張惠遠(yuǎn)

(中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院生態(tài)文明中心，北京 100012)

“綠水青山就是金山銀山”重要理念是習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要組成部分，是在深入思考發(fā)展與保護(hù)關(guān)系的基礎(chǔ)上提出的重大理論創(chuàng)新，是馬克思主義理論中國(guó)化的重大理論成果，體現(xiàn)了發(fā)展理念與發(fā)展方式的重要轉(zhuǎn)折與變革，闡明了生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間辯證統(tǒng)一的關(guān)系，并旗幟鮮明地指明了兩者存在協(xié)同共贏的路徑，創(chuàng)造性地指出保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，是保護(hù)自然價(jià)值和增值自然資本，也是保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的潛力和后勁，為推進(jìn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)提供了根本遵循和行動(dòng)指南[1-3]。

“兩山”理念最早于2005年由時(shí)任浙江省委書記的習(xí)近平同志在調(diào)研浙江安吉余村時(shí)提出[4]。2013年9月，習(xí)近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學(xué)發(fā)表演講時(shí)指出“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”[5]，對(duì)“兩山”理念進(jìn)行了全面、系統(tǒng)的闡述。2015年“兩山”理念被列入《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，被正式寫入中央文件。2017年10月，“兩山”理念被寫入黨的十九大報(bào)告和黨章，逐步成為指導(dǎo)全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要指南和推動(dòng)全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的指導(dǎo)思想[6]。2020年以來，習(xí)近平總書記先后到浙江、陜西、陜西、吉林等地考察調(diào)研，強(qiáng)調(diào)要保護(hù)好“綠水青山”，走綠色發(fā)展之路，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記對(duì)“兩山”理念一以貫之的高度重視。

當(dāng)前，“兩山”理念已經(jīng)成為全黨全社會(huì)的共識(shí)和行動(dòng)[7]，成為正確處理生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系，破解我國(guó)當(dāng)前資源環(huán)境約束難題，協(xié)同推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和高水平保護(hù)的重要指導(dǎo)思想[8]。但在實(shí)踐中，也存在著不會(huì)轉(zhuǎn)化、建設(shè)成效不明確、建設(shè)方向把握不準(zhǔn)等問題。開展“兩山”實(shí)踐路徑模式總結(jié)、梳理和成效評(píng)估，對(duì)于推進(jìn)全國(guó)“兩山”實(shí)踐探索具有重要意義。

1 “兩山”實(shí)踐主要進(jìn)展

“兩山”實(shí)踐是各地積極踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，推動(dòng)綠色發(fā)展的重要舉措[8-10]，其中以生態(tài)環(huán)境部推動(dòng)各地開展的“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地建設(shè)工作最具典型性和代表性。

1.1 形成了以點(diǎn)帶面的“兩山”實(shí)踐新格局

自2017年起，生態(tài)環(huán)境部先后組織命名了3批52個(gè)“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，涵蓋山區(qū)、平原、林區(qū)、牧區(qū)、沿海、海島、少數(shù)民族地區(qū)等不同資源稟賦、區(qū)位條件、發(fā)展定位以及地市、縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及林場(chǎng)等不同主體，為全國(guó)“兩山”實(shí)踐提供了豐富多樣的參考樣本。

1.2 生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)成效顯著

各地依托“兩山”基地建設(shè)，在夯實(shí)“綠水青山”本底、壯大綠色發(fā)展動(dòng)能、探索“兩山”轉(zhuǎn)化機(jī)制、培育生態(tài)文化和推動(dòng)綠色惠民方面取得積極進(jìn)展。如山西右玉、浙江新昌等一批過去生態(tài)或環(huán)境質(zhì)量較差地區(qū)實(shí)現(xiàn)由壞到好的轉(zhuǎn)變；安徽旌德、江西靖安等一批生態(tài)優(yōu)良、發(fā)展較為落后地區(qū)培育形成全域旅游、有機(jī)農(nóng)業(yè)等綠色增長(zhǎng)點(diǎn)；浙江省麗水市生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制入圍改革開放40年地方改革創(chuàng)新案例；塞罕壩、浙江“千村示范、萬村整治”獲得聯(lián)合國(guó)環(huán)境署的地球衛(wèi)士獎(jiǎng)。

