宅基地使用權(quán)抵押貸款：實(shí)踐模式與治理機(jī)制

韓文龍 朱 杰

一、文獻(xiàn)回顧及問題的提出

宅基地“三權(quán)”分置是我國農(nóng)村土地制度的又一次重大變革。宅基地“三權(quán)”分置有利于解決部分農(nóng)村宅基地閑置問題，也有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化過程中的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。宅基地“三權(quán)”分置的重點(diǎn)是探索放活使用權(quán)機(jī)制，而宅基地使用權(quán)的抵押貸款則是實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)經(jīng)濟(jì)價(jià)值的重要途徑。

截至2018年末，我國農(nóng)村常住人口為5.64億，相比2005年減少1.81億①，但農(nóng)村住宅面積從2005-2017年卻增加了0.46億平方米。②關(guān)于宅基地問題，已有的探討表明，一方面伴隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加深，億萬農(nóng)民工“離土離鄉(xiāng)”涌入城市③，在促進(jìn)城市工業(yè)化發(fā)展的同時(shí)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地大量閑置④；另一方面農(nóng)村居住人口對宅基地的需求與宅基地供給之間的缺口不斷擴(kuò)大，以致宅基地的利用效率低下⑤，但要徹底解決宅基地的問題需要打破宅基地不能抵押之法律困境，破除傳統(tǒng)貸款模式缺少抵押物之窘境，提高宅基地的利用效率，釋放其潛在價(jià)值，使農(nóng)戶和集體從中獲得大量增值收益，才能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善提供資金保障。⑥針對這一問題，2015年12月27日，十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十八次會議決定授權(quán)天津市薊縣等59 個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))在試點(diǎn)期間暫停執(zhí)行集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押貸款的原有規(guī)定⑦，由此拉開了宅基地使用權(quán)抵押貸款之序幕。2016年3月，國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及財(cái)政部三部聯(lián)合印發(fā)了《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》，從而為宅基地使用權(quán)抵押貸款提供了制度基礎(chǔ)。⑧2018年中央一號文件提出要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策⑨，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),放開其在使用權(quán)流轉(zhuǎn)上的限制⑩，此舉在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的同時(shí)也表明中央高度重視宅基地抵押貸款在制度與實(shí)踐層面的創(chuàng)新。近幾年來，學(xué)術(shù)界對宅基地抵押貸款的探討層出不窮，但主要聚焦于以下幾方面：一是宅基地抵押貸款在試點(diǎn)區(qū)域的“解禁”提高了農(nóng)民的生產(chǎn)性資金來源，使宅基地的利用效率更加高效，不僅盤活了農(nóng)村的資源、資金、資產(chǎn)，也在逐漸加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營模式的步伐。二是宅基地使用權(quán)的抵押貸款是中央針對當(dāng)前農(nóng)村金融發(fā)展緩慢而進(jìn)行的一次大膽嘗試，但是需要處理好宅基地之于農(nóng)民的社會保障功能與宅基地金融化之間的關(guān)系，只能在平衡宅基地多種功能變遷的基礎(chǔ)上才能逐步推進(jìn)宅基地市場化,因?yàn)橐坏┺r(nóng)民的權(quán)利受到損害，便是與國家實(shí)行宅基地抵押貸款政策的初衷背道而馳。三是相比于承包地經(jīng)營權(quán)的抵押貸款而言，學(xué)界對宅基地使用權(quán)的抵押貸款研究相對較少，金融機(jī)構(gòu)的抵押貸款體系也不太健全，存在“融資難”“擔(dān)保難”“抵押難”等一系列問題。此外，關(guān)于“房隨地走”還是“房地一致”以及抵押過程中存在的抵押主客體模糊性等問題學(xué)術(shù)界尚存在頗多爭議，這些問題都成為宅基地使用權(quán)抵押貸款道路上的絆腳石。

