“多規(guī)合一”背景下的國土空間規(guī)劃“一張圖”建設(shè)

羅 瑤 ，莫文波 *

(1. 湖南城市學(xué)院設(shè)計(jì)研究院有限公司，長沙 410005；2. 湖南省城鄉(xiāng)規(guī)劃與生態(tài)修復(fù)工程技術(shù)研究中心，長沙 410005)

20 世紀(jì)80 年代，以歐盟的《歐洲空間發(fā)展展望(ESDP)》出版為標(biāo)志，空間規(guī)劃開始在歐洲各國迅速發(fā)展，并對(duì)全球范圍的空間規(guī)劃理論與實(shí)踐研究產(chǎn)生巨大的影響[1].對(duì)我國而言，空間規(guī)劃的發(fā)展歷程可系統(tǒng)地概況為5 個(gè)重要階段，即初創(chuàng)、探索、發(fā)展、矛盾和改革，見圖1[2].20 世紀(jì)50～80 年代屬于初創(chuàng)時(shí)期，當(dāng)時(shí)的城市規(guī)劃具有社會(huì)經(jīng)濟(jì)、國土規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的內(nèi)在統(tǒng)一屬性；80～90 年代進(jìn)入探索階段，初步建立全國—區(qū)域—地方的空間規(guī)劃體系；90 年代至21 世紀(jì)初(2000 年)空間規(guī)劃全面發(fā)展，基本構(gòu)成由城市總規(guī)、分區(qū)規(guī)劃、控規(guī)、修規(guī)等規(guī)劃組成的法定規(guī)劃體系.然而，2000―2017 年我國空間規(guī)劃在層級(jí)體系、編制技術(shù)等方面的多規(guī)沖突愈演愈烈，一直在矛盾中探索與發(fā)展.該階段主要有以下2 個(gè)方面的特點(diǎn)：一方面，城市規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“城規(guī)”)為我國近些年城鎮(zhèn)化建設(shè)做出了巨大貢獻(xiàn)，但其在實(shí)踐過程中常常受地方政府主導(dǎo)，公眾參與的利益協(xié)調(diào)屬性不足，欠缺對(duì)生態(tài)保護(hù)、基本農(nóng)田保護(hù)等重要問題的綜合考慮，且往往重布局、輕指標(biāo)，與土地利用規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱“土規(guī)”)分歧和沖突不斷，導(dǎo)致規(guī)劃難以實(shí)施與落地；另一方面，自1986 年版和1999 年版《土地管理法》實(shí)施后，全國各地開展“土規(guī)”試點(diǎn)，逐步形成“自上而下”的垂直管理體系和指標(biāo)分解體系，對(duì)耕地保護(hù)與利用起到重要的作用.但由于垂直管理的特性，土地利用總體規(guī)劃往往重指標(biāo)而輕布局，且基本農(nóng)田等指標(biāo)分解過于主觀，往往與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求脫節(jié).發(fā)展至今，“城規(guī)”與“土規(guī)”矛盾越來越為從業(yè)人員所詬病，這不僅僅2 類規(guī)劃間的沖突問題，還存在與發(fā)改、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、礦產(chǎn)等其他各類規(guī)劃無法統(tǒng)一的現(xiàn)象，導(dǎo)致各類社會(huì)問題產(chǎn)生，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等都產(chǎn)生一定的負(fù)面影響.因此，全國各地方開始探索“多規(guī)合一”的體系改革途徑，嘗試由“兩規(guī)合一”慢慢發(fā)展成“多規(guī)合一”.

圖1 國土空間規(guī)劃發(fā)展歷程

2018 年我國空間規(guī)劃進(jìn)入全面改革階段.這一年，成立了自然資源部，該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一行使所有國土空間的用途管制，意在通過構(gòu)建覆蓋全國并高度統(tǒng)一的規(guī)劃“一張圖”，著力解決長久以來多規(guī)沖突的問題[3].

“一張圖”是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的關(guān)鍵，也是從根源上破除傳統(tǒng)空間規(guī)劃弊病的重要途徑.盡管解決問題的途徑已經(jīng)找到，但如何從全國范圍構(gòu)建“一張圖”，科學(xué)合理地開展這一浩大工程，需認(rèn)真開展研究.

1 “多規(guī)合一”探索與實(shí)踐問題分析

1.1 “多規(guī)合一”探索

為解決長期以來的多規(guī)沖突問題，全國各地都在努力探索“多規(guī)合一”的途徑，發(fā)展至今，我國“多規(guī)合一”的探索可分為3 個(gè)階段：早期探索(2004 年以前)；試點(diǎn)推動(dòng)(2005—2012 年)；政策支持(2013—2018 年)，如圖 2 所示[4].

