中山市水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀和改革發(fā)展方向

王 求

（中山市民眾鎮(zhèn)水務(wù)事務(wù)中心，廣東 中山528400）

中山市是中國5個(gè)不設(shè)市轄區(qū)的地級(jí)市之一，面積約1800km2。中山市位于珠江三角洲中部，地形以平原為主，地勢(shì)中部高亢，四周平坦，平原地區(qū)自西北向東南傾斜。 平原和灘涂占全境面積的68%，一般海拔為-0.5～2.0m， 河流面積占全境的8%。 由于特殊的地形、地貌和氣候條件，中山市歷來洪澇災(zāi)害頻繁。 為此，中山市廣大人民群眾和歷屆政府十分重視水利工程的建設(shè)，形成了完善的防洪（潮）、排澇和蓄水供水體系，也積累了寶貴的水利工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)。

1 中山市水利工程建設(shè)管理回顧

解放后， 中山市歷屆政府高度重視水利工程的建設(shè)，水利事業(yè)蓬勃發(fā)展；改革開放以來，中山市掀起了兩輪水利工程建設(shè)的高潮。

第一輪水利工程建設(shè)高潮為20世紀(jì)90年代初，1991年，市委、市政府全面實(shí)施“水利工程防洪達(dá)標(biāo)計(jì)劃”；1994年初， 水利工程防洪達(dá)標(biāo)工程建設(shè)全部提前竣工并交付使用，如期實(shí)現(xiàn)市委、市政府“五年計(jì)劃三年完成”的決策［1］。 由于當(dāng)時(shí)基本還處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，水利工程的勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)管均由市水利電力局及其下屬單位負(fù)責(zé)， 水利工程建設(shè)基本未實(shí)行項(xiàng)目法人制、工程招投標(biāo)制（中山市首宗公開招投標(biāo)的項(xiàng)目為1995年小欖鎮(zhèn)東、北泵站土建工程）和工程監(jiān)理制，工程建設(shè)管理相對(duì)比較粗放，但由于工程建設(shè)管理由局機(jī)關(guān)及其下屬單位負(fù)責(zé)， 工程建設(shè)質(zhì)量尚可。經(jīng)過此輪水利工程的建設(shè)，中山市成功抵御了西江“94·6、98·6”特大洪水。

第二輪水利工程建設(shè)高潮為2004—2010年，期間廣東省全面啟動(dòng)水利防災(zāi)減災(zāi)工程的建設(shè)。 市水利局（由市水利電力局改為市水利局；2009年由市水利局改為市水務(wù)局） 負(fù)責(zé)全市水利工程建設(shè)規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃的安排及監(jiān)管，各鎮(zhèn)區(qū)水利所（期間曾加掛水利工程建設(shè)管理所牌子）和中山市水務(wù)局下屬的運(yùn)行管理單位為項(xiàng)目法人。工程建設(shè)全過程均由項(xiàng)目法人總負(fù)責(zé)， 并落實(shí)項(xiàng)目責(zé)任人和項(xiàng)目資金管理制度。市成立由市政府領(lǐng)導(dǎo)、市水利局、市發(fā)展和改革局、市財(cái)政局和鎮(zhèn)區(qū)政府等領(lǐng)導(dǎo)組成的工程建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)組，設(shè)專業(yè)機(jī)構(gòu)，直接對(duì)項(xiàng)目法人的各種建設(shè)管理行為進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。水利工程的建設(shè)通過工程招投標(biāo)選擇勘測(cè)、設(shè)計(jì)、施工、設(shè)備供應(yīng)、監(jiān)理等參建單位，工程參建各方按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求， 執(zhí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制、工程招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制（中山市首宗實(shí)行工程監(jiān)理的項(xiàng)目為1998年東河水利樞紐工程）、 合同管理制等工程建設(shè)管理制度，工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量等控制均能達(dá)到預(yù)期效果。 通過此輪水利工程的建設(shè)，中山市的外江防洪工程均達(dá)到當(dāng)時(shí)防洪標(biāo)準(zhǔn)的要求，中山市成功抵御了西江“05·6”特大洪水。

