淺析PPP項目風(fēng)險管理在高?；椖康膽?yīng)用

彭東

摘要：近年來國家持續(xù)不斷地投入財政資金，我國高等教育事業(yè)隨之快速發(fā)展起來，但教育經(jīng)費(fèi)的投入仍然存在著結(jié)構(gòu)性問題。一是普通高等學(xué)校教 育經(jīng)費(fèi)總投入與校園規(guī)模擴(kuò)大、學(xué)生人數(shù)增加速度不平衡;二是教育經(jīng)費(fèi)總投入較大程度依賴國家財政性教育經(jīng)費(fèi)?，F(xiàn)階段，我國普通高等學(xué)校的資金來 源主要包括國家財政性撥款、學(xué)生學(xué)雜費(fèi)、高校自身產(chǎn)學(xué)研收入、社會捐獻(xiàn)以及銀行貸款。2013 年 PPP 模式開始普及，高等教育領(lǐng)域也開始嘗試引用這?一新模式。高校通過 PPP 模式，可以與社會資本實現(xiàn)利益共享、風(fēng)險分擔(dān)，這種雙贏合作關(guān)系不僅有助于形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制，還能減少 政府對微觀公共事務(wù)的過度參與，落實政府社會管理監(jiān)督職責(zé)。然而，由于 PPP 項目本身的復(fù)雜性、長期性、綜合性，加上我國高等教育領(lǐng)域 PPP 模式?應(yīng)用基礎(chǔ)薄弱、存在經(jīng)驗不足等問題，高校在 PPP 項目的風(fēng)險識別、風(fēng)險評價和風(fēng)險控制都捉襟見肘，因此筆者針對高?；A(chǔ)建設(shè) PPP 項目的風(fēng)險管理展 開研究，這不僅可以豐富高等教育領(lǐng)域應(yīng)用 PPP 模式的理論，也能為高校進(jìn)行 PPP 項目風(fēng)險管理提供新思路和新見解。

關(guān)鍵詞：PPP 項目風(fēng)險管理;高?；?應(yīng)用;

前言：

PPP 模式是社會公共機(jī)關(guān)與社會私人部門構(gòu)建合作伙伴關(guān)系，實現(xiàn) 生產(chǎn)或建設(shè)出基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)目標(biāo)的合作模式。在合作關(guān)系建立以后，每 一個參與者都需要參與到工程項目建設(shè)過程之中。在“十三五”期間，國 家對PPP 模式持有鼓勵態(tài)度?，F(xiàn)階段這一合作模式已經(jīng)在大型基礎(chǔ)設(shè)施 建設(shè)及市政工程等多個領(lǐng)域得到了應(yīng)用。通過對PPP 模式應(yīng)用于工程項 目實踐以后的社會效果進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，這一模式可以幫助政府部門解 決公共項目建設(shè)資金短缺問題，也可以為私人投資基金提供一定的方向。可以說，PPP 模式具有促進(jìn)社會資源優(yōu)化配置的作用。

一、國內(nèi)外 PPP 模項目風(fēng)險管理經(jīng)驗借鑒

1.國內(nèi) PPP 模項目風(fēng)險管理經(jīng)驗。PPP 模式雖然強(qiáng)調(diào)引入社會資本，利用社會資本在管理、技術(shù)等領(lǐng)域的優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變政府職能，但轉(zhuǎn)變政府職?能并不意味著政府放棄在公共服務(wù)領(lǐng)域的管理職能，將 PPP 項目事項全部?交給社會資本處理，政府作為與社會資本締結(jié)長期合作關(guān)系的主體，由傳?統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)?PPP 項目全程參與者和有力保障者。通知規(guī)定“通過明?確政府與社會投資7∶3 的基礎(chǔ)比例，吸引社會投資者進(jìn)入軌道交通建設(shè)?和經(jīng)營市場，緩解政府當(dāng)期資金壓力，解決運(yùn)營中財政補(bǔ)貼高的問題”。PPP?項目從建設(shè)、移交到后期維護(hù)運(yùn)轉(zhuǎn)良好，有賴于項目具有相對完善的監(jiān)管?體系。① 項目建立了全生命周期績效管理機(jī)制，包括事前設(shè)定績效目標(biāo)、 事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評價，并將績效評價結(jié)果作為價格變動、 合同修訂的重要依據(jù)，確保在不干涉項目公司的政策運(yùn)營的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)?公共利益最大化。② 在監(jiān)管體系中清晰確定政府與市場的邊界是政府做好?PPP 項目監(jiān)管工作的關(guān)鍵，有效保障了運(yùn)營過程和服務(wù)質(zhì)量。