1.3 “兩山”建設(shè)更加規(guī)范，“兩山”理念指導(dǎo)作用更加凸顯

為規(guī)范“兩山”建設(shè)活動(dòng)，生態(tài)環(huán)境部制定了“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地管理規(guī)程，形成“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和總體部署。同時(shí)，把生態(tài)環(huán)保扶貧、鄉(xiāng)村生態(tài)振興、農(nóng)村環(huán)境綜合整治等工作與“兩山”實(shí)踐結(jié)合，推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)“兩山”實(shí)踐水平提升。已命名的“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地中，國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣占比約25%，為貧困地區(qū)探索以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展新路子積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，為貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)方面的良性互動(dòng)提供了示范樣板。

2 “兩山”實(shí)踐的典型模式

結(jié)合生態(tài)環(huán)境部命名的3批52個(gè)“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地的實(shí)踐探索和典型經(jīng)驗(yàn)，歸納形成六種典型模式。

2.1 以實(shí)現(xiàn)保護(hù)者受益為根本的“生態(tài)補(bǔ)償”型

生態(tài)功能極為重要、生態(tài)環(huán)境敏感脆弱的地區(qū)，借助國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等各級(jí)財(cái)政資金及各方生態(tài)補(bǔ)償政策，協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，確?！罢l保護(hù)、誰受益”。如，西藏工布江達(dá)、貴州赤水等地，對(duì)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境損失發(fā)展機(jī)會(huì)的社區(qū)不斷提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)設(shè)置生態(tài)公益崗位，拓寬就業(yè)渠道和增收方式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民脫貧增收與生態(tài)環(huán)境保護(hù)共贏，生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)一。

2.2 以夯實(shí)“綠水青山”根基為重點(diǎn)的“綠色銀行”型

生態(tài)環(huán)境脆弱、本底較差的地區(qū)，按照優(yōu)先實(shí)施生態(tài)治理修復(fù)的思路，堅(jiān)持不懈改善生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境復(fù)綠增綠與生態(tài)資產(chǎn)儲(chǔ)值增值。如，塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)、山西右玉縣、內(nèi)蒙古庫(kù)布其沙漠等地區(qū)，幾代人發(fā)揚(yáng)久久為功精神，推動(dòng)黃沙變綠洲、貧川變良田，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境歷史性轉(zhuǎn)變的同時(shí)，依托林木資源發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)、苗木產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等，推動(dòng)保護(hù)與發(fā)展雙贏。

2.3 以探索靠山吃山、靠水吃水新路徑為主導(dǎo)的“山歌水經(jīng)”型

生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、資源特色突出的地區(qū)，圍繞自身環(huán)境特點(diǎn)和資源優(yōu)勢(shì)，因地制宜發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游，探索生態(tài)優(yōu)勢(shì)向發(fā)展優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變的新路徑。如，云南元陽哈尼梯田遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)依托梯田文化探索發(fā)展“稻魚鴨綜合種養(yǎng)+旅游”模式，內(nèi)蒙古阿爾山依托優(yōu)美林草景觀資源、江西婺源和四川稻城依托獨(dú)特山川人文風(fēng)光，實(shí)現(xiàn)一方水土“富養(yǎng)”一方人。

2.4 以打造生態(tài)品牌提質(zhì)增效為主導(dǎo)的“品牌引領(lǐng)”型

以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)功能的地區(qū)，按照借力生態(tài)、品牌賦能的思路，推動(dòng)生態(tài)種養(yǎng)業(yè)規(guī)?；?、品牌化、高端化，不斷擴(kuò)大綠色、有機(jī)、無公害、地理標(biāo)志產(chǎn)品生產(chǎn)規(guī)模，培育打造特色生態(tài)品牌，提高產(chǎn)品附加值，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與發(fā)展協(xié)同互促。如，安徽岳西、河南欒川等地，發(fā)展“三品一標(biāo)”產(chǎn)品生產(chǎn)基地，打造生態(tài)農(nóng)場(chǎng)、田園綜合體，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益雙提升。

