我國(guó)食品安全黑名單法律制度探析

張建玲

民以食為天，食以安為先。環(huán)視中外，“食”已不安久矣。隨著社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，食品產(chǎn)業(yè)日趨繁榮，中國(guó)也不可避免地出現(xiàn)食品安全問(wèn)題。為此，政府努力改善食品生產(chǎn)環(huán)境，不斷改革和加強(qiáng)食品安全監(jiān)管體制。2015年新修訂的《食品安全法》把對(duì)違法者加以刑法處罰作為最后一道防線(xiàn)。但由于其自身的謙抑性，使得該條款運(yùn)用受限，不能全方位運(yùn)用于食品安全領(lǐng)域。此外《行政處罰法》在食品安全領(lǐng)域的運(yùn)用存在違法成本低、監(jiān)管滯后等問(wèn)題，導(dǎo)致食品安全事件屢禁不止。在社會(huì)信用體系日益普遍的背景下，舊有制度對(duì)食品安全監(jiān)管不力，各省市紛紛以立法形式確立食品安全黑名單制度。

一、食品安全黑名單制度概述

食品安全事關(guān)人民福祉，國(guó)泰安康，且備受各國(guó)人們廣泛關(guān)注。在經(jīng)濟(jì)利益趨動(dòng)下，無(wú)論是知名品牌還是中小企業(yè)，都不乏企業(yè)失信行為。食品生產(chǎn)企業(yè)信用缺失成為我國(guó)食品安全領(lǐng)域亟須解決的問(wèn)題。在現(xiàn)代社會(huì)，企業(yè)失信行為不僅是道德層面問(wèn)題，更是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法律層面的問(wèn)題。食品安全事件頻頻發(fā)生，說(shuō)明食品生產(chǎn)領(lǐng)域的誠(chéng)信危機(jī)僅靠傳統(tǒng)道德維系明顯不夠。舊的食品安全監(jiān)管制度對(duì)于違法者處罰不嚴(yán)，違法成本低等問(wèn)題依然存在，使得具有震懾力的黑名單制度的誕生成為必然。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，黑名單制度既可以實(shí)現(xiàn)全方位的共同治理，讓食品產(chǎn)業(yè)的每一環(huán)節(jié)都受到公眾和執(zhí)法部門(mén)嚴(yán)格監(jiān)管，而且可以節(jié)約司法運(yùn)行成本。

眾所周知，黑名單被廣泛運(yùn)用于司法、企業(yè)、銀行、個(gè)人征信等多個(gè)領(lǐng)域，并得到各行各業(yè)認(rèn)可。在2015年兩會(huì)的政府工作報(bào)告中，李克強(qiáng)總理明確強(qiáng)調(diào)要對(duì)違反競(jìng)爭(zhēng)原則、不顧及消費(fèi)者權(quán)益的不良企業(yè)建立黑名單制度，讓失信企業(yè)難以為繼，讓誠(chéng)實(shí)守信的企業(yè)繁榮發(fā)展。所謂黑名單就是實(shí)施主體依據(jù)本單位職權(quán)或者法律法規(guī)授權(quán)，將具有危害公共利益或者他人利益的違法、違規(guī)行為的企業(yè)、個(gè)人或者組織，向社會(huì)進(jìn)行公示，以此對(duì)違法者進(jìn)行約束和限制的管理行為①彭清萍：《食品安全監(jiān)管的城鄉(xiāng)二元分割研究》，法律出版社，2013年，第2頁(yè)。。由于黑名單制度在各行業(yè)卓有成效，因而也被用于食品生產(chǎn)監(jiān)管領(lǐng)域，從而形成食品安全黑名單。部分學(xué)者認(rèn)為，食品安全黑名單制度是食品安全監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，將危害社會(huì)公共利益，損害消費(fèi)者權(quán)益的違法、違規(guī)的食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者信息向社會(huì)進(jìn)行公示或者設(shè)立不良記錄，對(duì)他們實(shí)施限制或重點(diǎn)監(jiān)管的管理制度②霍有光、于惠麗：《小微企業(yè)食品安全問(wèn)題、特征、原因和對(duì)策》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第6期。。

二、食品安全黑名單法律制度建設(shè)現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)行法律相關(guān)規(guī)定

