北京城市副中心將成區(qū)域發(fā)展新高地？

王紅茹

《中國經(jīng)濟周刊》首席攝影記者 肖翊I 攝

近日，國務(wù)院正式公布了《關(guān)于支持北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展的意見》（以下簡稱“《意見》”），提出了一系列具有針對性和可操作性的政策舉措，支持北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展。

《意見》提出的兩個階段性目標甚為搶眼：一是到2025年，城市副中心綠色城市、森林城市、海綿城市、智慧城市、人文城市、宜居城市功能基本形成。北京市級黨政機關(guān)和市屬行政事業(yè)單位搬遷基本完成，承接北京非首都功能疏解和人口轉(zhuǎn)移取得顯著成效，“城市副中心質(zhì)量”體系初步構(gòu)建。通州區(qū)與北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展制度體系基本建立。

二是到2035年，現(xiàn)代化城市副中心基本建成。承接北京非首都功能疏解和人口轉(zhuǎn)移的作用全面顯現(xiàn)，“城市副中心質(zhì)量”體系完善成熟，與周邊地區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展取得顯著成效。

國家發(fā)展改革委副主任、京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任叢亮在12月1日召開的國新辦新聞發(fā)布會上表示：“把高質(zhì)量發(fā)展的要求貫穿于北京城市副中心規(guī)劃、建設(shè)、管理和經(jīng)濟社會發(fā)展各方面，推動實現(xiàn)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展，打造京津冀協(xié)同發(fā)展的高質(zhì)量樣板?！?/p>

北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平接受《中國經(jīng)濟周刊》記者采訪表示，推動北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展，有序承接符合城市副中心發(fā)展定位的功能疏解和人口轉(zhuǎn)移，無論對于疏解北京非首都功能、有效治理北京“大城市病”，還是推動京津冀協(xié)同發(fā)展，都具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。

“北京某行政機構(gòu)，已經(jīng)在三環(huán)邊確定辦公場所，本來說不搬到通州區(qū)了，但即使新蓋了樓也不行，也得搬?！北本┠呈聵I(yè)單位工作人員告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者。

長期以來，人口過多是北京“大城市病”的重要表現(xiàn)。為防止人口規(guī)模失控，2015年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)實施《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”），明確了北京2300萬的人口控制目標，這也是必須堅決守住的底線。

自2015年《綱要》發(fā)布以后，京津冀協(xié)同發(fā)展進入了以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”的新階段。北京城市副中心與雄安新區(qū)作為北京新的兩翼，在承接北京非首都功能疏解中都承擔(dān)著重要使命。

叢亮在新聞發(fā)布會上介紹，雄安新區(qū)是北京非首都功能疏解集中承載地，目前新區(qū)已進入承接北京非首都功能疏解和大規(guī)模建設(shè)同步推進的發(fā)展階段。從今年起，部分在京部委所屬高校、醫(yī)院和央企總部已啟動分期分批向新區(qū)疏解。北京城市副中心作為另外一翼，與雄安新區(qū)各有分工，錯位承接功能疏解。

來回顧一下北京城市副中心的搬遷日歷：

2015年11月25日，中共北京市委十一屆八次全會公布了北京行政機構(gòu)和事業(yè)單位整體或部分搬到通州的消息。

2017年5月，北京市官方首次對外披露搬遷方案，首批搬遷單位為市委、市人大、市政府、市政協(xié)“四大班子”機關(guān)，第二批為北京市紀委、市監(jiān)察委、市高級人民法院、市人民檢察院。

2019年1月，北京市級機關(guān)第一批35個部門、165個單位正式遷入城市副中心辦公，副中心建設(shè)的框架就此全面拉開。

第一批行政事業(yè)單位搬遷成效已經(jīng)顯現(xiàn)出來。2020年第七次全國人口普查結(jié)果顯示，通州全區(qū)常住人口為1840295人，與2010年第六次全國人口普查的1184256人相比，增加了656039人，增長55.4%，年平均增速為 4.5%。

而184萬的人口規(guī)模，比2014年開始進行非首都功能疏解時增加了將近36萬人，也就是說，每年平均有6萬人左右到通州來。

與此同時，中心城區(qū)特別是核心區(qū)的人口在下降，數(shù)據(jù)顯示，北京中心城區(qū)人口下降了15%。

按照統(tǒng)一部署，目前，北京市第二批行政事業(yè)單位搬遷工作正在籌劃。

關(guān)于北京第二批行政事業(yè)單位搬遷工作的進展，北京市委常委、常務(wù)副市長崔述強在新聞發(fā)布會上表示，運河商務(wù)區(qū)一批高樓已經(jīng)拔地而起、虛位以待。“我們正在推進建設(shè)，爭取明年或到后年陸續(xù)將第二批行政事業(yè)單位搬到副中心。第一批已搬了1/3、1.5萬人左右，還有2/3，也就是約3萬人還要再搬到副中心，進而帶動更多的中心城區(qū)、核心區(qū)的人疏解到副中心?！?/p>

