著力完善體制機(jī)制和提高制度執(zhí)行力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

高世楫

(國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所，北京 100010)

習(xí)近平生態(tài)文明思想是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的重要組成部分，是推進(jìn)中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的根本遵循。

習(xí)近平總書記指出，“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”[1]，這充分體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨以人民為中心的發(fā)展思想，體現(xiàn)了共產(chǎn)黨執(zhí)政為民的根本宗旨，體現(xiàn)了總書記深刻的為民情懷。

1 我國(guó)生態(tài)文明制度體系的“四梁八柱”已經(jīng)建立

習(xí)近平總書記再三強(qiáng)調(diào)，“保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度、依靠法治。只有實(shí)行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，才能為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障”[2]。黨的十八屆三中全會(huì)后，他實(shí)事求是地指出，“生態(tài)文明領(lǐng)域改革，三中全會(huì)明確了改革目標(biāo)和方向，但基礎(chǔ)性制度建設(shè)比較薄弱，形成總體方案需要做些功課”[3]。

黨的十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)進(jìn)入了全面深化改革的新階段，生態(tài)文明制度建設(shè)也逐漸駛?cè)肟燔嚨馈?014年4月24日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第八次會(huì)議表決通過了《環(huán)境保護(hù)法修訂案》，這是我國(guó)25年來首次系統(tǒng)全面地修訂環(huán)保法，并在其后陸續(xù)修訂和制定了包括氣、水、土在內(nèi)的一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)重要法律法規(guī)。今年通過的《民法典》也因?yàn)榘选熬G色原則”作為立法的基本原則而被稱為“綠色民法典”?！睹穹ǖ洹凡粌H把綠色原則作為民法基本原則，還有分布于物權(quán)、合同、侵權(quán)責(zé)任等各編的眾多綠色條款，系統(tǒng)構(gòu)筑了貫徹生態(tài)文明理念的綠色法條體系。

2015年9月，為加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，增強(qiáng)生態(tài)文明體制改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出到2020年，構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、多元參與、激勵(lì)約束并重、系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，努力走向社會(huì)主義生態(tài)文明新時(shí)代?！白匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”“國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度”“空間規(guī)劃體系”“資源總量管理和全面節(jié)約制度”“資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償制度”“環(huán)境治理體系”“環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)市場(chǎng)體系”“生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度”這八項(xiàng)制度，覆蓋了從產(chǎn)權(quán)界定到最終消費(fèi)和廢物回收利用全過程，構(gòu)成了源頭嚴(yán)控、過程嚴(yán)管、違法嚴(yán)懲系統(tǒng)體系。

按照習(xí)近平總書記要求，“要深化生態(tài)文明體制改革，盡快把生態(tài)文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態(tài)文明建設(shè)納入制度化、法治化軌道”[4]，我國(guó)生態(tài)文明制度系統(tǒng)化建設(shè)加快推進(jìn)。在黨的十九大后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，整體性推進(jìn)中央和地方各級(jí)各類機(jī)構(gòu)改革，對(duì)黨和國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和管理體制進(jìn)行了一次系統(tǒng)性、整體性的重構(gòu)。通過這次重構(gòu)，中央和地方各級(jí)生態(tài)文明領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)設(shè)置更加科學(xué)，職責(zé)更加清晰。在黨的十九屆四中全會(huì)“中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定”中，要求“堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系，促進(jìn)人與自然和諧共生”，生態(tài)文明領(lǐng)域的國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化得到高度重視。

《生態(tài)文明體制改革總體方案》所涉及的8個(gè)制度領(lǐng)域、47項(xiàng)重要制度，共推出了50多個(gè)專項(xiàng)方案，涉及資源、環(huán)境、生態(tài)、空間和綜合等方面生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。至此，我國(guó)生態(tài)文明制度體系“四梁八柱”已經(jīng)建立起來，并仍然在不斷地為制度大廈添磚加瓦。

2 要更加重視實(shí)施機(jī)制，提高制度的執(zhí)行力

在生態(tài)文明領(lǐng)域，習(xí)近平總書記高度重視制度法規(guī)的執(zhí)行，他清晰地看到，“法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行”[5]，并針對(duì)我國(guó)黨領(lǐng)導(dǎo)一切的治理體系特征，明確地指出，“生態(tài)環(huán)境保護(hù)能否落到實(shí)處，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)干部”[6]。他不但多次就生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題親自批示，如祁連山自然保護(hù)區(qū)及秦嶺北麓違法違建查處，而且十分重視通過加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)機(jī)制建設(shè)，讓制度真正發(fā)揮作用。一個(gè)行之有效的做法，就是建立了中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察制度，通過從督企到督政，建立和完善了制度的執(zhí)行機(jī)制，提高了制度的有效性，充分發(fā)揮制度引導(dǎo)和約束所有主體行為的功能。這項(xiàng)制度化的工作經(jīng)過前期的成功實(shí)施，在2019年以《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》進(jìn)一步規(guī)范化和程序化。