從現(xiàn)有文獻(xiàn)看，由于學(xué)術(shù)界對宅基地使用權(quán)抵押貸款的研究過于分散，并且相對于承包地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在制度上的設(shè)計(jì)較為滯后，宅基地使用權(quán)抵押貸款探索仍有待進(jìn)一步。當(dāng)前宅基地使用權(quán)抵押貸款盡管已在全國各試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行實(shí)踐探索，但理論與實(shí)際操作之間存在矛盾。其一，在“解禁”區(qū)域雖然允許宅基地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款，但是在全國更大范圍宅基地使用權(quán)是不能進(jìn)行抵押貸款的，那么對這些不能享受政策的地區(qū)應(yīng)實(shí)行怎樣的政策以及在法律上進(jìn)行怎樣的修改值得思考；其二，在實(shí)際的抵押貸款過程中需要以宅基地確權(quán)為前提，但現(xiàn)階段宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利主體仍存在模糊性特征，那么確權(quán)之于抵押貸款尤為重要；其三，目前金融部門對于宅基地使用權(quán)抵押貸款模式的探索缺乏動力且創(chuàng)新性不足，那么應(yīng)該采取怎樣的實(shí)現(xiàn)模式，在保障農(nóng)民權(quán)利的基礎(chǔ)之上逐步建立與完善農(nóng)村金融體系，為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)一分力量也值得探索。

本文旨在總結(jié)前人研究基礎(chǔ)上，深入剖析宅基地三權(quán)分置下宅基地使用權(quán)抵押貸款的困境，對比分析試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐案例，探索和總結(jié)宅基地使用權(quán)抵押貸款的改革經(jīng)驗(yàn)，以期找到一條宅基地使用權(quán)抵押貸款的中國之道。

二、宅基地使用權(quán)抵押貸款面臨的三重困境

1.宅基地使用權(quán)抵押貸款的現(xiàn)實(shí)必然性

宅基地使用權(quán)抵押貸款是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民優(yōu)先發(fā)展資金困境的重要選擇。在鄉(xiāng)村振興的大背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直是掣肘我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“短板”，要提高我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、規(guī)?；a(chǎn)性經(jīng)營步伐絕不可停滯，將以前“沉睡”的宅基地變“資產(chǎn)”為“資本”，便可挖出宅基地的潛在價(jià)值，增加在農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)經(jīng)營過程中的資金來源，增強(qiáng)基層實(shí)踐中探索創(chuàng)新模式的動力。同時(shí)相對于城市發(fā)達(dá)的金融市場，我國農(nóng)村金融市場具有起步較晚、動力不足、發(fā)展緩慢等特征，推動宅基地使用權(quán)抵押貸款有助于打破目前農(nóng)村金融發(fā)展瓶頸，建立和完善農(nóng)村金融體系，逐步形成城鄉(xiāng)金融體系一體化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

宅基地使用權(quán)抵押貸款是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的大背景下，大量農(nóng)村勞動力涌入城市，一方面導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)缺乏勞動力，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲軟、動力不足，進(jìn)一步擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的差距；另一方面，由于農(nóng)民為了追求更高的工資性收入進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村宅基地被長久擱置，農(nóng)民從宅基地中獲取的財(cái)產(chǎn)性收入相對于依靠承包地得到的財(cái)產(chǎn)性收入幾乎為零。實(shí)行宅基地使用權(quán)抵押貸款，一是可以通過鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營，促進(jìn)城市的資本流入農(nóng)村以及大量的青壯年農(nóng)民回流，增強(qiáng)農(nóng)村自身“造血”能力，打破以前城鄉(xiāng)資本單向流動格局，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的雙向循環(huán)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的形成；二是踐行十八屆三中全會關(guān)于要探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入渠道的精神。宅基地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)之一，實(shí)現(xiàn)對其使用權(quán)的抵押貸款可以增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，提高農(nóng)村人口的人均收入，縮小城鄉(xiāng)之間的收入差距，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕。

2.宅基地使用權(quán)抵押貸款面臨的三重困境

宅基地抵押貸款現(xiàn)階段尚處于起步階段，雖試點(diǎn)區(qū)域已在初步實(shí)施，但要在全國范圍內(nèi)推開仍需一段長時(shí)間的摸索。調(diào)研發(fā)現(xiàn)目前在實(shí)際融資過程中已凸顯一些問題，尤其擔(dān)保難、抵押難以及風(fēng)險(xiǎn)大成為宅基地使用權(quán)抵押貸款道路上的“攔路虎”，極大地增加了農(nóng)民的融資難度。