“總體上看，盡管通州區(qū)人口規(guī)模在過去10年有了大幅度的增加，但考慮到第二批行政事業(yè)單位搬遷以及商務(wù)服務(wù)業(yè)隨之發(fā)展，通州區(qū)總?cè)丝谶€將持續(xù)增加，估計到2025年會突破200萬，此后肯定還會有一定的增加?！崩顕较颉吨袊?jīng)濟周刊》記者表示。

《意見》的頒布，給北京城市副中心提供了一個新的發(fā)展契機。

《意見》圍繞6個方面給副中心高質(zhì)量發(fā)展提出了相關(guān)任務(wù)。這六個方面包括：一是堅持創(chuàng)新驅(qū)動，打造北京發(fā)展新高地;二是推進功能疏解，開創(chuàng)一體化發(fā)展新局面;三是強化規(guī)劃管理，創(chuàng)建新時代城市建設(shè)發(fā)展典范;四是加強環(huán)境治理，建設(shè)國家綠色發(fā)展示范區(qū);五是對標國際規(guī)則，搭建更高水平開放新平臺;六是加大改革力度，增強發(fā)展動力活力。

崔述強表示：“方案確定出來以后，我們又配套制定了3個清單。一是任務(wù)清單，具體落實66項任務(wù);二是項目清單，圍繞這些具體任務(wù)的實施，一個項目一個項目地把它明確下來;三是政策清單，要落實好、完成好這些任務(wù)，把這些項目落實到位，還需要政策到位?！?/p>

在科技創(chuàng)新方面，加快實施了一批國家重大科技項目和應(yīng)用示范項目，“特別是我們將把中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的新一輪先行先試政策在副中心落地實施，也就是比照中關(guān)村，中關(guān)村有什么政策，我們這兒就落實相關(guān)政策”。

在商務(wù)服務(wù)方面，依托運河商務(wù)區(qū)、張家灣設(shè)計小鎮(zhèn)，還有自貿(mào)區(qū)國際商務(wù)服務(wù)片區(qū)，“我們要先行先試做一些嘗試性的、開創(chuàng)性的工作”。

在文化旅游方面，9月20日北京環(huán)球影城主題公園已經(jīng)盛大開園，京杭大運河北京段40公里已經(jīng)通航，河北段20多公里也已通航?！拔覀儸F(xiàn)在正在做連接這兩段運河的工作。到明年7月，大家就可以從北京坐船到河北，60多公里的運河通航了，帶動著副中心和北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展?！贝奘鰪娬f。

已有不少企業(yè)率先搬遷到了北京城市副中心。

首旅集團總部經(jīng)過考察踏勘，最終選定通州區(qū)土橋Plus文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)園作為臨時辦公地，已于今年4月底前，集團全體領(lǐng)導(dǎo)班子成員率部室遷到此地辦公。

華夏銀行作為金融機構(gòu)，也率先把總部搬遷到了城市副中心……

這些落戶的產(chǎn)業(yè)，均符合通州未來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的“高精尖”標準。公開資料顯示，通州區(qū)的“高精尖”產(chǎn)業(yè)將由文化創(chuàng)意融合產(chǎn)業(yè)、高端商務(wù)產(chǎn)業(yè)和科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)組成，未來會構(gòu)建起總部經(jīng)濟、財富管理、文化旅游、文化科技、尖端芯片、IT信息軟件、智能制造等七大千億級產(chǎn)業(yè)集群，吸引一批符合城市副中心功能定位的重大產(chǎn)業(yè)項目落戶通州。

到2025年，通州區(qū)將建成七大千億級產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達到萬億級別。

北京環(huán)球影城主題公園

北京城市副中心與北三縣僅一河之隔。為更好地發(fā)揮北京城市副中心的引領(lǐng)帶動作用，推動通州區(qū)和北三縣的一體化發(fā)展，《意見》提出了加快京冀兩省市建設(shè)通州區(qū)與北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展。

主要目標是：到2025年，通州區(qū)與北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展制度體系基本建立，成為現(xiàn)代化首都都市圈建設(shè)的重要支撐。

此前，通州區(qū)與北三縣“一體化高質(zhì)量發(fā)展”的提法并不多見。在2020年3月國家發(fā)改委公布的《北京市通州區(qū)與河北省三河、大廠、香河三縣市協(xié)同發(fā)展規(guī)劃》中，無論是從綜合交通、現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，還是城鄉(xiāng)公共服務(wù)、市政基礎(chǔ)設(shè)施等方面，通州區(qū)與北三縣均說的是“協(xié)同發(fā)展”。

在2021年初出臺的《北京城市副中心（通州區(qū)）國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》中，通州區(qū)與北三縣的說法，變?yōu)椤巴七M與北三縣一體化聯(lián)動發(fā)展”。

從“協(xié)同發(fā)展”到“一體化聯(lián)動發(fā)展”，再到“一體化高質(zhì)量發(fā)展”，說法的轉(zhuǎn)變，不僅意味著通州區(qū)和北三縣的深度融合，更意味著通州區(qū)和北三縣兩者之間的關(guān)系更加緊密，也更“近”了一步。

