統(tǒng)一國產(chǎn)和進口保健食品宣傳監(jiān)管尺度的路徑分析

鄧 勇

（北京中醫(yī)藥大學(xué)人文學(xué)院，北京 100029）

2018年，天津“權(quán)健事件”引發(fā)了官方和公眾對保健市場的高度關(guān)注。2019年伊始，國家市場監(jiān)督管理總局等多部門聯(lián)合開展了整治“保健”市場亂象百日行動。浩大的保健市場專項整治行動在規(guī)范行業(yè)秩序的同時，也帶來了我國保健行業(yè)的消沉。與之對應(yīng)的是，進口保健食品受到持續(xù)的追捧。目前，我國監(jiān)管部門對國產(chǎn)和進口保健食品的監(jiān)管態(tài)度并不一致，立法的不健全和根深蒂固的社會觀念加劇了我國保健食品市場的低迷。本文旨在針對統(tǒng)一國產(chǎn)和進口保健食品的監(jiān)管尺度提出明確的路徑，以滿足人民群眾日益增長的保健需求，助力健康中國建設(shè)。

1 國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 國產(chǎn)保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀

1995年《食品衛(wèi)生法》初步確立了保健食品監(jiān)管制度。2009年我國頒布了《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱“食品安全法”）[1]及其實施條例，由國家市場監(jiān)督管理部門監(jiān)管，衛(wèi)生行政部門進行風(fēng)險監(jiān)測和評估，明確要求對保健食品進行嚴(yán)格監(jiān)管。2015年該法修訂之后，保健食品被歸為特殊食品，形成注冊和備案雙軌制管理?！妒称钒踩ā返谄呤臈l和第七十八條規(guī)定，國家對保健食品進行嚴(yán)格監(jiān)管且標(biāo)簽內(nèi)容應(yīng)當(dāng)真實，《廣告法》、《反不正當(dāng)競爭法》、《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等其他法律規(guī)定經(jīng)營者不能做出引人誤解的虛假宣傳。在行政法規(guī)及行政規(guī)章層面，國家陸續(xù)出臺了《廣告管理條例》和《食品安全法實施條例》、《保健食品管理辦法》、《保健食品廣告審查暫行規(guī)定》等規(guī)定，對保健食品的標(biāo)簽、廣告宣傳進行了細化的監(jiān)管規(guī)定。

現(xiàn)實中，保健食品市場最為突出的問題是虛假宣傳，夸大產(chǎn)品的功能，明示或暗示有預(yù)防、治療疾病的功能[2]。企業(yè)在包裝、說明書和標(biāo)簽上作假，增加未經(jīng)批準(zhǔn)的保健食品功能，以擴大消費人群而牟利。從2017年開始，國務(wù)院食品安全委員會辦公室聯(lián)合各部門對食品安全欺詐和虛假宣傳進行專項整治。2019年1月，市場監(jiān)管總局又聯(lián)合各部門展開“保健”市場亂象百日行動，暫停直銷牌照發(fā)放。截至2019年2月，海關(guān)總署廢止近5 000 個涉及虛假宣傳的標(biāo)簽，廣電部門查處600余條虛假廣告，市場監(jiān)督管理部門查處虛假宣傳案件5.8萬余件[3]。