首先是“擔(dān)保難”?，F(xiàn)階段農(nóng)民要將宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押融資若缺乏相應(yīng)的擔(dān)保人，銀行等金融機(jī)構(gòu)是不會給予農(nóng)民貸款的，故在抵押貸款過程中擔(dān)保人扮演著重要的角色。但由于實(shí)際操作過程中擔(dān)保環(huán)節(jié)存在一些問題，比如，擔(dān)保人的選定，對于金融機(jī)構(gòu)而言，越是具有公信力同時(shí)具有償還貸款能力的主體越可能成為擔(dān)保人，但這些主體為了避免因融資過程出現(xiàn)糾紛帶來麻煩因而通常是不肯擔(dān)保的。缺乏優(yōu)質(zhì)的擔(dān)保人，導(dǎo)致農(nóng)民融資受阻。對于一些急切需要擔(dān)保資金進(jìn)行生產(chǎn)性經(jīng)營的農(nóng)民而言，獲得擔(dān)保人的擔(dān)保同樣也是非常困難的，且實(shí)踐中還存在尋租的可能，無形地增加其抵押貸款成本，從而減少了抵押貸款的發(fā)生率。

其次是“抵押難”。農(nóng)民進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押貸款的目的是為了獲得擔(dān)保資金，而對于金融機(jī)構(gòu)而言抵押對象必須是產(chǎn)權(quán)明晰的和權(quán)屬分明的，但是目前宅基地制度還存在諸如產(chǎn)權(quán)混亂、監(jiān)督機(jī)制缺失等一系列問題，也缺少專業(yè)的宅基地使用權(quán)評估機(jī)構(gòu)，不能對不同類型的宅基地進(jìn)行準(zhǔn)確的價(jià)格評估，從而導(dǎo)致抵押貸款工作難以進(jìn)行，農(nóng)民實(shí)際獲得的擔(dān)保資金也大幅減少。另一方面對抵押貸款標(biāo)的物尚有爭議。由于是將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押融資，按理抵押物應(yīng)當(dāng)是宅基地使用權(quán)，但是目前學(xué)術(shù)界對于是否將宅基地之上的房屋一并算入抵押物，即究竟遵循“房地一致”還是“房地分離”的原則是有分歧的。

最后是“風(fēng)險(xiǎn)大”。當(dāng)前農(nóng)村抵押貸款市場抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制不健全，有可能出現(xiàn)農(nóng)民獲得擔(dān)保后由于經(jīng)營不善導(dǎo)致虧損不能定期償還貸款，或者部分人獲得宅基地使用權(quán)后，在以其抵押貸款的過程中做出一些有損資格人、擔(dān)保人利益的事情，而農(nóng)村金融市場起步較晚且不完善，難以解決上述問題，使得有關(guān)抵押貸款的程序繁瑣、審查嚴(yán)厲，導(dǎo)致真正有貸款需求的農(nóng)民望而卻步。其二，宅基地使用權(quán)抵押貸款本質(zhì)上是將宅基地金融化，但是將固定資產(chǎn)與市場進(jìn)行對接顯然增大了宅基地面臨的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民隨時(shí)都有失去宅基地的可能；同時(shí)，宅基地自古以來就是農(nóng)民的安身立命之本，是農(nóng)民最后的居住保障，具有特定的社會保障功能，將宅基地使用權(quán)進(jìn)行抵押貸款，追求靈活運(yùn)用“沉睡資本”與穩(wěn)定農(nóng)民居所二者之間存在不可調(diào)和的矛盾。除此之外，以醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會救助等為主要內(nèi)容的社會保障體系不健全也削弱了農(nóng)民面對抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)的能力，增大了宅基地使用權(quán)抵押貸款政策的執(zhí)行難度。

圖1 宅基地使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)