2.5 以“生態(tài)+”多業(yè)態(tài)融合為主體的“復(fù)合業(yè)態(tài)”型

生態(tài)資源稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的地區(qū)、資源開發(fā)強(qiáng)度較大或資源利用枯竭的地區(qū)，以產(chǎn)業(yè)鏈條縱向延伸和“生態(tài)+”業(yè)態(tài)橫向拓展為目標(biāo)，通過培育資源節(jié)約、環(huán)境友好的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)新業(yè)態(tài)多元融合發(fā)展，形成產(chǎn)業(yè)合力效應(yīng)。如，吉林集安圍繞特色人參資源，打造集種植、生產(chǎn)、加工、物流、研發(fā)、示范、服務(wù)、旅游為一體的人參全產(chǎn)業(yè)鏈；貴陽烏當(dāng)以生態(tài)大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，協(xié)同推動(dòng)都市農(nóng)業(yè)、休閑旅游、康養(yǎng)運(yùn)動(dòng)、健康養(yǎng)生發(fā)展。

2.6 以推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)交易為牽引的“市場(chǎng)帶動(dòng)”型

生態(tài)資源豐富、制度建設(shè)完備的地區(qū)，以構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品及其價(jià)值實(shí)現(xiàn)的市場(chǎng)化運(yùn)作和市場(chǎng)交易體系為重點(diǎn)，探索運(yùn)用股權(quán)化、證券化、債券化、基金化等金融化、資本化手段以及排污權(quán)等環(huán)境權(quán)益交易平臺(tái)，變生態(tài)資產(chǎn)為真金白銀。如，浙江麗水探索建立生態(tài)信用制度體系，推動(dòng)綠色債券、農(nóng)產(chǎn)品收益保險(xiǎn)和綠色企業(yè)貸款保證保險(xiǎn)。

3 “兩山”建設(shè)成效評(píng)估體系構(gòu)建

典型模式總結(jié)研究解決了地方“兩山”實(shí)踐中不會(huì)建設(shè)、不會(huì)轉(zhuǎn)化的問題。構(gòu)建“兩山”建設(shè)成效評(píng)估體系則有助于解決建設(shè)成效不明、建設(shè)方向把握不準(zhǔn)的問題，為定量評(píng)價(jià)地方“兩山”建設(shè)水平，引導(dǎo)地方明確“兩山”建設(shè)目標(biāo)、方向和重點(diǎn)任務(wù)，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展提供重要依據(jù)。

3.1 構(gòu)建“兩山”建設(shè)成效評(píng)估體系的基本考慮

評(píng)估體系要立足于“兩山”理念內(nèi)涵?！熬G水青山就是金山銀山”是包括生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人等多個(gè)方面的復(fù)雜綜合系統(tǒng)，構(gòu)成要素之間相互聯(lián)系、相互作用。單一指標(biāo)的變化并不能反映生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體狀況，評(píng)估體系要綜合考慮多要素、多任務(wù)、多層級(jí)，緊緊抓住能夠反映整體狀況的關(guān)鍵性指標(biāo)，全面體現(xiàn)了山水林田湖草生命共同體的系統(tǒng)性思維。

評(píng)估體系要著重考慮區(qū)域差異和動(dòng)態(tài)變化。一方面要考慮不同地區(qū)生態(tài)本底特征、資源環(huán)境承載力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的差異，提高評(píng)估方法的適用性，保障評(píng)估結(jié)果的客觀性和公正性；另一方面要重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)過程中的努力程度，避免由于基礎(chǔ)差異而導(dǎo)致的“輸在起跑線”和“躺贏”等情況的發(fā)生。