1.2 進口保健食品監(jiān)管現(xiàn)狀

在美國，與保健食品相應(yīng)的概念是膳食補充劑。美國于1994年頒布了《膳食補充劑健康與教育法》和《膳食補充劑和非處方藥消費者保護法案》。美國對于重大食品安全信息的集中發(fā)布沒有建立一個統(tǒng)一的部門，而是由負責(zé)食品安全監(jiān)管的各部門分別對本部分職責(zé)范圍內(nèi)的食品安全信息進行對外發(fā)布。關(guān)于保健品監(jiān)管，由聯(lián)邦食品藥品監(jiān)督管理局（Food and Drug Administration，F(xiàn)DA）以及各州衛(wèi)生部門共同對保健食品進行監(jiān)管。對膳食補充劑采取較為寬松的監(jiān)管方式，強調(diào)企業(yè)與行業(yè)協(xié)會的自律。膳食補充劑無須進行上市前的安全性審批[4]，而是實行備案制度，由企業(yè)對成分的安全性和產(chǎn)品功能聲稱的科學(xué)性負責(zé)。生產(chǎn)商提出上市要求，向FDA提供安全性證實資料，F(xiàn)DA不需要對資料進行審核。如果FDA發(fā)現(xiàn)該產(chǎn)品存在安全問題，可宣布其為偽劣產(chǎn)品，是一種事后救濟的方法。美國食品的功能聲稱可以分為4 類：健康聲稱、有條件的健康聲稱、營養(yǎng)素含量聲稱和結(jié)構(gòu)/功能聲稱。其中，前3 類必須經(jīng)過FDA審查同意，而結(jié)構(gòu)/功能聲稱不需要審查，只需要在產(chǎn)品上市前30天向FDA報送聲稱文本，但是在產(chǎn)品標(biāo)簽上必須注明該聲稱未經(jīng)審評，該產(chǎn)品不可用于診斷、治療或者預(yù)防疾病的免責(zé)聲明。大多數(shù)膳食補充劑的生產(chǎn)商選擇“結(jié)構(gòu)/功能”聲稱。在出口時FDA負責(zé)頒發(fā)膳食補充劑的出口證明，只要其符合在美國合法銷售的條件，就可以獲得出口證明[5]。美國醫(yī)學(xué)研究所曾經(jīng)基于一份調(diào)查，呼吁FDA嚴(yán)格審查膳食補充劑的聲稱，以消除消費者對于產(chǎn)品功能的疑惑[6]。

美國的膳食補充劑通常以食品的名義進入我國，海關(guān)在抽檢時采用一般食品的抽檢標(biāo)準(zhǔn)，對于保健品的宣傳效果并不進行抽檢。根據(jù)《保健食品管理辦法》第十二條：“進口保健食品時，進口商或代理人必須向衛(wèi)生部提出申請。申請時，除提供第六條所需的材料外，還要提供出產(chǎn)國（地區(qū)）或國際組織的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以及生產(chǎn)、銷售國（地區(qū)）有關(guān)衛(wèi)生機構(gòu)出具的允許生產(chǎn)或銷售的證明?！笨梢姡瑖饣驀H標(biāo)準(zhǔn)在我國對進口保健食品的監(jiān)管中起了很大的背書作用。然而，對于進口至我國的保健品，僅依靠國際標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，無法合理保障其產(chǎn)品質(zhì)量和宣傳路徑。在國內(nèi)保健食品宣傳監(jiān)管愈發(fā)從嚴(yán)的整體形勢之下，對進口保健食品的質(zhì)量和宣傳監(jiān)管還存在漏洞，國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一引發(fā)諸多問題。