胡建淼教授指出：“任何制度的建立和實(shí)施都應(yīng)嚴(yán)格遵循法律保留原則，黑名單制度也不例外，在沒(méi)有法律依據(jù)的情況下任何部門(mén)不能設(shè)定和實(shí)施?！雹酆担骸秾?duì)現(xiàn)實(shí)中三種管理事例的法治思考》，《行政管理改革》2015年第12期。關(guān)于我國(guó)食品安全黑名單制度是否符合法律保留原則，學(xué)界仍有爭(zhēng)議。一部分學(xué)者認(rèn)為，《食品安全法》中并未明確作出關(guān)于食品安全黑名單的法律規(guī)定。但也有學(xué)者認(rèn)為，可以通過(guò)法律解釋方法找到合理依據(jù)，把關(guān)于食品安全警示和監(jiān)管信息等條文解釋為食品安全黑名單制度的法律依據(jù)。

盡管我國(guó)雖然沒(méi)有針對(duì)食品安全黑名單制度的專(zhuān)門(mén)條文規(guī)定，但在新修訂的《食品安全法》中已有關(guān)于食品安全黑名單制度內(nèi)涵的表述，該法第一百一十三條規(guī)定④《中華人民共和國(guó)食品安全法》第一百一十三條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府食品安全監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)建立食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者食品安全信用檔案，記錄許可頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處等情況，依法向社會(huì)公布并實(shí)時(shí)更新；對(duì)有不良信用記錄的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者增加監(jiān)督頻次，對(duì)違法行為嚴(yán)重的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，可以通報(bào)投資主管部門(mén)、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和有關(guān)的金融機(jī)構(gòu)。，依法向社會(huì)公布并實(shí)時(shí)更新食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者食品安全信用檔案，對(duì)有失信記錄的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，情節(jié)嚴(yán)重的可以向其他相關(guān)部門(mén)通報(bào)。該條文雖然沒(méi)有直接對(duì)食品安全黑名單制度作出規(guī)定，但其本質(zhì)已經(jīng)表達(dá)了食品安全黑名單制度的內(nèi)涵，該條文也是各地試行食品安全黑名單制度的法律依據(jù)，同時(shí)體現(xiàn)了法律保留的原則。因此，我國(guó)食品安全黑名單制度是由法律明確認(rèn)可，并授權(quán)食品安全監(jiān)管部門(mén)建立和實(shí)施的。

（二）法規(guī)、規(guī)章的相關(guān)規(guī)定

除《食品安全法》外，還有與其配套的2019年新修訂的《中華人民共和國(guó)食品安全實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《食品安全法實(shí)施條例》）中也有關(guān)于食品安全黑名單制度的規(guī)定?！妒称钒踩▽?shí)施條例》第六十六條規(guī)定：食品安全監(jiān)督管理部門(mén)建立聯(lián)合懲戒機(jī)制和黑名單制度，具有及時(shí)向社會(huì)公布的法定職責(zé)①《中華人民共和國(guó)食品安全法實(shí)施條例》第六十六條：國(guó)務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)建立守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，結(jié)合食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者信用檔案，建立嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者黑名單制度，將食品安全信用狀況與準(zhǔn)入、融資、信貸、征信等相銜接，及時(shí)向社會(huì)公布。。但此條文并未對(duì)該制度的具體操作細(xì)則作出相應(yīng)規(guī)定，因此還需要其他文件做補(bǔ)充。

從北大法寶上檢索到了19份關(guān)于食品安全的地方性法規(guī)，現(xiàn)行有效的共11份，其中涉及食品安全黑名單制度規(guī)定的有《廣東省食品安全條例(2019修正)》《黑龍江省食品安全條例(2019修訂)》《廣西壯族自治區(qū)食品安全條例》《安徽省食品安全條例》《福建省食品安全條例》《上海市食品安全條例》《黑龍江省食品安全條例(2016修訂)》《北京市食品安全條例(2016修正)》《湖北省食品安全條例》②《廣東省食品安全條例(2019修正)》第四十七條、第四十九條，發(fā)布日期：2019年9月25日，實(shí)施日期：2019年9月25日。《黑龍江省食品安全條例(2019修訂)》第九十七條、第九十九條，發(fā)布日期：2019年6月28日，實(shí)施日期：2019年10月1日?！稄V西壯族自治區(qū)食品安全條例》第五十七條、第五十九條，發(fā)布日期：2019年1月31日，實(shí)施日期：2019年6月1日。《安徽省食品安全條例》第六十條，發(fā)布日期：2017年7月31日，實(shí)施日期：2017年12月1日。《福建省食品安全條例》第八十條，發(fā)布日期：2017年7月25日，實(shí)施日期：2017年10月1日?！渡虾Ｊ惺称钒踩珬l例》第七十九條，發(fā)布日期：2017年1月20日，實(shí)施日期：2017年3月20日。《黑龍江省食品安全條例(2016修訂)》第一百零三條，發(fā)布日期：2016年12月16日，實(shí)施日期：2017年5月1日?！侗本┦惺称钒踩珬l例(2016修正)》第五十四條，發(fā)布日期：2016年11月25日，實(shí)施日期：2016年11月25日?！逗笔∈称钒踩珬l例》第五十九條，發(fā)布日期：2016年7月28日，實(shí)施日期：2016年12月1日。。這些法規(guī)中關(guān)于食品安全黑名單制度的表述均為建立食品安全信用檔案，對(duì)不良信用記錄者列入重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象并實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，增加監(jiān)督頻次等，與上文《食品安全法》《食品安全法實(shí)施條例》中關(guān)于食品安全監(jiān)管的法律規(guī)定一致，而且是對(duì)上述法律規(guī)定的進(jìn)一步細(xì)化。