評(píng)估體系要能夠評(píng)估、診斷、校準(zhǔn)、引導(dǎo)地方“兩山”實(shí)踐。一方面可用于橫向分析比較建設(shè)成效，客觀反映地區(qū)間差異，以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，剖析建設(shè)水平，總結(jié)轉(zhuǎn)化路徑和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降?；另一方面要能夠用于縱向診斷把脈建設(shè)進(jìn)程，分析年際變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和不足，動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整“兩山”建設(shè)任務(wù)，引導(dǎo)“兩山”建設(shè)不斷向好。

3.2 “兩山指數(shù)”及其構(gòu)成

結(jié)合“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地建設(shè)和管理實(shí)際，在參考國(guó)內(nèi)外相關(guān)研究的基礎(chǔ)上，從構(gòu)筑“綠水青山”、推動(dòng)“兩山轉(zhuǎn)化”、建立長(zhǎng)效機(jī)制3個(gè)維度構(gòu)建了“兩山指數(shù)”。

“兩山指數(shù)”(“Lucid Waters and Lush Mountains are Invaluable Assets” Evaluate Index，簡(jiǎn)稱LLEI)是反映區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量與生態(tài)資產(chǎn)狀況、“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化程度、“兩山”保障程度以及“兩山”轉(zhuǎn)化路徑，量化表征“兩山”建設(shè)水平和成效，引導(dǎo)推動(dòng)綠色發(fā)展的綜合性指數(shù)，又進(jìn)一步分為“綠水青山”指數(shù)、“兩山轉(zhuǎn)化”指數(shù)和“兩山保障”指數(shù)，共包含環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況、民生福祉、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)補(bǔ)償、社會(huì)效益、制度創(chuàng)新和資金保障8項(xiàng)任務(wù)20個(gè)具體指標(biāo)，其中：

“綠水青山”指數(shù)著重考慮區(qū)域生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢(shì)和生態(tài)資產(chǎn)情況，對(duì)應(yīng)守護(hù)“綠水青山”，提高生態(tài)產(chǎn)品供給，保值增值自然資本等方面內(nèi)容。

“兩山轉(zhuǎn)化”指數(shù)著重考慮“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化的路徑、效益及轉(zhuǎn)化程度，對(duì)應(yīng)綠色發(fā)展水平和不同主體福祉的提升。主要包括民生福祉、生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)補(bǔ)償、社會(huì)效益4項(xiàng)任務(wù)。

“兩山保障”指數(shù)著重考慮制度創(chuàng)新和資金投入對(duì)“綠水青山”保護(hù)和“兩山轉(zhuǎn)化”的保障程度。

圖1 “兩山指數(shù)”評(píng)估體系

3.3 “兩山指數(shù)”的應(yīng)用

“兩山指數(shù)”作為評(píng)估、診斷、校準(zhǔn)、引導(dǎo)“兩山”實(shí)踐的綜合分析工具和“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地后評(píng)估管理的重要參考依據(jù)，其應(yīng)用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是橫向比較分析建設(shè)成效。根據(jù)“兩山指數(shù)”及三個(gè)分指數(shù)評(píng)估結(jié)果，開展不同地方橫向間差異、趨同和成效比較分析，客觀反映“兩山”建設(shè)成效，并以評(píng)估結(jié)果為依據(jù)，按照相近原則開展歸類研究，梳理剖析建設(shè)水平、轉(zhuǎn)化路徑和經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降?。同時(shí)可選取評(píng)分較高的地方作為典型案例、樣板案例，進(jìn)一步凝練“兩山”轉(zhuǎn)化的路徑模式，分析總結(jié)適用范圍、轉(zhuǎn)化條件和經(jīng)驗(yàn)啟示等。