而“通州區(qū)與北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)”也是文件中出現(xiàn)的最新提法。

在《意見》的第三個方面“推進功能疏解，開創(chuàng)一體化發(fā)展新局面”中，提出加快建設(shè)通州區(qū)與北三縣一體化高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)。按照四統(tǒng)一要求（統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管控），在規(guī)劃管理、投資審批、財稅分享、要素自由流動、公共服務(wù)、營商環(huán)境等方面探索協(xié)同創(chuàng)新路徑。

“城市副中心和北三縣的高質(zhì)量一體化發(fā)展，也是政府目前著力推進的。按照四統(tǒng)一要求，城市副中心和北三縣在投資審批、財稅分享、公共服務(wù)等方面先行先試、示范引領(lǐng)，終極目標是建設(shè)成為高質(zhì)量一體化發(fā)展示范區(qū)?！崩顕秸f。

《意見》出臺后，河北省迅速行動，研究制定了貫徹落實意見的若干措施，適時出臺了《關(guān)于廊坊市三河、大廠、香河三縣（市）與北京市通州區(qū)一體化高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，部署推進70多項重點工作，全力支持服務(wù)北京城市副中心高質(zhì)量發(fā)展。

河北省副省長胡啟生表示，北三縣與城市副中心、通州區(qū)協(xié)同發(fā)展規(guī)劃體系已經(jīng)基本形成，工作機制逐步完善，重點工作穩(wěn)步推進。截至目前，10條跨界道路已經(jīng)建成通車，通達公交線路已達21條，大氣、水體等生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。一批高端高新產(chǎn)業(yè)合作項目落戶北三縣，特別是北京的部分優(yōu)質(zhì)教育和醫(yī)療資源正在逐步向北三縣延伸布局。

“下一步，河北省將圍繞‘六個聚焦’‘六個一體化’，加快推進北三縣與城市副中心、通州區(qū)的一體化高質(zhì)量發(fā)展，共同打造北京的重要一翼?！焙鷨⑸f。

北京城市副中心定位已經(jīng)明確，北京四大班子也已入駐完畢，但是首都“大城市病”尤其是職住不平衡的問題依然存在。

職住平衡，簡而言之，就是職工的數(shù)量與住戶的數(shù)量大體保持平衡，也就是說大部分居民可以就近工作。

2019年1月出臺的北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃已經(jīng)提出，“十四五”時期，將建立更好的職住關(guān)系，把產(chǎn)業(yè)用地和居住用地比例調(diào)整到1∶2，到2035年基本實現(xiàn)職住平衡。

此次出臺的《意見》又強調(diào)提出“有效推進更大區(qū)域職住平衡”。

而加大住房租賃市場的供給和保障是實現(xiàn)職住平衡的“題中應(yīng)有之義”，為此，《意見》提出，大力發(fā)展住房租賃市場，擴大保障性租賃住房供給，單列用地計劃，增加土地供應(yīng)，支持利用集體經(jīng)營性建設(shè)用地、企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地和存量閑置房屋建設(shè)保障性租賃住房，支持通過“商改租”“工改租”等形式將非住宅改建為保障性租賃住房。

此外，《意見》還提出，支持北三縣盤活存量土地、合理利用增量土地，與城市副中心合作建設(shè)保障性租賃住房;加大共有產(chǎn)權(quán)住房供應(yīng)，優(yōu)先滿足符合條件的疏解北京非首都功能遷入職工置業(yè)需要;加強房地產(chǎn)市場調(diào)控，著力穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期。

此前出臺的《北京城市副中心控制性詳細規(guī)劃》也提出，進一步加大住房租賃市場的供給和保障，適當(dāng)提高以公租房為主的保障性住房和以共有產(chǎn)權(quán)房為主的政策性住房的比例，制定精準的政策保障措施。

這是否意味著未來北京城市副中心和北三縣的住房體系，主要是以保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)住房為主？

李國平對此問題給予否定，他告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，保障性租賃住房和共有產(chǎn)權(quán)房肯定是今后的發(fā)展方向，但不管是配置在通州區(qū)，還是周邊的北三縣，都只是房地產(chǎn)市場的一個補充?！啊奈濉?guī)劃和2035年的遠景目標提出，加快建立多主體的供給、多渠道的保障、租購并舉的住房制度，簡單說就是，有一些房產(chǎn)的供給，需要通過市場化的商品房的方式，有一些供給則需要通過保障房的方式。”

在12月1日召開的國新辦新聞發(fā)布會上，北京市副市長隋振江在答記者問時介紹，建立更好的職住關(guān)系，將產(chǎn)業(yè)用地和居住用地比例從現(xiàn)狀的1：1.3調(diào)整到1：2，到2035年達到平衡，基本實現(xiàn)在副中心工作、在副中心居住;鼓勵功能兼容和復(fù)合利用，就近滿足居民工作、居住、休閑等需要;完善住房體系，建立完善的住房保障體系和商品住房調(diào)控體系;加強與公共交通耦合，實現(xiàn)居住區(qū)與重點功能區(qū)軌道交通一次換乘便可到達。

（本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2021年第23期）