（三）規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定

表1是在北大法寶上檢索到的關(guān)于食品安全黑名單制度的地方規(guī)范性文件，但并不完整，有部分省份的文件并未錄入北大法寶。通過(guò)檢索發(fā)現(xiàn)，各地對(duì)食品安全黑名單制度的試行早于國(guó)家食藥監(jiān)管總局的相關(guān)規(guī)定。國(guó)家食藥總局在2013年發(fā)布征求意見(jiàn)稿，但經(jīng)過(guò)幾年仍未正式實(shí)施。直到2016年，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局印發(fā)《食品安全信用信息管理辦法》，其中包含信用信息公布及懲戒的內(nèi)容。同年12月在食藥監(jiān)管總局公布的《食品藥品安全監(jiān)管信息公開(kāi)管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》中，雖然沒(méi)有明確黑名單的表述，但食品安全監(jiān)管信息包括了黑名單的內(nèi)涵。不足之處在于，該征求意見(jiàn)稿僅對(duì)信息公開(kāi)這一環(huán)節(jié)作出詳細(xì)規(guī)定，但不能確保食品安全黑名單制度規(guī)范運(yùn)行。

表1 有關(guān)食品安全黑名單制度的地方規(guī)范性文件

表1所列的規(guī)范性文件細(xì)化了食品安全黑名單制度各階段的具體操作。在國(guó)家食藥監(jiān)管總局沒(méi)有正式發(fā)布具體實(shí)施文件的情況下，就在各地開(kāi)始試行，地方先于中央的法規(guī)制定模式，使得大多學(xué)者憂(yōu)慮食品安全黑名單制度存在被濫用的風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)對(duì)這些文件的梳理，總結(jié)出以下特點(diǎn)：一是這些規(guī)范性文件大多表述為通知、規(guī)定，由各省市的食藥監(jiān)督管理局以規(guī)范性文件形式公布；二是規(guī)范性文件發(fā)布時(shí)間集中于2013-2016年，且為試行狀態(tài)；三是部分省份對(duì)食品、藥品分別出臺(tái)相關(guān)文件，而部分省份則同時(shí)對(duì)食品藥品黑名單制度進(jìn)行規(guī)定；四是絕對(duì)多數(shù)采用直接納入方式，少數(shù)省份采用積分納入模式。

三、食品安全黑名單法律規(guī)范存在的問(wèn)題

通過(guò)上述食品安全黑名單制度文本規(guī)范的梳理，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前食品安全黑名單制度的立法仍存在問(wèn)題。

（一）規(guī)范性文件位階低

從目前的法律制度文本分析可知，我國(guó)關(guān)于食品安全黑名單制度的具體實(shí)施細(xì)則，主要由各地方食品安全監(jiān)管部門(mén)以規(guī)范性文件形式加以規(guī)定。雖然《食品安全法》第一百一十三條中有關(guān)信用懲戒的條款可以作為該制度的法律依據(jù)，但此條款僅是對(duì)食品安全黑名單制度進(jìn)行概括性規(guī)定，沒(méi)有進(jìn)一步對(duì)具體操作細(xì)則做出明確規(guī)范?！读⒎ǚā访鞔_規(guī)定，在沒(méi)有上位法作為依據(jù)的情形下，不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織的權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定。我國(guó)食品安全黑名單制度由地方規(guī)范性文件對(duì)相對(duì)人的權(quán)利進(jìn)行限制，違背了《立法法》的規(guī)定，顯然不具權(quán)威性。