生態(tài)文明制度體系涉及生態(tài)文明領(lǐng)域的法律法規(guī)體系、行政管理體系、市場(chǎng)交易體系和社會(huì)規(guī)范體系，共同對(duì)政府部門、企業(yè)組織、社會(huì)組織和公眾的行為產(chǎn)生約束和影響。要使生態(tài)文明制度體系充分發(fā)揮效力，需要進(jìn)一步厘清不同主體的內(nèi)在激勵(lì)和行為特征，分析針對(duì)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、家庭及個(gè)人等不同主體的激勵(lì)約束機(jī)制，確保生態(tài)文明制度能夠得到有效實(shí)施。制度的實(shí)施，可以是制度體系自我實(shí)施或在外部推動(dòng)下實(shí)施。需要從具體問題出發(fā)，差異化、精細(xì)化地設(shè)計(jì)實(shí)施機(jī)制，針對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)或生態(tài)文明建設(shè)的不同任務(wù)，為不同行為主體提供激勵(lì)和實(shí)施約束，使其行為結(jié)果能夠服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)。表1是行為主體維度和制度維度構(gòu)成的矩陣，對(duì)其中每個(gè)單元都需要厘清實(shí)施機(jī)制和外部條件，這樣制度就可落實(shí)，政策就會(huì)有效。

表1 不同行為主體維度和制度維度矩陣表

在良好法治環(huán)境下，高質(zhì)量的立法能夠使法律有效地自我實(shí)施。出于保護(hù)公眾、企業(yè)或個(gè)人的利益或權(quán)利的目的，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人都能夠依照法律法規(guī)對(duì)造成環(huán)境污染的企業(yè)提起訴訟，以法治手段實(shí)現(xiàn)個(gè)人目標(biāo)并達(dá)到合意的社會(huì)效果。同樣，運(yùn)行良好的市場(chǎng)機(jī)制，能夠支持企業(yè)或個(gè)人為追求利潤(rùn)而與其他企業(yè)自由交易，如排污權(quán)交易等，使社會(huì)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的總成本降低等。這有賴于支撐性制度的建立，如環(huán)境監(jiān)測(cè)信息供給、排污權(quán)的權(quán)屬界定、生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的綠色認(rèn)證等。因此，要不斷地改善外部環(huán)境、理順內(nèi)部機(jī)制，使法治、行政、市場(chǎng)、社會(huì)規(guī)范等不同手段能夠及時(shí)有效地為保護(hù)生態(tài)環(huán)境、提升人民福祉發(fā)揮作用。這是一個(gè)持續(xù)改進(jìn)并不斷完善的過程。

需要強(qiáng)調(diào)的是，由于我國(guó)總體法治環(huán)境、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系都在不斷改進(jìn)之中，黨領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)政府在推動(dòng)各項(xiàng)制度建設(shè)和實(shí)施上仍然起主導(dǎo)作用。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，這在推進(jìn)生態(tài)文明體制建設(shè)中表現(xiàn)尤為明顯。中國(guó)國(guó)家治理體系與其他國(guó)家治理體系的重要區(qū)別在于，在中國(guó)，黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿在所有組織體系中。由于有中國(guó)共產(chǎn)黨通過黨組織對(duì)黨員的約束，中國(guó)的政府組織就有可能避免其他國(guó)家政府組織固有的缺陷，真正實(shí)現(xiàn)黨和政府有效履行執(zhí)政為民的使命。要堅(jiān)持以黨領(lǐng)政、黨政同責(zé)、嚴(yán)格問責(zé)，用嚴(yán)格制度管權(quán)治吏、保護(hù)環(huán)境，有權(quán)必有責(zé)、失責(zé)必追究，保證黨中央生態(tài)文明建設(shè)決策部署落地生根見效，全力推動(dòng)資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)繁榮、生態(tài)良好、人民幸福的美麗中國(guó)建設(shè)！

3 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和提高能力，有效發(fā)揮政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的主導(dǎo)作用

任何現(xiàn)代國(guó)家的政府，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中都承擔(dān)一定的職責(zé)。按照現(xiàn)代行政管理的系統(tǒng)分析，政府必須依靠信息、法定權(quán)威、財(cái)政保障和組織體系四種基本工具有效履職盡責(zé)。

信息節(jié)點(diǎn)：政府有權(quán)收集或獲得有關(guān)公共利益的信息，通過直接使用這些信息或者向社會(huì)公開信息，以助力實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)。在生態(tài)文明體系中，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和大數(shù)據(jù)平臺(tái)就是信息節(jié)點(diǎn)。

政府權(quán)威：《憲法》和包括《環(huán)境保護(hù)法》等在內(nèi)的行政法規(guī)，賦予了政府或政府部門保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展的法定權(quán)威以及報(bào)告制定規(guī)則和實(shí)施監(jiān)管。