2 中山市水利工程建設(shè)管理現(xiàn)狀和存在的問題

通過幾十年的不懈努力， 中山市基本建成了與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的防洪排澇工程體系， 但2017年“天鴿”臺(tái)風(fēng)、2018年“山竹”臺(tái)風(fēng)連續(xù)橫掃珠江口，中山橫門站連續(xù)2次創(chuàng)造歷史最高潮水位。 2019年，中山市將《關(guān)于加快水利防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)的議案》列為人大會(huì)議1號(hào)議案，掀起了又一輪水利工程建設(shè)的高潮；同時(shí)，隨著粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃的積極推進(jìn)，中山市需要建設(shè)更高標(biāo)準(zhǔn)的防洪排澇工程體系。 十四五期間， 中山市水利工程建設(shè)管理任務(wù)將十分繁重。 目前，中山市水利工程建設(shè)管理存在以下問題。

2.1 水利工程的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不健全

中山市水利工程建設(shè)分市、鎮(zhèn)兩級(jí)管理。

2019年前，全市并無專門的建設(shè)管理單位，市級(jí)管理的水利工程建設(shè)的法人單位均為市水務(wù)局下屬的工程運(yùn)行管理單位， 以上運(yùn)行管理單位多未下設(shè)專門的建設(shè)管理部門。2019年，中山市成立了市水務(wù)工程建設(shè)管理中心， 該中心設(shè)23個(gè)編制， 下設(shè)綜合股、招標(biāo)采購股、技術(shù)管理股、工程建設(shè)股等部門；該中心負(fù)責(zé)中山市中心組團(tuán)以外的未達(dá)標(biāo)水體綜合整治及中心城區(qū)防治內(nèi)澇等工程的建設(shè)管理工作；市級(jí)管理的其他水利工程建設(shè)仍由市水務(wù)局下屬的工程運(yùn)行管理單位承擔(dān)。

中山市各鎮(zhèn)區(qū)水利工程建設(shè)管理的法人單位均為由各鎮(zhèn)區(qū)水務(wù)事務(wù)管理中心（2020年機(jī)構(gòu)改革前為各鎮(zhèn)區(qū)水利所），各鎮(zhèn)區(qū)水務(wù)事務(wù)管理中心原本為水利工程的運(yùn)行管理而設(shè)立， 未下設(shè)專門的工程建設(shè)管理部門，如：民眾鎮(zhèn)水務(wù)事務(wù)管理中心下設(shè)辦公室、三防組、水政執(zhí)法組、工程管理組等部門。

因此，除市水務(wù)工程建設(shè)管理中心外，水利工程建設(shè)管理工作多由主要負(fù)責(zé)工程運(yùn)行管理的單位兼職承擔(dān)，并無專門的建設(shè)管理部門，水利工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不健全。

2.2 水利工程的建設(shè)管理人員不能滿足工程建設(shè)管理的需要

市水務(wù)工程建設(shè)管理中心人員共23人，但因其管理的建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多、體量大；其他項(xiàng)目法人單位無專門的水利工程建設(shè)管理部門，只能由少量的工程運(yùn)行管理人員兼職建設(shè)管理工作（如：民眾鎮(zhèn)水務(wù)事務(wù)管理中心19人、其中負(fù)責(zé)工程管理的專職人員僅4人，而民眾鎮(zhèn)干堤總長(zhǎng)39km，干堤水（船）閘22座），導(dǎo)致中山市水利工程建設(shè)管理人員數(shù)量嚴(yán)重不足； 同時(shí)，除市水務(wù)工程建設(shè)管理中心以外，現(xiàn)有的人員多為工程運(yùn)行管理人員，缺乏工程技術(shù)、工程建設(shè)管理專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，人員結(jié)構(gòu)不滿足水利工程建設(shè)管理的需要。