2.國外 PPP 模項目風(fēng)險管理經(jīng)驗。通過招投標(biāo)方式選擇社會投資方式，報價有兩種方式：標(biāo)準(zhǔn)投標(biāo)和有變量的投標(biāo)。國外在 PPP 項目中采取雙重?平行比選的方法，社會投資方需要同時提交標(biāo)準(zhǔn)投標(biāo)報價和有變量的投標(biāo)?報價。其中，標(biāo)準(zhǔn)報價投標(biāo)書需要嚴(yán)格遵循政府確定的風(fēng)險承擔(dān)方式，運(yùn)?用風(fēng)險矩陣預(yù)判各類風(fēng)險，并將風(fēng)險劃分為可保留、可轉(zhuǎn)移、可協(xié)商三類。而在有變量的投標(biāo)報價中，社會資本方可以根據(jù)市場調(diào)研數(shù)據(jù)來判斷市場?預(yù)期，評估自身的風(fēng)險管理能力，并由此來確定自身承擔(dān)的風(fēng)險種類以及?承擔(dān)比例，投標(biāo)書中的報價將以變量的形式反映出承擔(dān)或放棄承擔(dān)某種風(fēng)?險。除此之外，還要以凈現(xiàn)值作為比較基準(zhǔn)，對社會資本方的標(biāo)準(zhǔn)投標(biāo)報?價和有變量的投標(biāo)報價進(jìn)行折算，并對兩者的凈現(xiàn)值折算結(jié)果進(jìn)行比較。這種雙重平行比選的方法是一種有效的市場化競爭手段，既可以降低項目?風(fēng)險預(yù)判偏差，同時也提供了一個優(yōu)化項目風(fēng)險配置的模式，有效提高了?風(fēng)險管理效能。

二、 PPP 風(fēng)險管理現(xiàn)狀

我國對于 PPP 模式的研究起步較晚，最初是沿用國外理論，目前隨著 PPP 模式的廣泛推行和運(yùn)用，我國對 PPP 模式的研究取得了較大成果，具 體成果如下：《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》 （財金 〔2014〕156 號）財金規(guī)定了風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)的原則。采用德 爾菲法識別出了綜合管廊 PPP 項目風(fēng)險，并通過結(jié)合解析結(jié)構(gòu)交叉矩陣模 型和驅(qū)動力-依賴性矩陣迭代，得出各風(fēng)險因素之間的相互作用。在委托代 理理論基礎(chǔ)上，從激勵視角出發(fā)，探討 PPP 項目風(fēng)險管理機(jī)制的構(gòu)建，以 期實現(xiàn)政府與社會資本雙贏的目標(biāo)。通過現(xiàn)場調(diào)查和專家咨詢，識別出 PPP 項目施工中的典型風(fēng)險因素，并運(yùn)用 AHP 層次分析法確定其權(quán)重，將專家 群決策的 AHP 法和模糊集值統(tǒng)計法相結(jié)合確定各因素得分和風(fēng)險等級。以 項目公司和施工單位為研究主體，歸納述評影響 PPP 項目實施的風(fēng)險因

