教師交流輪崗中的問(wèn)題分析及對(duì)策建議

當(dāng)前，深化義務(wù)教育均衡發(fā)展是我國(guó)基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的關(guān)鍵。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要 （2010—2020 年）》明確提出將教師流動(dòng)作為推動(dòng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要工具，實(shí)行縣域內(nèi)教師和校長(zhǎng)交流輪崗制度?！多l(xiāng)村教師支持計(jì)劃（2015—2020 年）》進(jìn)一步明確：“縣域內(nèi)重點(diǎn)推動(dòng)縣城學(xué)校教師到鄉(xiāng)村學(xué)校交流輪崗，鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)重點(diǎn)推動(dòng)中心學(xué)校教師到村小學(xué)教學(xué)點(diǎn)交流輪崗。”可見(jiàn)，教師交流輪崗已經(jīng)成為促進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展的一項(xiàng)重要政策舉措。

一、教師交流輪崗中的問(wèn)題

焦楠在《北京教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期《教師交流輪崗中的政策沖突分析及對(duì)策建議——基于四個(gè)縣（區(qū)）的實(shí)證研究》一文中談到：

（一）流出校與流入校師資管理的利益沖突

義務(wù)教育階段的中小學(xué)教職工實(shí)行聘用（聘任）制度。教師與學(xué)校簽訂聘用合同，在合同期限內(nèi)，教師占用學(xué)校編制名額，校長(zhǎng)對(duì)教師擁有人事管理權(quán)。同時(shí)，教師和學(xué)校的聘用關(guān)系還決定了校長(zhǎng)對(duì)教師同時(shí)擁有聘用權(quán)和管理權(quán)。校長(zhǎng)聘用教師占用了學(xué)校的編制，因此，教師應(yīng)該為學(xué)校提供教學(xué)服務(wù)。當(dāng)前，我國(guó)教師交流輪崗政策的執(zhí)行以人事關(guān)系不變的方式為主，即在教師人事關(guān)系屬于流出校的情況下，教師本人暫時(shí)到流入校進(jìn)行教學(xué)工作，流出校校長(zhǎng)“聘用”教師，流入校校長(zhǎng)“使用”教師。這種不對(duì)等的關(guān)系決定了流出校校長(zhǎng)對(duì)教師交流輪崗政策存在潛在的不配合。

教師交流輪崗政策的執(zhí)行是以縣（區(qū)）為單位進(jìn)行師資的均衡配置，應(yīng)該由縣（區(qū)）級(jí)教育主管部門(mén)在全縣（區(qū)）根據(jù)師資實(shí)際分布，統(tǒng)籌安排教師流動(dòng)到質(zhì)量低下的學(xué)校。但在實(shí)際執(zhí)行中，主要由縣（區(qū)）級(jí)教育局人事部門(mén)確定教師流出校和流入校的名單，由流出校確定參加交流輪崗的教師，這使得流出校實(shí)際掌握了控制參加教師交流輪崗的教師質(zhì)量的權(quán)力。因而通常情況下，校長(zhǎng)為了學(xué)校自身的發(fā)展，為了保護(hù)學(xué)校的利益，很難做出決定讓優(yōu)質(zhì)教師外流，因此也影響到了教師交流輪崗政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

現(xiàn)行的教師聘用制度導(dǎo)致縣（區(qū)）政府對(duì)教師的管理權(quán)有限，首先不能強(qiáng)制教師離開(kāi)原崗位參加交流輪崗，其次不能越過(guò)校長(zhǎng)直接調(diào)用師資，這兩點(diǎn)直接導(dǎo)致政府在政策執(zhí)行中實(shí)施權(quán)力的受阻，而流出校成為實(shí)際的政策資源提供者和把關(guān)人。在政策執(zhí)行中，流出校與政府權(quán)力比肩，形成了相互制衡的利益沖突力量，對(duì)政策的執(zhí)行產(chǎn)生了一系列負(fù)面影響。

（二）職稱(chēng)晉升政策的變動(dòng)對(duì)教師參與交流輪崗失去吸引力

職稱(chēng)晉升對(duì)中小學(xué)教師而言是對(duì)其專(zhuān)業(yè)水平的認(rèn)可，也是其努力工作，不斷提高個(gè)人專(zhuān)業(yè)水平，促進(jìn)個(gè)人專(zhuān)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。教師職稱(chēng)晉升條件應(yīng)該指向?qū)ζ鋵?zhuān)業(yè)發(fā)展水平和能力的要求，而非刻意給教師設(shè)置門(mén)檻。教師交流輪崗與職稱(chēng)晉升的“捆綁”似乎為其執(zhí)行提供了資源保障，但是，筆者在實(shí)際調(diào)研中卻發(fā)現(xiàn)，多年來(lái)職稱(chēng)晉升制度的變遷已經(jīng)飽受詬病，以職稱(chēng)晉升“誘導(dǎo)”教師參與交流輪崗的實(shí)際效用并不明顯。