2 國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管存在的問題

2.1 立法模糊導(dǎo)致監(jiān)管部門認(rèn)識不一

保健食品不是藥品，是具有特殊功能的食品，可以輔助改善健康，但不得對人體產(chǎn)生危害，不得聲稱預(yù)防、治療疾病的功能，這是法律界與實務(wù)界的通說[7]。因此，在立法上也將其納入到食品監(jiān)管的范疇，而不是藥品管理的范疇。知名食品監(jiān)管法領(lǐng)域?qū)＜彝坑狼敖淌谔岢觥笆称钒踩珯?quán)”一說，認(rèn)為食品安全是人基本權(quán)利的前提，應(yīng)加以特別保護[8]。食品安全監(jiān)管也是我國政府一直重視的工作內(nèi)容，特別是2008年“三鹿奶粉”事件以后，我國2009年出臺了《食品安全法》，從生產(chǎn)、運輸、銷售、消費等方面管控食品安全性。同時，國務(wù)院及其相關(guān)部門也制定了食品安全標(biāo)準(zhǔn)。但是問題在于各個部門之間制定的標(biāo)準(zhǔn)不同[9]，如對“黃花菜”所含二氧化硫的安全標(biāo)準(zhǔn)，衛(wèi)生部（現(xiàn)為“國家衛(wèi)生健康委員會”）規(guī)定黃花菜的二氧化硫含量不超過0.035 mg/kg，而農(nóng)業(yè)部（現(xiàn)為“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部”）則規(guī)定黃花菜的二氧化硫含量不得超過100 mg/kg[10]。由此可見，對于食品添加劑的監(jiān)管，不同部門有不同標(biāo)準(zhǔn)。立法上未達成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，使得行政監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)也難以統(tǒng)一。不僅虛假宣傳夸大保健食品功能的事件頻發(fā)[11]，還出現(xiàn)有毒有害物質(zhì)嚴(yán)重超標(biāo)的保健食品流入市場的現(xiàn)象，對人民群眾的生命財產(chǎn)安全構(gòu)成極大威脅。有毒有害保健食品不僅來自國內(nèi)，也有可能來自國外，特別是在國內(nèi)“食品安全事件頻發(fā)”的背景下，使國民“崇洋媚外”心理愈發(fā)嚴(yán)重，這導(dǎo)致的直接后果就是進口食品激增，特別是以奶粉、保健食品為首的食品[12]。根據(jù)我國政府各部門的職權(quán)配置，海關(guān)總署下的進出口食品安全局依法承擔(dān)進口食品的監(jiān)督管理工作[13]。海關(guān)抽檢的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)取決于保健食品的分類，以食品名義進口的保健食品，在抽檢過程中以一般的食品安全標(biāo)準(zhǔn)為抽檢內(nèi)容，包含化學(xué)殘留情況、一般的食品添加劑、是否含有大腸桿菌、化學(xué)物質(zhì)殘留情況等。對于保健食品宣傳的功能是否具有實際效果，其宣傳是否屬于夸大功效的虛假宣傳，海關(guān)并不進行審查。但是我國食品監(jiān)管部門對非進口的國產(chǎn)保健食品采用特殊的安全標(biāo)準(zhǔn)，其理由是保健食品屬于特殊食品，具有特殊功能，其作用不是解決饑餓問題，而是解決特殊健康需求。

2.2 監(jiān)管尺度不統(tǒng)一

國產(chǎn)保健食品在生產(chǎn)、運輸、銷售整個階段均被監(jiān)管[14]，1996年我國頒布的《保健食品管理辦法》第十四條和第十六條[15]分別規(guī)定了保健食品生產(chǎn)獲批部門：省級衛(wèi)生行政部門和國家衛(wèi)生行政部門。由此可見，國家對生產(chǎn)保健食品的批準(zhǔn)需要經(jīng)過兩道關(guān)卡。此外，對于保健食品的廣告宣傳也有明確規(guī)定，如不得有虛假廣告、不得采用人名作為保健食品名稱等。國家對保健食品的生產(chǎn)審批采取雙重審批是為保健食品的質(zhì)量把關(guān)，真正發(fā)揮保健食品對人民日益增長的物質(zhì)生活需要的保障功能。在20世紀(jì)80年代的中國，保健食品幾乎不存在于一般民眾的視線之中。在物質(zhì)生活極度匱乏的年代，溫飽都存在問題，“打雞血”成為當(dāng)時較為盛行的保健食品代名詞。顧名思義，“打雞血”就是使用器械將雞血注入人體的一種保健產(chǎn)品?？茖W(xué)研究表明打雞血對人體并沒有積極作用，甚至可能會感染病毒。這一方面說明了我國人民對保健的觀念一直存在，同時也說明當(dāng)時對保健食品缺乏監(jiān)管。中國對國產(chǎn)保健食品的監(jiān)管，從生產(chǎn)到市場分銷，采取全面監(jiān)控的模式，并且對于違法行為的事后處罰也較為及時。但是對進口保健食品的監(jiān)管，僅保持在進口和銷售階段。進口時檢查樣品是否合格，采用的標(biāo)準(zhǔn)是樣品是否符合生產(chǎn)國或國際組織的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，而并沒有一種國內(nèi)確定的一致性合格標(biāo)準(zhǔn)；就懲罰而言，對保健產(chǎn)品制造商的懲罰只是罰款和禁止銷售，缺乏根本性的威懾力[16]。而國外對保健食品的監(jiān)管則采用較弱的監(jiān)管模式，例如FDA對保健食品的監(jiān)管極其有限，僅作為膳食補充劑等進行監(jiān)督管理[17-18]，并未對其生產(chǎn)及宣傳進行有效監(jiān)管[19-20]。這就造成了一個局面：國產(chǎn)保健食品面臨著嚴(yán)格監(jiān)管而國外保健食品卻相對缺乏監(jiān)管，而我國公民卻要承擔(dān)進口保健食品的經(jīng)濟風(fēng)險和健康風(fēng)險。從監(jiān)管的階段上看，對進口保健食品施行監(jiān)管的是入關(guān)前的檢測和入關(guān)后的市場銷售及有限的事后處罰；對國產(chǎn)保健食品則是全方面監(jiān)管。此外，在監(jiān)督力度上，國產(chǎn)保健食品由食品藥品監(jiān)督管理部門直接抽檢，實行更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，而進口保健食品則由海關(guān)部門抽檢。保健食品是用來調(diào)節(jié)特定人群某些機體功能的產(chǎn)品，因此，適宜人群與不適宜人群相關(guān)信息均應(yīng)按要求在標(biāo)簽和說明書中載明[21]。在銷售過程中，進口保健食品的包裝通常非中文，僅有部分附帶有中文翻譯，不法分子容易在中文標(biāo)簽上顯示錯誤信息、夸大信息或故意隱藏制造日期，侵犯消費者的知情權(quán)并從中牟利[22]。