素，分析項目風(fēng)險因素在項目實施不同階段產(chǎn)生的風(fēng)險影響。綜上所述，現(xiàn)階段我國 PPP 項目正處于初級發(fā)展階段，對 PPP 項目風(fēng)險管理還沒有 進(jìn)行深入、系統(tǒng)的研究，實際操中缺乏風(fēng)險管控經(jīng)驗，也缺乏理論指導(dǎo)。因此，對 PPP 項目的風(fēng)險管理問題進(jìn)行研究，不管是在理論方面還是實際 應(yīng)用方面都顯得尤為重要。

三、高?；A(chǔ)建設(shè) PPP 項目的風(fēng)險和原因

1.風(fēng)險識別。第一，政策風(fēng)險。主要是指政府層面出臺的政策以及高 校執(zhí)行層面上的不確定性。我國從 2013 年開始著重大規(guī)模地推廣 PPP 模 式，缺少完整的相關(guān)法律法規(guī)。PPP 項目由于一般建設(shè)周期較長，項目本 身不確定性較大，再加上由于政策的模糊性和高校在執(zhí)行層面上的不穩(wěn)定 性，使得項目的進(jìn)行缺少明確的路徑和方向。第二，金融風(fēng)險。高校 PPP 項 目資金需求量大、建設(shè)運(yùn)營周期長、流程錯綜復(fù)雜，這都增加了金融風(fēng)險 出現(xiàn)的概率。在項目建設(shè)過程中，由于利率發(fā)生變動引起原材料、用工成 本以及能源價格的大幅上漲，導(dǎo)致項目投入成本有較大漲幅，此時社會資 本為了達(dá)到目標(biāo)收益，有可能會要求調(diào)高定價。第三，建設(shè)風(fēng)險。項目落 地實施后可能造成建設(shè)風(fēng)險，包括設(shè)計技術(shù)風(fēng)險、施工合同風(fēng)險、環(huán)保風(fēng) 險以及不可抗力風(fēng)險。如果承包商沒有預(yù)見項目進(jìn)展過程中的問題，項目 設(shè)計不能滿足要求或者落地，項目建設(shè)未能符合環(huán)保部門的要求，甚至發(fā) 生不可預(yù)見的自然災(zāi)害，這都會需要整改前期整體方案，導(dǎo)致資源浪費(fèi)、 經(jīng)費(fèi)緊張、供需矛盾愈加突出，制約著高校各項事業(yè)的順利開展。第四，經(jīng)營風(fēng)險。高校 PPP 項目建成后運(yùn)營商在經(jīng)營中同樣存在風(fēng)險，比如經(jīng)營 商管理水平低下、技術(shù)更新緩慢、處理問題不及時、缺乏溝通平臺等。加 上高等教育 PPP 項目的行業(yè)特殊性以及產(chǎn)品準(zhǔn)公共性，經(jīng)營風(fēng)險會降低項 目產(chǎn)出效率和產(chǎn)品質(zhì)量，損害了高校師生的集體利益。