第一，職稱(chēng)“評(píng)上聘不上”的困境導(dǎo)致交流輪崗政策吸引力下降。我國(guó)政策話語(yǔ)在教師職稱(chēng) “評(píng)”和“聘”的制度銜接方面曾作出多種選擇：2003 年，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人才工作的決定》提出要區(qū)分專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平評(píng)價(jià)制度和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度，強(qiáng)調(diào)前者重在社會(huì)和業(yè)內(nèi)認(rèn)可，后者重在打破終身制。2015 年，人力資源社會(huì)保障部、教育部《關(guān)于深化中小學(xué)教師職稱(chēng)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出要實(shí)現(xiàn)評(píng)聘銜接。2017 年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化職稱(chēng)制度改革的意見(jiàn)》提出，對(duì)于全面實(shí)行崗位管理的事業(yè)單位，一般應(yīng)在崗位結(jié)構(gòu)比例內(nèi)開(kāi)展職稱(chēng)評(píng)審，對(duì)于不實(shí)行崗位管理的單位，可采用評(píng)聘分開(kāi)方式。多年來(lái)，我國(guó)近 20 個(gè)省市行政區(qū)開(kāi)展過(guò)“評(píng)聘分開(kāi)”的改革探索，將專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格評(píng)審與專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位聘用分開(kāi)，申請(qǐng)者達(dá)到職稱(chēng) （職務(wù)）晉升標(biāo)準(zhǔn)便取得資格，待有崗位時(shí)再完成崗位聘用、落實(shí)待遇。但是在實(shí)際執(zhí)行中，“評(píng)聘分開(kāi)”的制度演化成了專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)任職資格評(píng)價(jià)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任的分離，使得大量教師在取得職稱(chēng)晉升資格之后久久無(wú)法完成崗位聘用，相應(yīng)待遇也沒(méi)有落實(shí)，職稱(chēng)晉升陷入困境。

第二，職稱(chēng)政策的不斷修訂讓教師失去晉級(jí)的信心。近年來(lái)，關(guān)于職稱(chēng)晉升的相關(guān)政策文件不斷修訂，對(duì)晉升職稱(chēng)的標(biāo)準(zhǔn)也進(jìn)行了一定程度的調(diào)整，一些不再重要的條件被刪除，更多是添加了一些對(duì)教師專(zhuān)業(yè)水平至關(guān)重要的認(rèn)定條件。新條件的加入為教師不斷提升業(yè)務(wù)水平提供了標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，但是同時(shí)，也讓教師感覺(jué)到標(biāo)準(zhǔn)的提高意味著晉升可能性的降低。一些教師好不容易“湊夠”條件了，結(jié)果新政策一出，發(fā)現(xiàn)自己又不夠條件了，如此往復(fù)幾次，教師對(duì)職稱(chēng)晉升的信心大打折扣，進(jìn)而影響參加交流輪崗的積極性。

二、教師交流輪崗的對(duì)策建議

王艷玲在2020年3月發(fā)表在《教師教育研究》上的《云南省縣域內(nèi)教師交流輪崗意愿調(diào)查：基于3115份數(shù)據(jù)的分析》一文中認(rèn)為：

（一）因地制宜，探索縣域內(nèi)教師交流輪崗的多元路徑

縣域內(nèi)的交通和地理?xiàng)l件復(fù)雜多樣，決定了輪崗指標(biāo)不能過(guò)于剛性，輪崗政策的實(shí)施要充分發(fā)揮地方政府和相關(guān)利益主體的主觀能動(dòng)性與創(chuàng)造力，因地制宜，分步實(shí)施、分層推進(jìn)，創(chuàng)新交流形式、開(kāi)辟交流途徑。首先，縣級(jí)政府和教育主管部門(mén)要客觀評(píng)估教師交流輪崗政策實(shí)施的資源基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件，因地制宜地制定實(shí)施方案。那些交通狀況較差、學(xué)校布局較分散的縣，要因地制宜地建立就近輪崗機(jī)制。例如，可先推動(dòng)城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師到交通相對(duì)便利的鄉(xiāng)村學(xué)校支教或到其老家所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的學(xué)校支教;在鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)范圍內(nèi)，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心區(qū)域的優(yōu)秀教師到鄉(xiāng)村小學(xué)或校點(diǎn)支教，循序推進(jìn)交流輪崗工作。其次，縣域內(nèi)教育主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育管理中心要持續(xù)探索多樣化的教師交流形式。例如，可以實(shí)施相鄰學(xué)校間的走教制度，發(fā)動(dòng)緊缺學(xué)科（如音、體、美、英語(yǔ)）教師在地域相近的學(xué)校之間兼課，承擔(dān)多所學(xué)校的教學(xué)工作;可以在優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間開(kāi)展“對(duì)口支援”或“雙向?qū)诮涣鳌?，促使縣域內(nèi)師資富余的學(xué)校派出教師到師資緊缺的學(xué)校支教;還可在師資結(jié)構(gòu)性失衡的學(xué)校之間根據(jù)學(xué)科結(jié)構(gòu)進(jìn)行互補(bǔ)式交流。