1.2 “多規(guī)合一”實(shí)踐問題分析

1.2.1 規(guī)劃種類龐雜，沖突不斷

規(guī)劃種類繁多、龐雜是導(dǎo)致多規(guī)沖突的根源，也是“多規(guī)合一”的重要阻礙.據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)行的各類規(guī)劃種類達(dá)200 余項(xiàng)，其中經(jīng)法律授權(quán)的已達(dá)80 多種，盡管各類規(guī)劃側(cè)重的目標(biāo)不同，但其管控的范圍明顯重疊，內(nèi)容存在或多或少的沖突，且在規(guī)劃的層級(jí)結(jié)構(gòu)上(國家到地方)出現(xiàn)了“三國演義”的局面，如圖3 所示[5].

1.2.2 部門規(guī)劃自成派系，矛盾不斷

圖3 國土空間規(guī)劃種類

由于事權(quán)不統(tǒng)一，各部門開始自成規(guī)劃體系，并隨著管控范圍的增大逐步演變成各部門間規(guī)劃空間的爭(zhēng)奪局面，如住建部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃，原本側(cè)重于城鎮(zhèn)體系，現(xiàn)逐步轉(zhuǎn)向全域范圍的管控；國土部門的“土規(guī)”也明顯由最初的耕地保護(hù)轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)與生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的趨勢(shì)，不斷控制建設(shè)用地，從而造成與城鄉(xiāng)規(guī)劃的沖突[6].與此同時(shí)，整個(gè)空間規(guī)劃體系明顯缺乏統(tǒng)一全局的龍頭規(guī)劃，缺少一個(gè)關(guān)鍵性的協(xié)調(diào)或負(fù)責(zé)部門，從而難以從根本上解決各類規(guī)劃間的矛盾.

1.2.3 “多規(guī)合一”的實(shí)踐分析

當(dāng)前多個(gè)地方“多規(guī)合一”的試點(diǎn)較為成功，初步產(chǎn)生了一些實(shí)踐成果：武漢、上海、深圳等地對(duì)“城規(guī)”與“土規(guī)”采取統(tǒng)一編制、分開報(bào)批方式，進(jìn)行“兩規(guī)合一”；廣州、云浮、河源等地將“城規(guī)”、“土規(guī)”和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一，進(jìn)行“三規(guī)合一”；深圳、廈門等城市全方面推進(jìn)各部門規(guī)劃統(tǒng)一，進(jìn)行“多規(guī)合一”，有效推動(dòng)空間規(guī)劃的改革與發(fā)展[7].

綜合以上分析，可以總結(jié)發(fā)現(xiàn)：盡管“多規(guī)合一”以問題為導(dǎo)向，重在規(guī)劃銜接和實(shí)施保障，但實(shí)際工作中大多以解決規(guī)劃沖突與土地不可用等現(xiàn)實(shí)困境，始終缺乏規(guī)劃體系的頂層設(shè)計(jì)，難以在極其復(fù)雜的空間規(guī)劃體系下進(jìn)行銜接，而且未打破既有體系構(gòu)架問題，也未構(gòu)建新體系進(jìn)行代替；非法定的空間規(guī)劃“多規(guī)合一”，只能通過法定規(guī)劃實(shí)施，而實(shí)施過程中又缺乏國家層面的法律法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作為保障.總而言之，未形成統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃體系等各項(xiàng)內(nèi)容，“多規(guī)”就無法實(shí)現(xiàn)真正意義上的“合一”，但“多規(guī)合一”的探索歷程為改革后的空間規(guī)劃奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，已成為“一張圖”建設(shè)的重要支撐.

2 “一張圖”的建設(shè)思路

2.1 建設(shè)意義

構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”的意義在于解決規(guī)劃的矛盾與沖突，實(shí)現(xiàn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局精準(zhǔn)落地、優(yōu)化國土空間格局等.具體體現(xiàn)如目標(biāo)對(duì)接、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接、用地分類對(duì)接等多方面的矛盾，在統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，完成數(shù)字工作底圖的繪制，為區(qū)域空間布局及成果編制奠定基礎(chǔ)；開展“雙評(píng)價(jià)”工作(資源環(huán)境承載能力評(píng)價(jià)和國土開發(fā)適宜性評(píng)價(jià))，科學(xué)劃定“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌全域空間，確保主體功能區(qū)的精準(zhǔn)落地[8]；“一張圖”是統(tǒng)領(lǐng)區(qū)域各規(guī)劃的總圖，基于區(qū)域的本底條件與基礎(chǔ)，構(gòu)建科學(xué)、合理的城鄉(xiāng)用地、農(nóng)業(yè)發(fā)展和生態(tài)安全格局，引導(dǎo)國土空間格局良性發(fā)展，從而有效提升管控效率.