2.原因分析。一是從政府層面而言，風(fēng)險因素主要由以下幾點(diǎn)：法律 法規(guī)不健全。我國針對 PPP 項目的法律法規(guī)體系尚未成熟，地方頒布的政策效果有限，增大了 PPP 項目相關(guān)政策執(zhí)行的難度。PPP 項目參與方眾多 且關(guān)系錯綜復(fù)雜，他們之間簽訂了基于各自立場的合同協(xié)議。此外，PPP 項 目周期較長，不同時期具備不同的特點(diǎn)適用于不同法律條款，這都給 PPP 項目帶來了一定風(fēng)險。各方的地位不平等且信息不對稱。政府方在社會活 動中扮演管理者的角色，在未來 PPP 項目績效評判中擔(dān)任裁判員。高校作 為政府部門的代表，既是政策的制定者又是政策的實施者。社會資本在市 場合作運(yùn)營具有天然優(yōu)勢，卻不能自如應(yīng)對頻繁出臺的政策。各方在政策 獲取和理解過程中的信息不對稱問題，導(dǎo)致合作過程中項目的實施產(chǎn)生偏 差。二是站在高校的角度，以下原因可能導(dǎo)致 PPP 項目風(fēng)險：高校缺乏 PPP 項目應(yīng)用成功經(jīng)驗。PPP 模式自形成以來經(jīng)常用于大型基建項目，與教育 領(lǐng)域結(jié)合較少。盡管 PPP 項目在非高校領(lǐng)域的應(yīng)用經(jīng)驗可以適當(dāng)借鑒，但 是 PPP 項目的復(fù)雜性和高校的行業(yè)特殊性使得借鑒效果大打折扣。另外，高校領(lǐng)域的準(zhǔn)公共性使得 PPP 項目應(yīng)用更加錯綜復(fù)雜，因此，在缺乏高校 成功應(yīng)用 PPP 項目經(jīng)驗的前提下，高校 PPP 基建項目的應(yīng)用風(fēng)險不容忽 視。適用于高校的定量化風(fēng)險評價體系尚未確立。風(fēng)險評估的相關(guān)方法研 究在理論層面上已經(jīng)成熟，在非 PPP 項目中的運(yùn)用也十分常見，采用的方 法可以分為定性分析和定量分析。PPP 項目具有全生命周期運(yùn)作的特點(diǎn)，相關(guān)因素數(shù)量種類多且復(fù)雜難辨，采用傳統(tǒng)的定量分析法難以全面有效地 評估，再加上高等教育 PPP 項目可借鑒的成果和經(jīng)驗不足，探索過程猶如 “摸石頭過河”，相關(guān)指標(biāo)的選擇和因果的假設(shè)都面臨著極大不確定性。三 是從 PPP 項目本身而言，風(fēng)險可能來自于：監(jiān)督體制不完善。當(dāng)前我國正 處于規(guī)范 PPP 模式應(yīng)用的初級階段，法律頂層設(shè)計的不系統(tǒng)、不完整使得 監(jiān)督機(jī)制未能發(fā)揮有效作用，主要表現(xiàn)在監(jiān)督主體不明晰、職責(zé)范圍不明 確。由于缺乏統(tǒng)一的 PPP 項目管理部門，各部門之間未協(xié)商劃分各自明確 的職責(zé)范圍，容易造成互相推諉塞責(zé)的“踢皮球”現(xiàn)象。這就導(dǎo)致監(jiān)督體 制形同虛設(shè)，造成了 PPP 項目無人監(jiān)督的混亂局面。多方主體利益不同。PPP 項目的合同體系涉及建造商、分包商、監(jiān)理商等多個合作主體，他們 的加入給 PPP 模式帶來了創(chuàng)新和活力，能夠高質(zhì)高效地完成基礎(chǔ)設(shè)施項 目。但多方主體追求的利益不同，難免會造成復(fù)雜局面。高校和政府的目 標(biāo)是在有限資金的前提下，盡可能多提供符合標(biāo)準(zhǔn)的教育基礎(chǔ)設(shè)施，以滿 足公眾基本教育需求;而社會資本是經(jīng)濟(jì)上的理性主體，具有市場化的思 維和能力，它進(jìn)入教育領(lǐng)域是為了最大化追求利益。因此，高校 PPP 項目 中多方利益目標(biāo)不同導(dǎo)致了一定風(fēng)險的產(chǎn)生。