（二）保障供給，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村學(xué)校師資數(shù)量與結(jié)構(gòu)的短板

要實(shí)現(xiàn)縣域內(nèi)師資資源均衡配置，首要的是保障城鄉(xiāng)學(xué)校師資資源的基本供給。交流輪崗的前提應(yīng)是城鄉(xiāng)學(xué)校的師資都能滿足正常的教學(xué)需要，而且教師工作的物質(zhì)條件（如辦公條件、課程教學(xué)資源）基本相當(dāng)。如果一方人手充足，一方嚴(yán)重缺員，交流輪崗就可能演變?yōu)橹Ы袒蝽攳?如果一方存在結(jié)構(gòu)性短缺，交流輪崗也很容易出現(xiàn)學(xué)科、學(xué)段不匹配的現(xiàn)象。城鄉(xiāng)教師所能使用的教育教學(xué)資源差距也會(huì)引發(fā)教師在地位上的不平等之感。因此，當(dāng)務(wù)之急，是要從源頭上保障縣域內(nèi)偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校的師資供給，使之在數(shù)量與結(jié)構(gòu)上都能滿足實(shí)際需求，并進(jìn)一步降低城鄉(xiāng)教師在工作條件上的差別，為交流輪崗政策的實(shí)施掃清障礙，使之成為縣域內(nèi)優(yōu)秀教師“能量流動(dòng)”的良好制度平臺(tái)。

（三）人崗相適，規(guī)范輪崗教師選拔程序

縣域內(nèi)教師交流輪崗政策實(shí)施方案的制定需要廣泛征求教師的意見(jiàn)，尊重教師主體意愿和接收學(xué)校的實(shí)際需求;輪崗教師人選的確定要遵循規(guī)范的選拔程序，以充分尊重教師意愿和心理感受為基礎(chǔ)，用人性化的引導(dǎo)方式，將外在政策要求內(nèi)化為教師自我意識(shí)和需要，穩(wěn)步推進(jìn)教師輪崗政策實(shí)施。對(duì)到鄉(xiāng)村學(xué)校交流的教師，尤其要提前明確任教學(xué)科、崗位、住房、交通等方面的信息。

（四）人文管理，構(gòu)建交流輪崗信息溝通機(jī)制

首先，建立輪崗教師信息交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)口學(xué)段、對(duì)口學(xué)科互派輪崗。教育行政部門(mén)建立輪崗信息交流平臺(tái)，發(fā)布縣域內(nèi)的崗位空缺信息，為學(xué)校和教師雙向選擇提供信息來(lái)源;推動(dòng)城鄉(xiāng)學(xué)校結(jié)對(duì)互派，便于教師了解學(xué)校和崗位情況。其次，要對(duì)輪崗教師進(jìn)行專(zhuān)門(mén)培訓(xùn)，幫助他們做好準(zhǔn)備。例如，縣級(jí)教育主管部門(mén)可以組織上一屆的輪崗教師對(duì)即將輪崗的教師傳授經(jīng)驗(yàn)，講解注意事項(xiàng);也可以提前向輪崗教師介紹接收學(xué)校的基本情況、任教年級(jí)和學(xué)科安排，讓教師在輪崗之前做好教學(xué)準(zhǔn)備;對(duì)即將參與輪崗的教師開(kāi)展需求調(diào)查，有針對(duì)性地提供培訓(xùn)。例如，為城鎮(zhèn)輪崗教師提供有關(guān)鄉(xiāng)村學(xué)生學(xué)習(xí)心理、鄉(xiāng)村學(xué)校課程資源開(kāi)發(fā)等主題的培訓(xùn)，對(duì)鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)輪崗的教師提供多媒體設(shè)備使用的培訓(xùn)等，幫助教師做好專(zhuān)業(yè)上和心理上的準(zhǔn)備。