2.3 國產(chǎn)保健食品被污名化

國產(chǎn)保健食品被污名化是一個嚴(yán)峻的問題。國產(chǎn)保健食品整個行業(yè)的名譽被針對性的貶損，直接導(dǎo)致進口保健食品迅速占據(jù)國內(nèi)保健食品市場，并且不斷強化其市場占有率[23-24]。國產(chǎn)保健食品作為被嚴(yán)格監(jiān)管的食品，其整個生產(chǎn)流通消費階段以及事后救濟階段均有嚴(yán)格監(jiān)管，國產(chǎn)保健食品的污名化間接貶損了我國對保健食品市場的監(jiān)管力度，特別是在對進口保健食品監(jiān)管力度不夠的背景下，對國產(chǎn)保健食品消費降低，意味著對進口保健食品依賴性可能增加。在國產(chǎn)保健食品基數(shù)為1，進口保健食品基數(shù)為1的前提下，假設(shè)對國產(chǎn)保健食品監(jiān)管力度為10，對進口保健食品監(jiān)管力度為5，那么對我國保健食品監(jiān)管力度為15（10×1+5×1＝15），如果國產(chǎn)保健食品的市場占有率降低，則進口保健食品的占有率增加，假設(shè)國產(chǎn)保健食品基數(shù)為0.5，進口保健食品基數(shù)為1.5，且國內(nèi)外監(jiān)管力度不變的前提下，那么我國保健食品監(jiān)管力度為12.5（10×0.5+5×1.5＝12.5），監(jiān)管力度明顯降低2.5。這也就是國產(chǎn)保健食品污名化后產(chǎn)生的直接后果：國家對保健食品行業(yè)的監(jiān)管力度間接性降低。因為對進口保健食品無法從生產(chǎn)階段加以監(jiān)管，只能通過進口審批來加以監(jiān)管。這體現(xiàn)在《保健食品管理辦法》中的關(guān)于進口保健食品管理的規(guī)范，進口保健食品時，進口商或代理人必須向衛(wèi)生部提出申請《進口保健食品批準(zhǔn)證書》，取得證書后根據(jù)申請時報備的保健食品標(biāo)準(zhǔn)來進行入關(guān)檢測，檢測合格后方可放行。國產(chǎn)保健食品的聲譽直接影響其市場占有率，而國產(chǎn)保健食品是最易于監(jiān)管的，重塑國產(chǎn)保健食品的聲譽、提升消費者對國產(chǎn)保健食品的信心、提高其市場占有率是迫切需要解決的問題。當(dāng)前我國國產(chǎn)保健食品的污名化主要體現(xiàn)在被監(jiān)管過程中頻繁曝出某些添加劑過量或存在有毒元素的信息以及安全事件頻發(fā)。這些食品安全事件中，有一部分是企業(yè)非法生產(chǎn)導(dǎo)致的，還有一部分是企業(yè)難以控制的、甚至依據(jù)當(dāng)時的科學(xué)技術(shù)無法發(fā)現(xiàn)的一些有毒有害元素所導(dǎo)致的。對于后者，監(jiān)管部門應(yīng)該不加區(qū)分地、以同樣嚴(yán)格的執(zhí)法尺度進行監(jiān)管。此外，進口保健食品在強大的資金支持下，大力進行廣告宣傳，從而形成較強的市場競爭力。這些多重因素的疊加導(dǎo)致國產(chǎn)保健食品逐漸被污名化。