四、高校 PPP 項目風(fēng)險防范對策

1.政府加大對高校 PPP 項目的扶持力度。由于教育存在著準(zhǔn)公共產(chǎn)品 的特性，“教育不能盈利”的觀點(diǎn)早已深入人心，限制了私人資本對教育領(lǐng) 域的參與度。地方政府應(yīng)當(dāng)設(shè)法調(diào)動本行政區(qū)域內(nèi)的社會資本參與教育領(lǐng) 域建設(shè)的積極性。例如對參與高校基建項目的企業(yè)給予一定的稅收優(yōu)惠和 獎勵措施，在資金上直接提供政策優(yōu)惠和福利。還可以在簡化高校 PPP 項 目行政審批流程，力求服務(wù)便捷化，對參與教育領(lǐng)域建設(shè)的企業(yè)提供具體 指導(dǎo)，拓寬 PPP 模式應(yīng)用的廣度。PPP 項目的風(fēng)險分擔(dān)原則應(yīng)該是將各類 風(fēng)險分配給政府和社會資本方中管理風(fēng)險能力更強(qiáng)的一方中，政府對運(yùn)量 需求預(yù)測可能會出現(xiàn)偏差，這時會產(chǎn)生與項目市場需求相關(guān)的風(fēng)險，政府 為了拉高 GDP 和政績可能會強(qiáng)行通過不該上馬的項目，在這種情況下，社 會資本方無法應(yīng)對，因此建議這類風(fēng)險由政府承擔(dān)，這樣可以迫使政府部 門盡量尊重并盡可能順應(yīng)市場需求。此外，在公共交通項目建設(shè)中有時會 出現(xiàn)意外的不可抗力情形引發(fā)額外成本，化解這類風(fēng)險的常見的市場化方 式是事前購買商業(yè)保險，通常這類風(fēng)險由社會資本方承擔(dān)比較合適，或者 由雙方根據(jù)情況進(jìn)行協(xié)商共同承擔(dān)。政府和社會資本方的 PPP 協(xié)議中應(yīng)盡 可能包括明確清晰的風(fēng)險分擔(dān)方案，如果存在雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險，需寫 明雙方如何共同承擔(dān)。在實踐操作中，項目參與方可以通過設(shè)定成本偏差 的閾值來降低風(fēng)險，因此，政府和社會資本方在評價自己的風(fēng)險掌控能力 時，有必要設(shè)置 PPP 項目各環(huán)節(jié)成本和收益的合理閾值，并據(jù)此判斷各環(huán)節(jié)的成本和收益和合理閾值的適配度。

2.加快建立和完善運(yùn)行機(jī)制，塑造良好信用形象。為了提升 PPP 項目 在高校的適配度，應(yīng)加快形成與產(chǎn)學(xué)研相適應(yīng)的整體運(yùn)行框架，包括組織 機(jī)構(gòu)保障機(jī)制、資金投入機(jī)制、退出機(jī)制和監(jiān)管機(jī)制、利益分配機(jī)制、外 部保障機(jī)制等。務(wù)必將法律、法規(guī)落到實處，保證執(zhí)行力度，做到執(zhí)法必 嚴(yán)、違法必究，以此增加政府行政透明度。提高合約的法律效力，以期通 過協(xié)商等方式找到政府追求的教育產(chǎn)品效益最大化與私人部門追求利潤最 大化的共通點(diǎn)?？傮w而言，社會資本在 PPP 項目全生命周期的收益應(yīng)當(dāng)?shù)?到限制，其取得的收益應(yīng)處在合理并可持續(xù)的范圍之內(nèi)，而非暴力或與風(fēng) 險不相匹配。另外，需要注意的是，PPP 項目的市場調(diào)查是進(jìn)行項目決策 的基礎(chǔ)，在確定項目上馬之前，無論政府部門還是民營機(jī)構(gòu)都應(yīng)積極進(jìn)行 充分的市場調(diào)查，獲取有效真實的市場調(diào)查數(shù)據(jù)，這是做好市場預(yù)測工作 的有力保障。為了遏制各種違規(guī) PPP 項目的發(fā)展，加強(qiáng)項目監(jiān)管，需要提 高 PPP 項目的信息透明度，做好項目準(zhǔn)備、建設(shè)和移交各個環(huán)節(jié)信息的公 布。PPP 項目的風(fēng)險管理專業(yè)性和綜合性較強(qiáng)，因此，需要建立 PPP 人才 儲備和培養(yǎng)機(jī)制，只有堅持不斷地引進(jìn)和培養(yǎng)與 PPP 業(yè)務(wù)相關(guān)的優(yōu)秀管理 人才，才有可能將 PPP 項目的運(yùn)營風(fēng)險降至最低。