三、基于“主體-機(jī)制-績效”的理論分析框架

宅基地使用權(quán)抵押貸款制度無疑是國家在農(nóng)地層面上的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，不僅解除了以往對于宅基地的制度路徑依賴，實(shí)現(xiàn)了宅基地制度變遷，也更加符合當(dāng)前不斷提高的生產(chǎn)力水平和各方主體的利益訴求。布萊恩·阿瑟(W.Brian Arthur)認(rèn)為微小的歷史事件可能會導(dǎo)致一種技術(shù)在與另一種技術(shù)的競爭中勝出，并不斷地進(jìn)行自我強(qiáng)化，出現(xiàn)鎖入和路徑依賴，即一些微小事件的結(jié)果以及機(jī)會環(huán)境能決定結(jié)局，并且結(jié)局一旦出現(xiàn)，便會產(chǎn)生一條特定的路徑。進(jìn)一步的，諾斯認(rèn)為路徑依賴性是分析長期經(jīng)濟(jì)變遷的關(guān)鍵，在其《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》一書中，諾斯對路徑依賴?yán)碚撨M(jìn)行了闡釋，認(rèn)為制度變遷存在著自我不斷增強(qiáng)或者正反饋機(jī)制，一旦走上某種路徑，則以后這條路徑會得到不斷的強(qiáng)化，從而形成對制度變遷的軌跡依賴。而制度一旦產(chǎn)生并沿著某條路徑走下去最終形成路徑依賴后，一旦該條路徑不再符合各主體的利益訴求，或者是打破了各方談判的平衡，便會阻礙經(jīng)濟(jì)增長，各主體則因此會重新進(jìn)行談判，尋求一種新的制度，即制度變遷，其中制度變遷的成本和收益對比是促進(jìn)或推遲制度變遷的關(guān)鍵性因素。進(jìn)一步的，諾斯指出制度之所以被創(chuàng)新，是由于以前的制度安排不能滿足主體對潛在利益的獲取，需要尋求一種新的制度安排，而制度變遷的來源是相對價(jià)格的變化和偏好的改變，其中相對價(jià)格的變化是最重要的因素，在他看來要素價(jià)格比率、信息成本、技術(shù)等變化都屬于這個(gè)范疇。實(shí)踐中由相對價(jià)格和偏好所引起的制度變遷大多具有漸進(jìn)性特性，很難一蹴而就，而是一個(gè)持續(xù)過程，所以構(gòu)建變遷實(shí)施主體-實(shí)現(xiàn)機(jī)制-經(jīng)濟(jì)績效考察這一理論分析框架對于本文接下來將進(jìn)行的比較研究尤為重要。一是制度變遷的實(shí)施主體。制度是一個(gè)社會的博弈規(guī)則，是人為設(shè)計(jì)的用以減少不確定性、規(guī)范人們行為的準(zhǔn)則。在制度的框架內(nèi)個(gè)人、企業(yè)、組織、團(tuán)體等都受其約束，從而構(gòu)成了制度變遷的實(shí)施主體，正是由于這些主體間的博弈力量發(fā)生改變加之相對價(jià)格發(fā)生變化從而導(dǎo)致制度創(chuàng)新，各主體之間通過重新談判、博弈，達(dá)到新的平衡。但是談判中各主體的力量并不是均等的，在談判中所起的作用也不盡相同，獲取潛在收益的機(jī)會當(dāng)然也不一致。二是制度變遷的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。不同的社會、組織、團(tuán)體乃至組織內(nèi)部制度變遷的實(shí)現(xiàn)機(jī)制千差萬別，而制度變遷的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要取決于報(bào)酬遞增和以交易費(fèi)用為特征的不完全市場，因此便有可能促使國家從宏觀層面出臺新的政策。對不同地區(qū)而言，由于報(bào)酬遞增速率、交易費(fèi)用、市場環(huán)境各異，從而導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)的機(jī)制會有所差別。三是經(jīng)濟(jì)績效考察。制度對于經(jīng)濟(jì)績效的影響是無可爭議的，制度的變遷決定社會的演化方式，而長期經(jīng)濟(jì)績效會受到不同演化方式的影響，因此評價(jià)一項(xiàng)制度的好壞或者其路徑的正確與否，經(jīng)濟(jì)績效考察是重要的衡量指標(biāo)之一。