（二）規(guī)范內(nèi)容不統(tǒng)一

各地關(guān)于食品安全黑名單制度的規(guī)范性文件，對(duì)列管情形的規(guī)定內(nèi)容不盡相同。有的地方規(guī)定較為詳細(xì)，有的地方則規(guī)定得比較粗略。如《成都市食品安全黑名單管理辦法（試行）》中分別列舉了十一項(xiàng)列管情形和第十二項(xiàng)兜底條款。①《成都市食品安全黑名單管理辦法（試行）》第四條。再如《浙江省食品安全黑名單管理辦法（試行）》雖然沒(méi)有設(shè)置兜底條款，但詳細(xì)地列舉了十三項(xiàng)列管對(duì)象。②《浙江省食品安全黑名單管理辦法（試行）》第五條?！秲?nèi)蒙古自治區(qū)餐飲服務(wù)食品安全“黑名單”制度（暫行）》則規(guī)定得比較粗略，只列舉了三項(xiàng)列管情形。③《內(nèi)蒙古自治區(qū)餐飲服務(wù)食品安全“黑名單”制度（暫行）》第四條。另外，各地的規(guī)范性文件對(duì)于納入黑名單的主體對(duì)象，納入、銷(xiāo)榜程序設(shè)置，相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)等規(guī)定也有所不同?？傊?，不同地方各行其是的亂象，將對(duì)市場(chǎng)主體公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則產(chǎn)生影響，甚至擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健運(yùn)行。

（三）頂層設(shè)計(jì)缺失

任何制度的實(shí)施都需要健全與之對(duì)應(yīng)的配套體系，食品安全黑名單制度也不例外。我國(guó)《食品安全法》與《食品安全法實(shí)施條例》僅對(duì)食品安全黑名單制度作了概括性規(guī)定，關(guān)于是否需要舉行聽(tīng)證程序、告知相對(duì)人的方式、納入標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容依舊模糊不清。這給行政權(quán)力的行使空間留下空白，加之行政權(quán)力本身具有擴(kuò)張性，易造成對(duì)行政權(quán)力相對(duì)人權(quán)利的侵害。反觀(guān)與該制度極其相近的最高人民法院失信被執(zhí)行人黑名單，其名單信息均由各地法院依職權(quán)根據(jù)設(shè)定的條件、標(biāo)準(zhǔn)，并通過(guò)法定程序認(rèn)定，最后統(tǒng)一錄入最高人民法院失信被執(zhí)行人名單庫(kù)。因此，我國(guó)食品黑名單制度可以對(duì)最高人民法院失信被執(zhí)行人黑名單制度的設(shè)計(jì)予以借鑒。這樣既保證食品安全監(jiān)督管理部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中有法可依，也使相對(duì)人的權(quán)利得到充分保護(hù)和有效救濟(jì)。

四、食品安全黑名單法律制度之完善

曾祥華教授在《食品安全黑名單制度研究》中對(duì)黑名單規(guī)范性文件的形式與實(shí)質(zhì)合法性進(jìn)行詳細(xì)論述，他指出：食品安全黑名單制度的形式合法性存在問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由法律或者行政法規(guī)加以規(guī)范；對(duì)于實(shí)質(zhì)合法性方面，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正確行使權(quán)力，因?yàn)楣己诿麊尾粌H是行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)公民健康權(quán)的職責(zé)，而且會(huì)侵犯到企業(yè)的商譽(yù)權(quán)。①曾祥華：《食品安全黑名單制度研究》，《科學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì)》2015年第1期。在提倡食品安全共治的社會(huì)背景下，食品安全黑名單的公布確有必要。同時(shí)完善制度缺陷，發(fā)揮其制度效用顯得尤為重要。因此，國(guó)家食藥監(jiān)督管理總局有必要發(fā)布具體文件，明確食品安全黑名單制度的適用程序和內(nèi)容，構(gòu)建完整的制度體系。

（一）明確監(jiān)管主體及權(quán)限

食品安全黑名單制度的實(shí)施遵循“誰(shuí)處罰、誰(shuí)公布”的制度模式，普遍將各地的食品藥品監(jiān)管部門(mén)確定為監(jiān)管主體。但也存在例外情形，如《云南省流通環(huán)節(jié)的食品安全黑名單管理辦法（試行）》由云南省工商局制定并實(shí)施。為集中執(zhí)法權(quán)，應(yīng)把食品安全黑名單制度統(tǒng)一交由食品藥品監(jiān)督管理局進(jìn)行監(jiān)督管理，并將主管部門(mén)明確規(guī)定為縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)，這樣既能體現(xiàn)效率原則，又可以節(jié)約司法成本。