黃斌、張瓊文、云如先在2019年11月發(fā)表于《東北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（教育科學(xué)版）》的《貨幣性激勵(lì)能提升中小學(xué)教師校際交流意愿嗎？——基于7省市278所學(xué)校的調(diào)查數(shù)據(jù)》一文中提到：

（一）提高交流教師激勵(lì)保障政策的覆蓋率和保障水平，推進(jìn)區(qū)域內(nèi)教師工資標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一化改革

目前，與交流津貼并行的還有其他具有相似性質(zhì)的津貼補(bǔ)助，如鄉(xiāng)村教師補(bǔ)助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作補(bǔ)助等，這些補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)來(lái)自于不同的政府層級(jí)與主管部門(mén)，執(zhí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，條塊分割現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這極大削弱了地方教育部門(mén)對(duì)本地區(qū)教師資源的配置能力，加大了地方宏觀調(diào)控教師流動(dòng)的難度。因此，為實(shí)現(xiàn)中小學(xué)教師校際交流的長(zhǎng)效機(jī)制，中央應(yīng)盡快推動(dòng)各縣區(qū)區(qū)域內(nèi)教師工資統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)改革，將當(dāng)前多種并行且來(lái)源于不同層次政府、執(zhí)行不同標(biāo)準(zhǔn)的各類(lèi)型教師津貼補(bǔ)貼納入統(tǒng)一的績(jī)效工資標(biāo)準(zhǔn)框架之內(nèi)，并進(jìn)一步明確中央、省和縣三級(jí)政府在教師人員經(jīng)費(fèi)上的支出職責(zé)。

（二）建立科學(xué)合理的交流教師津貼補(bǔ)助制度

各地制定教師交流津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)主要是采用“基數(shù)”法，根據(jù)本地財(cái)力多寡，確定一定的交流津貼基數(shù)，按教師人頭發(fā)放，也有部分地區(qū)按教師工齡或交流學(xué)校距離遠(yuǎn)近對(duì)基數(shù)進(jìn)行一定系數(shù)調(diào)整。這些方法還不夠精細(xì)和科學(xué)，會(huì)在一定程度上削弱津貼補(bǔ)助的激勵(lì)效果。根據(jù)本研究，地方制定交流津貼補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)至少要考慮以下三方面因素：一是教師交流前后學(xué)校類(lèi)型和區(qū)位變化，將教師按流動(dòng)方向劃分為若干類(lèi)型，給予有差別的補(bǔ)助待遇，拉開(kāi)學(xué)校類(lèi)型和區(qū)位“雙下”教師與其他類(lèi)型教師的待遇差距，為促進(jìn)教師“雙下”流動(dòng)提供有力的激勵(lì)，改變當(dāng)前校際交流以同層交流為主的局面;二是交流形式，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)將定點(diǎn)支教教師和“柔性”交流教師區(qū)分開(kāi)，給予前者以更多的補(bǔ)償，對(duì)于后者則主要通過(guò)行政命令、師德要求或作為職稱(chēng)評(píng)定前提要求的形式來(lái)推動(dòng);三是學(xué)校環(huán)境與工作條件，對(duì)學(xué)校與城區(qū)的地理距離遠(yuǎn)近的考慮要納入到津貼補(bǔ)助方案中，在本研究的各個(gè)模型中，學(xué)校地理位置的偏遠(yuǎn)程度始終保持穩(wěn)健的影響，這表明該因素是教師在做交流決策時(shí)最關(guān)切的因素之一。目前有部分省份在有關(guān)學(xué)校地理距離分類(lèi)上依然采用簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)兩分法，建議可進(jìn)一步增加分類(lèi)數(shù)量，如將農(nóng)村學(xué)校再細(xì)分為極偏遠(yuǎn)、較偏遠(yuǎn)、近郊學(xué)校，有條件的地區(qū)還可結(jié)合學(xué)校距主城區(qū)公里數(shù)、學(xué)校地形地貌、交通條件做更細(xì)致的界定。分類(lèi)越具體，就越能拉開(kāi)處于不同境遇教師之間的津補(bǔ)貼檔次差別，激勵(lì)教師“向下”流動(dòng)。此外，即便是處于相同或相似地理區(qū)位的農(nóng)村學(xué)校，學(xué)校工作環(huán)境亦存在較大差異，建議對(duì)交流至班額過(guò)大、教學(xué)工作量重、需跨多科教學(xué)、學(xué)?；A(chǔ)設(shè)施落后以及學(xué)校教學(xué)管理、學(xué)科發(fā)展與經(jīng)費(fèi)支持各方面條件較差學(xué)校的教師給予更多的補(bǔ)償。

（責(zé)任編輯：李晶）