2.2 技術(shù)路線

國土空間規(guī)劃“一張圖”是指“一張現(xiàn)狀底圖+一張規(guī)劃藍(lán)圖+一張管理用途”[9].一張現(xiàn)狀底圖：以第三次全國國土調(diào)查成果(以下簡(jiǎn)稱“三調(diào)”)為基礎(chǔ)，融合規(guī)劃編制所需的其他相關(guān)數(shù)據(jù)與信息，形成坐標(biāo)、邊界統(tǒng)一的全國范圍內(nèi)的一張底圖，并進(jìn)行一定時(shí)間間隔的更新，有效支撐規(guī)劃編制、實(shí)施及監(jiān)測(cè)等規(guī)劃全周期[10]；一張規(guī)劃藍(lán)圖：在一張底圖的基礎(chǔ)上，及時(shí)將規(guī)劃成果向本級(jí)平臺(tái)入庫層層疊加各類國土空間規(guī)劃圖層，形成國土空間規(guī)劃“一張圖”，并及時(shí)更新規(guī)劃修改、審批等信息,實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃“一張圖”的動(dòng)態(tài)更新[11]；一張管理用圖：以規(guī)劃一張藍(lán)圖為指導(dǎo)，將各類國土空間開發(fā)與保護(hù)活動(dòng)納入一張管理業(yè)務(wù)圖，管理好國土空間規(guī)劃實(shí)施全部業(yè)務(wù)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)國土空間治理的全面監(jiān)管，促進(jìn)國土空間規(guī)劃的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與動(dòng)態(tài)管理.主要技術(shù)路線見圖4.

圖4 空間規(guī)劃“一張圖”技術(shù)流程

國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)是“一張圖”的基礎(chǔ)載體，現(xiàn)狀底圖、規(guī)劃藍(lán)圖和管理用圖均是在國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)中實(shí)現(xiàn)的，見圖5.

2.3 構(gòu)建一張現(xiàn)狀底圖

以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)，整合空間規(guī)劃所需的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息，包括基礎(chǔ)測(cè)繪、資源調(diào)查、資源感知、城鄉(xiāng)建設(shè)、資源管理、社會(huì)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、人類活動(dòng)、城鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)等多元數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)融合、集成、質(zhì)檢等過程形成坐標(biāo)、邊界統(tǒng)一的底圖[12].

圖5 “一張圖”與基礎(chǔ)信息平臺(tái)關(guān)系

“三調(diào)”成果數(shù)據(jù)中符合入庫要求的直接入庫，而地類數(shù)據(jù)需按照國土空間用途分類進(jìn)行轉(zhuǎn)換，空間關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)需通過細(xì)化與補(bǔ)充調(diào)查后才能入庫.其他入庫數(shù)據(jù)分為4 大類，現(xiàn)狀類數(shù)據(jù)：土地利用現(xiàn)狀、遙感影像、基礎(chǔ)地理等；管控類數(shù)據(jù)：土地利用規(guī)劃、功能區(qū)劃、專項(xiàng)規(guī)劃等；管理類數(shù)據(jù)：自然資源確權(quán)登記、生態(tài)修復(fù)、測(cè)繪管理等；社會(huì)經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)：社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人口等[13-14].現(xiàn)狀數(shù)據(jù)通過圖斑處理、圖層構(gòu)建、字段建立、屬性賦值、沖突分析、圖數(shù)核對(duì)、優(yōu)化完善、整合成庫等過程，構(gòu)建統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式、坐標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、屬性表達(dá)等的現(xiàn)狀底圖.

2.4 構(gòu)建一張規(guī)劃藍(lán)圖

以現(xiàn)狀底圖為基礎(chǔ)，進(jìn)行“雙評(píng)價(jià)”工作.通過評(píng)價(jià)區(qū)域資源環(huán)境承載能力，根據(jù)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的功能導(dǎo)向，劃定區(qū)域資源環(huán)境承載能力等級(jí)，總結(jié)其環(huán)境優(yōu)勢(shì)與稟賦.通過評(píng)價(jià)區(qū)域國土空間開發(fā)適宜性，劃定生態(tài)保護(hù)重要性分區(qū)，以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)適宜性分區(qū)，探測(cè)國土空間開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，綜合分析區(qū)域國土空間開發(fā)的潛力[15].“雙評(píng)價(jià)”的成果主要用以指導(dǎo)“三區(qū)三線”的劃定，即城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間與生態(tài)空間；生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界[16].