財(cái)政保障：中央和地方都制度化地將部分公共財(cái)政用于支持生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)。近幾年我國(guó)用于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，特別是生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域的財(cái)政支持力度加大。

組織機(jī)構(gòu)：不但中央和地方各級(jí)的自然資源、生態(tài)環(huán)境部門是促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的組織保障，而且各級(jí)黨委和人民政府更是生態(tài)環(huán)境保護(hù)負(fù)總責(zé)的組織。就生態(tài)環(huán)境部門的組織體系而言，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門各類組織機(jī)構(gòu)人員已達(dá)23萬多人(2015年數(shù)據(jù))，但相對(duì)于其他發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家，按人口比例相比，我國(guó)生態(tài)環(huán)境部門的人員規(guī)模仍然偏小。

黨的十八大以來，我國(guó)大力推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，在生態(tài)文明領(lǐng)域不斷完善各類制度、出臺(tái)眾多政策，上述四種“政府工具”也不斷完善。

在此，僅以政府作為最大信息節(jié)點(diǎn)和信息供應(yīng)者為例，討論下一階段如何進(jìn)一步加強(qiáng)和完善制度、理順機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化法律保障，完善市場(chǎng)機(jī)制，賦權(quán)民眾參與、實(shí)施社會(huì)約束，讓制度發(fā)揮作用。

生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“頂梁柱”和“生命線”。2015年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕56號(hào))提出，要按照“全面設(shè)點(diǎn)、全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、自動(dòng)預(yù)警、依法追責(zé)”的原則，到2020年，基本實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、重點(diǎn)污染源、生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)全覆蓋，各級(jí)各類監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)系統(tǒng)互聯(lián)共享，監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)預(yù)警、信息化能力和保障水平明顯提升，監(jiān)測(cè)與監(jiān)管協(xié)同聯(lián)動(dòng)，初步建成陸海統(tǒng)籌、天地一體、上下協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，使生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)能力與生態(tài)文明建設(shè)要求相適應(yīng)。這個(gè)建設(shè)方案，是世界上最宏大、最完整的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)藍(lán)圖。近幾年我國(guó)穩(wěn)步推進(jìn)此方案取得了實(shí)效，為提高生態(tài)環(huán)境治理效能提供了系統(tǒng)支撐和有力保障。相對(duì)而言，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)展較快，從監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，到監(jiān)測(cè)資源保障都有顯著進(jìn)步和改善。但是，《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》所謀劃的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，不只涉及生態(tài)環(huán)境部及地方各級(jí)對(duì)應(yīng)部門，而且涉及自然資源、水利、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等部門。客觀而言，各部委之間、各地區(qū)之間、中央和地方之間，生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的互聯(lián)與統(tǒng)籌、監(jiān)測(cè)信息共享還存在一些問題，與建成覆蓋全國(guó)所有生態(tài)環(huán)境要素，“上下協(xié)同、信息共享”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)的目標(biāo)還有一定距離。所以，2020年以后，需要加大國(guó)家頂層協(xié)調(diào)推進(jìn)的力度，確保盡快建成全覆蓋的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)測(cè)信息在政府部門充分共享并依法對(duì)社會(huì)公開。

在組織體系上，我國(guó)不但在中央層級(jí)重構(gòu)了生態(tài)環(huán)境部、自然資源部等部門，還實(shí)施了省以下生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理。但生態(tài)環(huán)境組織體系仍然需要不斷優(yōu)化，人才隊(duì)伍仍需更進(jìn)一步專業(yè)化和不斷加強(qiáng)。在財(cái)政保障上，我國(guó)要加快推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政體系建設(shè)，明確財(cái)政對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的長(zhǎng)期支撐與支持。

尤為重要的是，要發(fā)揮我們的制度優(yōu)勢(shì)，通過強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化黨政同責(zé)，依法追責(zé)、嚴(yán)格問責(zé)，使我國(guó)生態(tài)文明制度體系真正成為一個(gè)在外部監(jiān)督和支持下能夠持續(xù)有效運(yùn)行、高效運(yùn)行的完整系統(tǒng)。

總之，要進(jìn)一步理順推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的體制機(jī)制，通過有效問責(zé)強(qiáng)化實(shí)施落實(shí)。為此，需要加強(qiáng)中央領(lǐng)導(dǎo)下的部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置、程序規(guī)范、信息整合、人員編制、經(jīng)費(fèi)保障等多方面系統(tǒng)謀劃、協(xié)同發(fā)力，以政府為主導(dǎo)，動(dòng)員各類主體參與生態(tài)文明建設(shè)，激發(fā)所有主體參與的積極性，保障所有主體參與的權(quán)利，把提高制度執(zhí)行力落到實(shí)處。這是加快生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)在要求的有效方式，可以確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得實(shí)效，人民對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需要得以滿足，民生福祉得到提高，美麗中國(guó)建設(shè)取得進(jìn)展。