2.3 水利工程項(xiàng)目批復(fù)的建設(shè)管理費(fèi)不能真正用于工程實(shí)施

除市水務(wù)工程建設(shè)管理中心外， 各項(xiàng)目法人的管理經(jīng)費(fèi)均按照本單位承擔(dān)運(yùn)行管理的職責(zé)由市、鎮(zhèn)兩級(jí)財(cái)政資金劃撥， 并不包含水利工程建設(shè)管理經(jīng)費(fèi)。按照國家有關(guān)規(guī)定，水利工程總投資的獨(dú)立費(fèi)用中雖然包含建設(shè)單位管理費(fèi)， 但由于以上建設(shè)管理單位性質(zhì)均屬于事業(yè)單位， 市財(cái)政不允許事業(yè)單位管理人員在建設(shè)單位管理費(fèi)中開支經(jīng)費(fèi)， 最終導(dǎo)致中山市水利工程項(xiàng)目批復(fù)的建設(shè)管理費(fèi)不能真正用于工程實(shí)施的局面。

3 中山市水利工程建設(shè)管理的發(fā)展方向

由于中山市水利工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不健全、建設(shè)管理人員不滿足工程建設(shè)的需要和管理經(jīng)費(fèi)緊張等問題，已對(duì)中山市水利工程建設(shè)的順利推進(jìn)產(chǎn)生了一定的不利影響。如仍采用傳統(tǒng)的建設(shè)管理模式，主要由水利工程運(yùn)營管理單位作為項(xiàng)目法人承擔(dān)水利工程建設(shè)管理工作，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能轉(zhuǎn)變的需要、不能提升水利工程建設(shè)管理專業(yè)化水平，對(duì)中山市水利工程建設(shè)將造成持續(xù)不利影響。

根據(jù)中山市水利工程建設(shè)的實(shí)際，結(jié)合全國和珠江三角洲其他城市的先進(jìn)建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，提出以下思路，作為今后中山市水利工程建設(shè)管理的發(fā)展方向。

3.1 推行工程代建制

工程代建制是指政府或項(xiàng)目法人通過招標(biāo)的方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（代建單位），簽訂代建合同， 負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施， 并承擔(dān)控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量、工期和施工安全等責(zé)任，項(xiàng)目竣工驗(yàn)收后移交運(yùn)行管理單位的制度［2］。 代建期間，代建單位按照合同約定代行項(xiàng)目法人職責(zé)， 有關(guān)行政部門對(duì)實(shí)行代建制的建設(shè)項(xiàng)目的審批程序不變。 代建的范圍既包括施工，也可包括設(shè)計(jì)，甚至是可行性研究。 代建單位在代建合同規(guī)定的項(xiàng)目管理范圍內(nèi)， 全面對(duì)施工、設(shè)計(jì)和可研咨詢等參與方進(jìn)行管理，其在管理中起主導(dǎo)作用，除工程項(xiàng)目的重大決策外，管理工作和項(xiàng)目決策均由代建單位進(jìn)行。 廣州市南沙區(qū)推行工程代建制已有10余年的歷史， 先后在南沙區(qū)番順聯(lián)圍海堤加固達(dá)標(biāo)工程、 南沙區(qū)萬頃沙圍海堤加固達(dá)標(biāo)工程、 南沙區(qū)萬頃沙圍水閘重建工程中推行工程代建制。 根據(jù)廣州市南沙區(qū)水利工程推行工程代建制的經(jīng)驗(yàn)， 采用代建制進(jìn)行水利工程建設(shè)管理具有以下優(yōu)點(diǎn)： 將內(nèi)部委托代理關(guān)系轉(zhuǎn)化為外部委托代理關(guān)系，能夠充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的作用；實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目建設(shè)管理的專業(yè)化；能夠規(guī)范建設(shè)管理行為。