3.運(yùn)用金融工具降低融資風(fēng)險。針對融資金額有限、融資成本過高、 融資渠道少等問題，要謹(jǐn)慎評估并合理選擇融資能力強(qiáng)的企業(yè)，在融資條 款中明確各類融資風(fēng)險，必要時可以設(shè)定履約保函金額以抵御風(fēng)險。增加 融資多元性，除了傳統(tǒng)的收益權(quán)抵押的方式，還可以采用混合融資模式，如發(fā)行市場利率化的可轉(zhuǎn)債。對于融資利率波動可能產(chǎn)生的風(fēng)險，可搭配 長短結(jié)合、內(nèi)外互補(bǔ)的融資工具進(jìn)行風(fēng)險對沖。針對合同標(biāo)條款的變更以 及通貨膨脹等因素帶來的融資成本上漲問題，可以采用風(fēng)險共擔(dān)和風(fēng)險補(bǔ) 償機(jī)制來平衡運(yùn)行維護(hù)成本，如設(shè)定合理的基準(zhǔn)加浮動利率，還可以為項 目購買財產(chǎn)險、公眾責(zé)任險、環(huán)境責(zé)任險等保險。

4.完善相關(guān)制度，創(chuàng)造穩(wěn)定的投融資環(huán)境。相對完善的法律法規(guī)和制?度保障是 PPP 項目能夠順利進(jìn)行的保障，PPP 項目投資融資金額巨大，時?間較長，因此產(chǎn)生的高風(fēng)險很容易讓項目投資者望而卻步，只有完善相關(guān)?法律法規(guī)和制度，避免法律漏洞，才能創(chuàng)造穩(wěn)定的投融資環(huán)境，更好地解?決 PPP 項目風(fēng)險問題，使參與 PPP 項目的各方能夠做到有法可依、依法?辦事、各司其職，最終推動項目的順利實施。建立健全相關(guān)法規(guī)制度應(yīng)注?重以下幾點(diǎn)：① 政府部門應(yīng)加強(qiáng)對 PPP 模式成功案例、各國推行 PPP 模?式經(jīng)驗的學(xué)習(xí)和總結(jié)，制定及完善包括 PPP 模式的操作流程、權(quán)責(zé)關(guān)系、 風(fēng)險分擔(dān)及履約監(jiān)管等方面的法律法規(guī)及規(guī)章制度，建立與完善公共交通、 醫(yī)療、教育、水電等領(lǐng)域的相關(guān)法規(guī)，做到各領(lǐng)域內(nèi)的 PPP 項目開展工作?都有法可依;② 為了防止 PPP 項目期內(nèi)由于政府換屆影響投融資環(huán)境，有必要制定項目預(yù)后防范機(jī)制;③ 為了提高政府的責(zé)任意識，降低政府違?約的概率，制定政府責(zé)任追究制度，對政府行為進(jìn)行規(guī)范性約束。

說明在高校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) PPP 模式風(fēng)險中要著重考慮基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè) 過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險，在建設(shè)風(fēng)險中要重點(diǎn)考慮技術(shù)風(fēng)險。PPP 技術(shù)對 其風(fēng)險的影響體現(xiàn)在技術(shù)的穩(wěn)定性、先進(jìn)性、實用性、可靠性以及技術(shù)難 度這些方面，多樣性都使得PPP 模式在實際應(yīng)用中面臨較大問題。因此，需要健全、完善相關(guān)法律法規(guī)及規(guī)章制度，明確PPP 項目流程與權(quán)責(zé)關(guān) 系，搭建統(tǒng)一管理平臺，完善風(fēng)險分擔(dān)制度，提高風(fēng)險識別技術(shù)，加強(qiáng)風(fēng) 險抵抗能力，積極促進(jìn)PPP 模式的發(fā)展，為我國高校建設(shè)增添一道防護(hù) 盾。

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