3 國產(chǎn)和進口保健食品宣傳監(jiān)管不統(tǒng)一的原因分析

3.1 立法層面

我國國產(chǎn)保健食品最早被納入行政監(jiān)管是在1996年頒布的《保健食品管理辦法》中，同時這部法律規(guī)范也明確規(guī)定了進口保健食品的監(jiān)管規(guī)則，但極其有限。保健食品市場是國家監(jiān)管的重點領(lǐng)域，但是目前國家的監(jiān)管對象主要集中在國產(chǎn)保健食品，對進口保健食品的關(guān)注不夠，僅僅采取監(jiān)管力度較低的“進口備案制度”，依據(jù)“生產(chǎn)地或國際組織食品安全標(biāo)準(zhǔn)”來認(rèn)定其是否合格，存在過分信賴生產(chǎn)國或國際組織標(biāo)準(zhǔn)的問題。形成監(jiān)管有兩套標(biāo)準(zhǔn)且國外標(biāo)準(zhǔn)低于國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)的不合理現(xiàn)狀，立法上的缺失具有不可推卸的責(zé)任。對于國產(chǎn)保健食品要采取嚴(yán)格的食品安全標(biāo)準(zhǔn)并且在各種方面予以限制，監(jiān)管非常嚴(yán)格，如《保健食品管理辦法》中對國產(chǎn)保健食品的監(jiān)管從審批、生產(chǎn)經(jīng)營、標(biāo)簽、說明書及廣告宣傳等方面都做了明確且嚴(yán)格的規(guī)定。保健食品屬于特殊食品，能夠定向調(diào)節(jié)人體的機能，在老年人群中發(fā)揮著重要作用[25-26]。然而，《食品安全法》自2009年頒布以來，雖然經(jīng)歷了兩次修改，但依然沒有將國產(chǎn)保健食品的監(jiān)管與進口保健食品的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。這造成了國產(chǎn)保健食品的優(yōu)勢變?yōu)榱觿荩就疗放圃趪?yán)格的保健食品監(jiān)管規(guī)則下進行經(jīng)營，而進口的保健食品在我國的經(jīng)營銷售卻缺乏監(jiān)管，給國產(chǎn)保健食品造成了不公平競爭的局面。因此，立法層面的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一是造成國產(chǎn)進口保健食品監(jiān)管不統(tǒng)一的根本原因。

3.2 監(jiān)管層面

政府是保健食品市場進行監(jiān)管的主力軍，我國由國家市場監(jiān)督管理總局（原國家食品藥品監(jiān)督管理總局）以及地方各級食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)負責(zé)監(jiān)管。食品藥品的監(jiān)管是關(guān)系國民健康的大事。特別是自“三鹿奶粉”事件以來，國內(nèi)的食品藥品監(jiān)督管理工作日益加強，但是依然出現(xiàn)重大的食品安全違法案件。如“蘇丹紅”、“瘦肉精”、“染色饅頭”等食品添加劑事件，以及后來出現(xiàn)的“狂犬疫苗”事件[27]等藥品違法事件，還有和上文所提及的天津“權(quán)健事件”[28]，可見食品藥品領(lǐng)域的安全問題十分嚴(yán)峻，在國內(nèi)市場監(jiān)管如此高壓之下各種事件依然層出不窮。這同時說明，雖然政府食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)管在不斷加強，但是食品藥品市場中的各種亂象依舊層出不窮[29]。