3.2 推行全過程工程咨詢服務(wù)與管理模式

全過程工程咨詢服務(wù)是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目全生命周期提供組織、管理、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)等各有關(guān)方面的工程咨詢服務(wù)。 包括項(xiàng)目的全過程管理及投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)咨詢、招標(biāo)代理、監(jiān)理、運(yùn)行維護(hù)咨詢及BIM咨詢等工程建設(shè)項(xiàng)目各階段專業(yè)咨詢服務(wù)［3］。全過程咨詢服務(wù)可由一家具有綜合能力的咨詢單位實(shí)施，也可由多家具有招標(biāo)代理、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢、項(xiàng)目管理等不同能力的咨詢單位聯(lián)合實(shí)施，并由全過程工程項(xiàng)目管理師做為咨詢團(tuán)隊(duì)總負(fù)責(zé)人和總咨詢師。由多家咨詢單位聯(lián)合實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)明確牽頭單位及各單位的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。采取該模式的水利工程建設(shè)項(xiàng)目， 咨詢服務(wù)單位既承擔(dān)工程建設(shè)項(xiàng)目各階段專業(yè)咨詢服務(wù)的責(zé)任（可由不同單位聯(lián)合承擔(dān)）， 又承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)全過程的管理職責(zé)，該模式項(xiàng)目法人單位僅需管理好全過程工程咨詢服務(wù)的牽頭單位， 不需投入大量的管理人員進(jìn)行建設(shè)管理，可以有效解決建設(shè)管理單位人員不足的問題，除此之外，還具有以下優(yōu)點(diǎn)：可降低投資成本；可縮短工程周期；可提高工程服務(wù)質(zhì)量；可有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

近年來， 全國水利行業(yè)逐步推行全過程工程咨詢服務(wù)與管理模式，例如：浙江江南工程管理股份有限公司在深圳市公明水庫—清林徑水庫連通工程、福建省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院在福建省古田縣黃田仔水庫工程、瓊海市城祥項(xiàng)目管理有限公司（聯(lián)合體中山市水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)咨詢有限公司） 在海南省瓊海市陽江鎮(zhèn)農(nóng)村生活污水治理工程中推行了全過程工程咨詢服務(wù)的業(yè)務(wù)。

3.3 推行設(shè)計(jì)施工總承包制（EPC）

工程設(shè)計(jì)施工總承包（EPC）是指從事工程總承包的企業(yè)受建設(shè)單位委托， 按照合同約定對(duì)水利工程勘察、設(shè)計(jì)、采購、施工等階段實(shí)行總承包，并對(duì)工程的質(zhì)量、安全、工期和造價(jià)等全面負(fù)責(zé)的工程建設(shè)組織實(shí)施方式， 是一種以向項(xiàng)目法人交付最終產(chǎn)品服務(wù)為目的，對(duì)整個(gè)工程項(xiàng)目實(shí)行整體構(gòu)思，全面安排，協(xié)調(diào)運(yùn)行的前后銜接的承包體系［4］。 根據(jù)長(zhǎng)江勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院實(shí)施的重慶市觀景口水利樞紐工程EPC總承包、 黃河勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司實(shí)施的昆明市柴石灘水庫灌區(qū)工程EPC總承包、中山市水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)咨詢有限公司實(shí)施的廣東省高州灌區(qū)吳川市部分（包括鑒西、積美、吳陽灌區(qū)）續(xù)建配套與節(jié)水改造工程EPC總承包等項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，采用EPC模式具有以下的優(yōu)點(diǎn)： 可減少設(shè)計(jì)和施工的交疊部分，降低工程造價(jià)；可縮短建設(shè)周期，提高工程質(zhì)量；可簡(jiǎn)化管理和合同關(guān)系；可明確責(zé)任主體，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理。

4 結(jié)語

由于中山市現(xiàn)有的水利工程建設(shè)管理存在的問題，不能滿足水利工程建設(shè)的需要。建議一方面需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上健全水利工程建設(shè)管理機(jī)構(gòu)、 適當(dāng)增加建設(shè)管理人員和經(jīng)費(fèi)的投入；另一方面，需要改變現(xiàn)有的水利工程建設(shè)管理模式， 讓更多專業(yè)的工程咨詢企業(yè)參與中山市水利工程的建設(shè)管理工作。

積極推行項(xiàng)目代建制、 全過程工程咨詢服務(wù)與管理模式、設(shè)計(jì)施工總承包（EPC）建設(shè)管理模式可有效解決目前中山市水利工程建設(shè)管理中存在問題；推進(jìn)中山市水利工程建設(shè)的進(jìn)度；充分利用社會(huì)專業(yè)化工程咨詢管理資源， 提高水利工程建設(shè)管理水平，從而更好地發(fā)揮水利工程效益。