至于監(jiān)管主體在制度運(yùn)行過(guò)程中的執(zhí)法權(quán)限，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律形式明確授權(quán)。例如明確規(guī)定：（1）及時(shí)記錄并公布嚴(yán)重違法的主體信息；（2）對(duì)列管對(duì)象實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，增加檢查頻次；在《食品安全法》第一百一十三中明確授權(quán)縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)。

（二）明確管轄范圍

在我國(guó)普遍以地方規(guī)范性文件的形式規(guī)定食品安全黑名單制度的現(xiàn)狀下，各地黑名單僅局限于對(duì)本行政區(qū)內(nèi)的經(jīng)營(yíng)對(duì)象予以公布，可以跨區(qū)域監(jiān)管，這也是需考慮的問(wèn)題。實(shí)踐中，食品安全問(wèn)題不僅局限于生產(chǎn)地，它隨著問(wèn)題食品流通，使不同地域的公眾受害。因此需要相應(yīng)的制度對(duì)管轄范圍加以明確規(guī)定。為避免管轄混亂和異地取證高昂的成本問(wèn)題，各地食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)僅限于將本行政區(qū)域內(nèi)的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者作為監(jiān)管對(duì)象。但為了進(jìn)一步推進(jìn)食品安全共治建設(shè)，還應(yīng)依托大數(shù)據(jù)構(gòu)建統(tǒng)一的食品安全信用信息平臺(tái)，由總局對(duì)各地黑名單進(jìn)行統(tǒng)一錄入和實(shí)時(shí)更新。這樣既避免管轄沖突，又充分保障公民的生命健康權(quán)。

（三）統(tǒng)一納入標(biāo)準(zhǔn)

首先，《食品安全法》規(guī)定：對(duì)不良信用記錄者增加檢查頻次，對(duì)具有嚴(yán)重違法情形的，向相關(guān)部門(mén)通報(bào)。但是我國(guó)法律并沒(méi)有對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的“不良信用”和“嚴(yán)重違法情節(jié)”做出詳細(xì)解釋。其次，各地規(guī)范性文件中對(duì)食品安全黑名單的納入標(biāo)準(zhǔn)表述不一。因此，為結(jié)束各地各行其是的亂象，需統(tǒng)一界定食品安全黑名單制度的納入標(biāo)準(zhǔn)。

通過(guò)對(duì)相關(guān)法律文本及其規(guī)范文件解讀，納入食品安全黑名單的標(biāo)準(zhǔn)可以概括為以下兩種情形：一是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)嚴(yán)重違法行為被吊銷(xiāo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證的；二是具有違法犯罪行為，受到刑事處罰的。從行為和結(jié)果兩方面對(duì)納入標(biāo)準(zhǔn)作出統(tǒng)一規(guī)定。

結(jié) 語(yǔ)

食品安全與每位公民的生命健康息息相關(guān)，但食品安全問(wèn)題卻屢禁不止，這始終挑戰(zhàn)著公眾對(duì)食品市場(chǎng)的信心和對(duì)政府公信力的信賴(lài)。如何有效監(jiān)管食品市場(chǎng)，維持良好的市場(chǎng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益和社會(huì)公共利益，一直備受各界廣泛關(guān)注。

食品安全黑名單作為一種新興的社會(huì)監(jiān)管手段，在實(shí)踐中已被各地廣泛運(yùn)用。在大數(shù)據(jù)背景下采取食品安全黑名單監(jiān)管模式，無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)食品安全社會(huì)共治的理想途徑。但目前我國(guó)法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)食品安全黑名單制度作出專(zhuān)門(mén)性規(guī)定，而主要通過(guò)地方規(guī)范性文件加以規(guī)范。因此，食品安全黑名單制度在運(yùn)行中，由于法律依據(jù)不足、規(guī)范性文件法律位階低、適用標(biāo)準(zhǔn)混亂等問(wèn)題，使得難以發(fā)揮自身威懾力。針對(duì)我國(guó)食品安全黑名單制度目前存在的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從明確法律依據(jù)、統(tǒng)一適用標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行完善。

將食品安全黑名單制度納入現(xiàn)代行政法治的基本框架之中，使政府與企業(yè)共同負(fù)擔(dān)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)。發(fā)揮制度的正面效用，才能確保食品安全黑名單制度正確運(yùn)用，以期能夠最大限度地維護(hù)廣大消費(fèi)者合法權(quán)益。