基于此，疊加國土空間規(guī)劃的“五級(jí)三類”規(guī)劃圖層，總體規(guī)劃層面包括國土空間格局、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌結(jié)構(gòu)、重大基礎(chǔ)設(shè)施廊道、城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)、地下空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展分區(qū)、國土空間綜合整治等；詳細(xì)規(guī)劃層面包括用地布局、公共服務(wù)設(shè)施、道路交通規(guī)劃等要素；專項(xiàng)規(guī)劃包括資源利用類、要素配置類、安全保護(hù)類、城市特色類等[17].疊合的要素通過數(shù)據(jù)集成、處理、融合、校正等步驟，形成統(tǒng)一用地分類標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一事權(quán)的規(guī)劃藍(lán)圖.

2.5 構(gòu)建一張管理用圖

管理用圖一般是基于國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)建設(shè)的“一張圖”規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，具有規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)與評(píng)估的作用，并涵蓋規(guī)劃從編制、審批、實(shí)施等全過程[18].它可有效應(yīng)用于自然資源管理與開發(fā)、空間用途管制、生態(tài)修復(fù)、耕地保護(hù)、確權(quán)登記、執(zhí)法管理等方面，以期達(dá)到規(guī)劃編制更智能、規(guī)劃實(shí)施更精準(zhǔn)、規(guī)劃管控更科學(xué)的總體目標(biāo)[19].

3 “一張圖”建設(shè)的難點(diǎn)分析及對(duì)策探討

“三調(diào)”的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和用地分類與國土空間規(guī)劃要求的并不完全一致，入庫前需要針對(duì)不同的對(duì)應(yīng)關(guān)系采用不同的轉(zhuǎn)換方法，按照國土空間規(guī)劃的要求對(duì)“三調(diào)”數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換.它主要包括空間數(shù)據(jù)進(jìn)行要素及屬性融合、文本及圖片數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)字化、非結(jié)構(gòu)數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)化、非空間數(shù)據(jù)空間化等.其他4 類數(shù)據(jù)：現(xiàn)狀類、管控類、管理類和社會(huì)經(jīng)濟(jì)類，屬多源異構(gòu)數(shù)據(jù)，這無疑給數(shù)據(jù)入庫造成一定的困難，也是構(gòu)建一張現(xiàn)狀底圖的技術(shù)難點(diǎn).選擇統(tǒng)一的 GIS 數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)平臺(tái)，設(shè)置統(tǒng)一的坐標(biāo)，進(jìn)行空間數(shù)據(jù)與屬性信息相匹配、柵格數(shù)據(jù)矢量化、文本圖表數(shù)據(jù)數(shù)字化等工作，最后形成坐標(biāo)一致、層級(jí)清晰、信息完整的一張現(xiàn)狀底圖.

雙評(píng)價(jià)中，評(píng)價(jià)單元的劃分、影響因子的選擇、各因子的權(quán)重、評(píng)價(jià)方法的選擇等因素直接影響著評(píng)價(jià)結(jié)果.為得到科學(xué)可行的雙評(píng)價(jià)成果，這一技術(shù)難點(diǎn)不容忽視.在實(shí)施過程中應(yīng)獲取全面客觀的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性、準(zhǔn)確性、時(shí)效性等；結(jié)合規(guī)劃區(qū)的地方特色構(gòu)建差異化、特色化的指標(biāo)體系以及因地制宜的確定指標(biāo)分級(jí)閾值；以生態(tài)保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)為前提，協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護(hù)、資源與資產(chǎn)的關(guān)系.由于雙評(píng)價(jià)的本質(zhì)是對(duì)區(qū)域資源環(huán)境本底特征認(rèn)知的工具與方法，其結(jié)果對(duì)“三區(qū)三線”的劃定有著重要的參考作用，因此要做到數(shù)據(jù)真實(shí)、方法科學(xué)、結(jié)果可靠和結(jié)論合理.

4 結(jié)語

經(jīng)過全國上下“多規(guī)合一”的努力探索，我國空間規(guī)劃已積累豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，這對(duì)規(guī)劃體系全面改革后的“一張圖”建設(shè)具有重要指導(dǎo)意義.“一張圖”建設(shè)是貫穿整個(gè)空間規(guī)劃編制過程的重要工作，可從根本上解決由于層級(jí)體系、事權(quán)劃分、編制技術(shù)等因素造成的多規(guī)沖突問題.作為國土空間規(guī)劃編制、實(shí)施及監(jiān)督預(yù)警的基礎(chǔ)與支撐，“一張圖”建設(shè)過程中還需要定期更新信息，保證其時(shí)效性與科學(xué)性.