在制度上，當(dāng)前國家對于食品藥品機關(guān)的行政定位地位有待提升，借鑒我國生態(tài)環(huán)境部的發(fā)展歷程，生態(tài)環(huán)境部從行政級別上逐級提升到今天的部級單位，表明了中央對于環(huán)境保護工作的重視程度。如果說環(huán)境是人民群眾對于追求美好人生向往的必然要求，那么人民群眾對于食品藥品的安全需求就應(yīng)當(dāng)是健康生活的基本需求，因此，應(yīng)提升食品藥品監(jiān)督管理機關(guān)的行政定位和地位。此外，在食品藥品監(jiān)管隊伍上也存在專業(yè)化分工不明確的問題[30]，在食品監(jiān)管與保健食品監(jiān)管方面應(yīng)當(dāng)由專業(yè)化的執(zhí)法人員來執(zhí)行，且應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法定程序進行。避免在食品藥品監(jiān)督管理過程中出現(xiàn)貪污受賄等問題，給消費者造成不可彌補的損失[31]。食品藥品的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)配備專業(yè)化的執(zhí)法隊伍，其專業(yè)化體現(xiàn)在鑒定能力和執(zhí)法能力上，執(zhí)法隊伍應(yīng)當(dāng)具有專業(yè)的技術(shù)知識和執(zhí)法能力。特別是針對保健食品行業(yè)的監(jiān)管，因為保健食品屬于特殊食品，因此不應(yīng)該由一般的執(zhí)法人員對保健食品進行監(jiān)管，而應(yīng)當(dāng)將保健食品定位為藥品和食品之間的一個過渡性的監(jiān)管對象，配置具有食品藥品專業(yè)知識的執(zhí)法人員予以監(jiān)管，這樣才能做到按實際情況管理保健食品，促進保健食品市場的規(guī)范化[32]。

3.3 社會層面

在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時代，輿論往往是引導(dǎo)人民信賴導(dǎo)向的主力，特別是日益發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)。以“抖音”、“微博”等互聯(lián)網(wǎng)傳播平臺為主力，連帶大量的自媒體微信公眾號、官方網(wǎng)絡(luò)媒體等，共同構(gòu)建了當(dāng)今我國的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)體系。在這一體系下，國產(chǎn)保健食品污名化的嚴(yán)峻形勢與進口保健食品的一片大好形勢形成鮮明對比。特別是在天津“權(quán)健事件”發(fā)生以后，網(wǎng)絡(luò)對相關(guān)事件的報道和發(fā)酵，給我國國產(chǎn)保健食品品牌造成不可挽回的損失，“權(quán)健事件”影響著國產(chǎn)保健食品的品牌聲譽，加劇了網(wǎng)絡(luò)輿論對于國產(chǎn)保健食品的抨擊[33]，此外，長期以來，我國部分消費者一直存在“進口的就是最好的”的購買心理。這類消費者的輿論會借助社會熱點事件發(fā)酵，在一定程度上影響了國家對國產(chǎn)和進口保健食品的監(jiān)管尺度。

4 統(tǒng)一國產(chǎn)和進口保健食品宣傳監(jiān)管法律保障的思考

4.1 補充相關(guān)立法

我國應(yīng)當(dāng)將具有保健功能的進口膳食補充劑納入監(jiān)管，與國產(chǎn)保健食品統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)我國《食品安全法》以及2017年國家食藥監(jiān)總局發(fā)布的《關(guān)于保健食品備案管理有關(guān)事項的通告》[34-35]，進口保健食品應(yīng)當(dāng)?shù)绞乘幈O(jiān)部門注冊或者備案。然而，進口保健食品注冊需要花費高昂的成本，包含一到兩年的等待審批時間以及接近100萬 元的成本[36]。在這種情況下，仍存在大量海外代購的保健食品進入國內(nèi)市場時沒有經(jīng)過國家市場監(jiān)督管理總局的審批，同時也沒有任何資料證明該產(chǎn)品經(jīng)過任何醫(yī)學(xué)上的臨床實驗[37]。對此，應(yīng)將進口膳食補充劑納入保健食品管理，完善相關(guān)立法，一方面嚴(yán)禁將進口保健食品披上食品的外衣逃避監(jiān)管；另一方面防止將普通食品制成膠囊、丸劑、片劑等形態(tài)充當(dāng)保健食品牟取暴利，“定量食品”不納入食品生產(chǎn)許可（QS標(biāo)志）范圍[38]，禁止生產(chǎn)、經(jīng)營和進口未獲保健食品批準(zhǔn)文號的定量保健食品。

