六十一條，公民享有環(huán)境信托權(quán)，可參與到案中審理以及案外執(zhí)行過(guò)程之中，以監(jiān)督審判結(jié)果的客觀(guān)性。

3.2 公民的輔助者角色

首先，國(guó)家機(jī)關(guān)和公益組織的保護(hù)是宏觀(guān)主體的保護(hù)，微觀(guān)的公民因其自身利益受損，往往具有極強(qiáng)的訴訟積極性。而國(guó)家機(jī)關(guān)以及公益組織提起訴訟時(shí)，因?yàn)榄h(huán)境破壞的影響是波動(dòng)傳遞的、作用于個(gè)人的，故而非自然人不能夠登時(shí)感受到環(huán)境侵害的不利后果，在環(huán)境感知中具有延遲性，[11]所以，非自然人組織會(huì)因直觀(guān)感受不如公民的經(jīng)驗(yàn)而存在證據(jù)缺失的危險(xiǎn)，此時(shí)，公民的切身體會(huì)恰恰可以起到補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)的作用。

其次，對(duì)于某些影響面廣泛的案件，公民的參與能夠使得其直觀(guān)感受到司法的公正，有利于徹底解決案件爭(zhēng)議，化解案件后續(xù)執(zhí)行困難，譬如，華清嘉園案中，因華清嘉園小區(qū)綠化率未達(dá)標(biāo)，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟，公民陳岳琴參與到案件審理之中，不僅親身感受到司法公正，還聯(lián)合民間機(jī)構(gòu)發(fā)起倡議，與行政部門(mén)共同抽檢100多個(gè)小區(qū)綠地率[12]。

最后，政府事務(wù)繁多，難免分身乏術(shù)，四川遂寧通過(guò)政府采購(gòu)，將河?xùn)|新區(qū)服務(wù)性事務(wù)交由民間力量提供，有效發(fā)揮了社會(huì)組織的輔助功能。[13]在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，環(huán)境公益訴訟離不開(kāi)數(shù)據(jù)信息證據(jù)的支持，對(duì)適宜以民營(yíng)化方式進(jìn)行的信息整合的事宜，可根據(jù)《政府采購(gòu)法》交由負(fù)責(zé)任公民或社會(huì)團(tuán)體輔助處理，以減輕自身負(fù)擔(dān)，提高行政效率。

4 結(jié) 論

公民在民事訴訟中，往往因直接利害關(guān)系的存在而具有原告資格，不同于民事訴訟所傾向的私人利益，環(huán)境公益訴訟所保護(hù)的法益是公共利益，故而對(duì)于原告資格的要求更高，公民因自身存在起訴缺陷而無(wú)法成為適格原告。但基于環(huán)境權(quán)的享有，應(yīng)當(dāng)明確公民監(jiān)督者和輔助者身份的具體行使。

4.1 創(chuàng)設(shè)公民基于環(huán)境信托的舉報(bào)規(guī)則

基于社會(huì)契約的存在，我國(guó)公民與政府之間，就自然環(huán)境與資源的保護(hù)，存在著無(wú)形的信托契約，政府有義務(wù)合理管理自然環(huán)境與資源，使其不受到損害?；诖?，公民依照信托法，享有知情權(quán)，有權(quán)了解環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)行進(jìn)展，并要求政府作出說(shuō)明，換句話(huà)說(shuō)，公民享有信托法賦予的環(huán)境監(jiān)督權(quán)。但是，由于環(huán)境法未與信托法銜接該項(xiàng)權(quán)利，實(shí)踐中公民的信托監(jiān)督權(quán)往往被各方忽視。因此，應(yīng)在《環(huán)境保護(hù)法》中作出開(kāi)創(chuàng)性細(xì)化規(guī)定，明確環(huán)保部門(mén)怠于履行環(huán)境管理職責(zé)時(shí)，公民可向其提出建議，仍拒不履行職責(zé)的，可進(jìn)一步向其上級(jí)環(huán)保部門(mén)進(jìn)行舉報(bào)，收到舉報(bào)的上級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)在15天內(nèi)，查明被舉報(bào)環(huán)保部門(mén)職責(zé)履行是否到位，若其職責(zé)履行缺位，則應(yīng)及時(shí)督促下級(jí)環(huán)保部門(mén)依法履行職責(zé)。

4.2 建立公民代表參與環(huán)境公益訴訟案件機(jī)制

如前所述，在環(huán)境公益訴訟案件審理過(guò)程中，就證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)而言，公民具有無(wú)可替代的作用。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立公民參與環(huán)境公益訴訟的常態(tài)化機(jī)制。由于環(huán)境破壞案件影響廣泛，受害者人數(shù)往往較多，因此，可由全體當(dāng)事人推選出二到五名公民代表人，代表全體受害公民參加環(huán)境公益案件審理。公民代表人在舉證階段陳述自身掌握證據(jù)及切身經(jīng)歷，承擔(dān)原告方證據(jù)補(bǔ)強(qiáng)作用。此外，在環(huán)境公益訴訟執(zhí)行階段，公民代表亦應(yīng)當(dāng)有所參與，通過(guò)公民代表的親身參與，更利于徹底化解糾紛，切實(shí)解決執(zhí)行難問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，無(wú)法推選出共同代表人的，由享有原告資格的主體提出人選，與當(dāng)事人協(xié)商，協(xié)商不成的，由享有原告資格的主體直接指定。

4.3 構(gòu)造環(huán)境信息整合民營(yíng)化制度

為發(fā)揮公民的輔助者作用，政府可依照《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采取公私合作模式，以招投標(biāo)方式，將環(huán)境及自然資源信息整合任務(wù)交由中標(biāo)公民或社會(huì)組織制作完成。涉及的任務(wù)領(lǐng)域主要包括：環(huán)境統(tǒng)計(jì)與調(diào)查信息；大、中型城市固體廢物的類(lèi)別、排放與處置狀況；污染物排放超過(guò)國(guó)家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者排放總量超過(guò)地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)；引發(fā)重大、特大環(huán)境污染事件的企業(yè)；拒絕執(zhí)行已生效環(huán)境行政處罰決定的企業(yè)。由此，政府借助公民及社會(huì)組織的民間力量，建立環(huán)境統(tǒng)計(jì)大數(shù)據(jù)以及違規(guī)企業(yè)黑名單制度。需要注意的是，并非所有環(huán)境及自然資源信息整合工作都適合以民營(yíng)化方式進(jìn)行，涉及商業(yè)秘密、國(guó)家安全的保密信息，以及環(huán)境信訪(fǎng)、投訴案件及其處理結(jié)果等行政管理實(shí)質(zhì)內(nèi)容信息的，只能由行政主體自行整理制作，不能采用信息整合民營(yíng)化制度。