二是縱向診斷把脈建設(shè)進(jìn)程。地方可逐年或按照“兩山”管理規(guī)程以三年為周期開展“兩山”建設(shè)成效自評(píng)估，全面分析“兩山指數(shù)”及各分指數(shù)的年際變化情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)“兩山”實(shí)踐過程中存在的問題和不足，深入剖析變化機(jī)制與發(fā)展趨勢(shì)，以評(píng)估結(jié)果作為動(dòng)態(tài)優(yōu)化調(diào)整“兩山”建設(shè)的重要依據(jù)，引導(dǎo)“兩山”建設(shè)不斷向好。

三是科學(xué)指導(dǎo)地方實(shí)踐應(yīng)用。地方在開展“兩山”實(shí)踐探索，推進(jìn)“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地建設(shè)以及具體制定實(shí)施方案、行動(dòng)計(jì)劃、年度工作計(jì)劃等過程中，可參考“兩山指數(shù)”設(shè)定特色目標(biāo)指標(biāo)，明確“綠水青山”保護(hù)、“金山銀山”轉(zhuǎn)化、長(zhǎng)效機(jī)制保障、綠色惠民共享等方面任務(wù)，引導(dǎo)地方處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，保護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?jié)摿秃髣?，推?dòng)形成綠色發(fā)展方式，探索綠色高質(zhì)量發(fā)展道路。

4 對(duì)策與建議

“兩山”理念是推進(jìn)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重要理念。加快推進(jìn)“兩山”實(shí)踐要堅(jiān)持以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指引，保持戰(zhàn)略定力，推動(dòng)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)，主要建議如下：

4.1 進(jìn)一步發(fā)揮“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地的示范引領(lǐng)作用，強(qiáng)化美麗中國(guó)支撐

持續(xù)開展“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地建設(shè)，穩(wěn)步提高示范建設(shè)數(shù)量規(guī)模，進(jìn)一步以示范建設(shè)筑牢美麗中國(guó)基礎(chǔ)。針對(duì)我國(guó)幅員遼闊、自然條件復(fù)雜多樣、區(qū)域差異大等特點(diǎn)，進(jìn)一步優(yōu)化兩山實(shí)踐創(chuàng)新基地建設(shè)布局，提高差異化探索力度，豐富“兩山”建設(shè)的區(qū)域模式。進(jìn)一步加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)振興和“兩山”實(shí)踐的政策銜接，推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村環(huán)境整治與“兩山”實(shí)踐良性互動(dòng)。

4.2 加強(qiáng)經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ降耐茝V完善，全方位推動(dòng)我國(guó)“兩山”實(shí)踐進(jìn)程

以地方“兩山”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，不斷總結(jié)梳理，持續(xù)凝練和完善“兩山”實(shí)踐典型模式，對(duì)其適用范圍、條件、成效等方面開展評(píng)估，并積極利用典型案例匯編、新聞媒體專題報(bào)道、制作專題紀(jì)錄片、引導(dǎo)公眾走進(jìn)“兩山”建設(shè)地區(qū)等多種形式，加大對(duì)“兩山”建設(shè)成功經(jīng)驗(yàn)、有效模式的宣傳推廣，為其他地方“兩山”實(shí)踐提供借鑒與示范。

4.3 推動(dòng)“兩山指數(shù)”的規(guī)范化與實(shí)踐應(yīng)用，定量指導(dǎo)“兩山”實(shí)踐探索

研究制定“兩山指數(shù)”評(píng)估技術(shù)導(dǎo)則，進(jìn)一步明確規(guī)范性引用文件、涉及的術(shù)語定義、評(píng)估原則、工作程序、評(píng)估方法以及技術(shù)要求等，規(guī)范引導(dǎo)評(píng)估管理。同時(shí)，加強(qiáng)“兩山指數(shù)”應(yīng)用，靶向推動(dòng)“兩山”建設(shè)。適時(shí)開展成效評(píng)估和動(dòng)態(tài)管理，查找問題和不足、橫向比較差異、縱向比較進(jìn)程，動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化建設(shè)任務(wù)，補(bǔ)足建設(shè)短板，共同提升“兩山”實(shí)踐水平。