4.2 加強進口保健食品質(zhì)量檢測和廣告申請檢查

海關(guān)是檢測進口保健食品品質(zhì)的重要關(guān)卡，應(yīng)當(dāng)提高進口保健食品的質(zhì)量抽檢標(biāo)準(zhǔn)，擴展除了質(zhì)量之外的其他如宣傳方面的抽檢內(nèi)容。美國膳食補充劑在美國受到FDA監(jiān)管不足，而進口到中國亦不受市場監(jiān)督管理局的保健食品法規(guī)監(jiān)管，因為它們大多數(shù)以食品分類通過海關(guān)入駐中國，無法得到正規(guī)監(jiān)管?！笆称贰比腭v中國門檻非常低。進口膳食補充劑在入境時，需要以食品的名義經(jīng)過出入境檢驗檢疫局抽檢。從“海關(guān)檢查”這一源頭抓起，能更好地監(jiān)管進口保健食品，依照國家食品藥品監(jiān)督管理部門進行的項目來檢測，參照其對產(chǎn)品的含量檢測要求，同時增加對微生物種類和含量的檢測，對進口保健食品的質(zhì)量和安全進行更加嚴(yán)格的把控。監(jiān)管的范圍不應(yīng)局限于質(zhì)量檢測，還應(yīng)當(dāng)采取全方位監(jiān)管。在質(zhì)量檢測之外，鑒于進口保健食品虛假宣傳更具備迷惑性，可加強海關(guān)對進口保健食品廣告申請的檢查，主要針對產(chǎn)品外包裝、標(biāo)簽等進行嚴(yán)格審查，避免出現(xiàn)漏網(wǎng)之魚[39]。在進入中國市場之后，國家市場監(jiān)督管理總局應(yīng)當(dāng)重點查處不法商家私自粘貼錯誤的中文翻譯標(biāo)簽，避免出現(xiàn)利用老年消費者不懂外文的情況以及誘導(dǎo)欺騙消費者的行為。

4.3 加強對電子商務(wù)平臺的監(jiān)督

為了快速低成本地占領(lǐng)中國市場，一些進口保健食品以普通食品名義進入國內(nèi)，以跨境電商作為依托，借助政策刺激，逃避監(jiān)管、野蠻生長[40-41]。鑒于進口保健食品主要是線上銷售，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)加大對電商平臺的監(jiān)管，充分發(fā)揮多部門的聯(lián)動作用，形成電商執(zhí)法的監(jiān)管合力。在立法和政策制定上，應(yīng)推進電子商務(wù)立法，明確保健食品電商平臺及商家的法律責(zé)任，進一步強化現(xiàn)行政策之間的銜接，同時完善工商登記、電子合同等法律制度。在具體執(zhí)法措施方面，應(yīng)當(dāng)建立全國聯(lián)網(wǎng)的監(jiān)管平臺，對電商信息進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計，依靠互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)監(jiān)控的便捷性對保健食品電商進行實名登記[42-43]。同時加強對保健食品電商的質(zhì)量監(jiān)控，根除假冒偽劣保健產(chǎn)品[44]。此外，要注重信用評價體系建設(shè)，建立電子商務(wù)公共服務(wù)平臺，及時公布各類保健食品商家及平臺的違法信息和群眾舉報、投訴情況，鼓勵社會多方參與監(jiān)督，維護消費者的合法權(quán)益[19-20]。

4.4 轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式

對國產(chǎn)保健食品去污名化應(yīng)當(dāng)從行政機關(guān)自身做起。在執(zhí)法觀念上，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)綜合評估“高調(diào)、運動式”執(zhí)法對國產(chǎn)保健食品整體行業(yè)的宏觀影響。淡化對“轟轟烈烈、殺一儆百”執(zhí)法效果的追求，樹立“潤物無聲”的執(zhí)法觀念，對于有問題的保健食品企業(yè)，除進行必要的處罰之外，更要提供相應(yīng)的行政指導(dǎo)，查清企業(yè)違法的根源，針對各類違法企業(yè)精準(zhǔn)施策，幫助企業(yè)改正，合法合規(guī)參與市場競爭，從而喚醒保健食品市場的生機與活力。因此，在執(zhí)法手段上，行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)注意獎罰分明。對于遵守國家法律規(guī)范的國產(chǎn)保健食品企業(yè)，采用相應(yīng)的激勵措施，如進行“質(zhì)量良好”、“連續(xù)多年產(chǎn)品合格”、“守法企業(yè)”等榮譽稱號評選，重振國產(chǎn)優(yōu)良保健食品企業(yè)的經(jīng)營信心。對于惡意詆毀、惡意競爭的保健食品企業(yè)和經(jīng)營人，要聯(lián)合相關(guān)機關(guān)予以嚴(yán)格處罰，實現(xiàn)保健食品市場的規(guī)范化[45]。保健食品監(jiān)管需要依靠政府和非政府合作型的監(jiān)管手段，才能獲得理想的治理效果[46]。我國應(yīng)強調(diào)私營經(jīng)營者在食品安全方面的作用，并應(yīng)加強在食品安全方面的公私合作[47]。作為企業(yè)自身，應(yīng)當(dāng)自覺遵守《保健食品管理辦法》、《廣告法》有關(guān)保健食品包裝、宣傳、標(biāo)簽等法律規(guī)范，并且不斷提升產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)，重視品牌和商譽建設(shè)，從而獲得消費者長久而持續(xù)的信賴。

5 結(jié) 語

我國自2016年由國家食品藥品監(jiān)督管理總局頒布《保健食品注冊與備案管理辦法》以來，對于保健食品市場的監(jiān)管就處于國產(chǎn)保健食品一套監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（參照國家藥品標(biāo)準(zhǔn)的注冊制度）、進口保健食品一套監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（屬于保健食品原料目錄內(nèi)和補充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的保健食品按照海關(guān)食品標(biāo)準(zhǔn)的備案登記制度）的情況，對于進口保健食品采取的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)明顯較低。這也體現(xiàn)出對進口保健食品的監(jiān)管階段僅限于進口及銷售階段，對于其處罰的措施也僅為禁止銷售和對經(jīng)營者罰款。對于進口保健食品的入關(guān)合格檢測也主要是由海關(guān)人員進行有限的檢測，檢測的范圍遠沒有國產(chǎn)保健食品采取國內(nèi)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的檢測內(nèi)容詳細。由此形成國產(chǎn)保健食品檢測與進口保健食品檢測采取雙重標(biāo)準(zhǔn)的情況，并且進口保健食品在監(jiān)管階段上和監(jiān)管檢測內(nèi)容上均沒有國產(chǎn)保健食品范圍廣而全面，進口保健食品是否合格依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)為生產(chǎn)國或者國際組織的標(biāo)準(zhǔn)。國產(chǎn)保健食品的注冊制度與進口保健食品的備案制度形成雙重標(biāo)準(zhǔn)，國產(chǎn)保健食品的全面專業(yè)檢測標(biāo)準(zhǔn)與進口保健食品的海關(guān)有限檢測標(biāo)準(zhǔn)又是雙重標(biāo)準(zhǔn)，由此可見，對進口保健食品的監(jiān)管弱于國產(chǎn)保健食品，應(yīng)當(dāng)予以調(diào)整和統(tǒng)一。建議在確立國內(nèi)保健食品市場規(guī)范化的基礎(chǔ)上，進一步深入建立健全進口保健食品全面審查制度，嚴(yán)格規(guī)范進口保健食品的安全標(biāo)準(zhǔn)。同時，也通過立法保護、加強輿論監(jiān)督的方式保護國產(chǎn)保健食品的聲譽，從而建立一個國產(chǎn)和進口保健食品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，國產(chǎn)保健食品為主、進口保健食品為輔的良性保健食品市場。