審視我國的農(nóng)地制度改革，相對于承包地、林地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地，宅基地的制度創(chuàng)新是比較緩慢的，尤其是在中央出臺宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)方案之前，宅基地制度已有了很強(qiáng)的路徑依賴性，宅基地流轉(zhuǎn)被嚴(yán)明禁止。隨著相對價(jià)格的變化，這里主要是指土地-勞動和勞動-資本的比率以及技術(shù)的變化等，倒逼宅基地制度進(jìn)行創(chuàng)新成為必然。2015年關(guān)于宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)文件的出臺標(biāo)志著宅基地制度新一輪變遷的開始。根據(jù)2016年《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》與2018年中央一號文件，宅基地使用權(quán)抵押貸款制度將遵循漸進(jìn)變遷的路徑依賴特性，且在宅基地使用權(quán)抵押貸款制度這條路徑上會不斷強(qiáng)化。對于該制度變遷過程的分析顯然是優(yōu)化制度的重要抓手。本文認(rèn)為將實(shí)施主體-實(shí)現(xiàn)機(jī)制-經(jīng)濟(jì)績效考察這一理論框架嵌入宅基地使用權(quán)抵押貸款制度分析，對于優(yōu)化宅基地制度、提升經(jīng)濟(jì)績效尤其重要。

圖2 宅基地使用權(quán)抵押貸款理論分析框架

一是實(shí)施主體。制度變遷是各方主體間博弈的結(jié)果，宅基地使用權(quán)抵押貸款制度創(chuàng)新同樣也是利益各方博弈的產(chǎn)物，由于農(nóng)民、村集體、銀行、地方政府等均參與博弈，每個(gè)主體的力量并不相同，因而在談判中的地位和作用不盡相同。但是進(jìn)行公平、公正博弈的前提應(yīng)是明確產(chǎn)權(quán)權(quán)利主體，即明確各方實(shí)施主體的權(quán)利是制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)。

二是實(shí)現(xiàn)機(jī)制。由于交易費(fèi)用的存在，不同的權(quán)利界定和分配將導(dǎo)致不同效益的資源配置，加之宅基地抵押貸款制度具體實(shí)施過程中所面臨的外部環(huán)境各異，致使制度變遷的實(shí)現(xiàn)機(jī)制不同，包括擔(dān)保機(jī)制、抵押機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制均不相同。①擔(dān)保機(jī)制，擔(dān)保機(jī)制是宅基地使用權(quán)抵押貸款過程中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，如前所述若沒有擔(dān)保人的存在，宅基地使用權(quán)的抵押融資很難順利開展。目前的擔(dān)保人大多為政府、合作社抑或是金融機(jī)構(gòu)，在抵押過程中擔(dān)保人起著“中間人”的作用，一方面是為抵押主體進(jìn)行擔(dān)保使其獲得所需的擔(dān)保資金；另一方面具有公信力和資金實(shí)力的擔(dān)保人可以使銀行等金融機(jī)構(gòu)在放貸時(shí)減少顧慮，安心放貸。在當(dāng)前宅基地使用權(quán)抵押貸款深入推進(jìn)過程中可適當(dāng)擴(kuò)大擔(dān)保人的范圍，以便讓更多需要資金的農(nóng)民能夠獲得貸款。②抵押機(jī)制，在宅基地使用權(quán)的抵押貸款過程中對其抵押的主體、客體進(jìn)行明確規(guī)定尤其重要。宅基地使用權(quán)抵押貸款的主體應(yīng)是具有資金需求且符合條件的農(nóng)民，譬如從事規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)大戶、小微企業(yè)主、農(nóng)村個(gè)體工商戶等；客體應(yīng)是宅基地使用權(quán)以及宅基地之上的房屋，這其中涉及對宅基地與房屋的定價(jià)，因此相應(yīng)的價(jià)格評估體系也需要建立，以便對抵押貸款的宅基地使用權(quán)和房屋進(jìn)行準(zhǔn)確的市場定價(jià)，減少抵押貸款過程中的信息不對稱，確保公平、公正。③風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)分散體系的建立是宅基地使用權(quán)抵押貸款的重要保障。宅基地使用權(quán)抵押融資尚處于實(shí)踐的初步階段，有大量的不確定的風(fēng)險(xiǎn)存在。而風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制諸如風(fēng)險(xiǎn)保障基金、社會保障體系等的建立與完善能夠很好地防御農(nóng)民失地、擔(dān)保人利益受損、金融機(jī)構(gòu)壞賬等風(fēng)險(xiǎn)，使得抵押貸款能夠順暢進(jìn)行，活躍農(nóng)村金融市場。

三是經(jīng)濟(jì)績效考察。制度對經(jīng)濟(jì)績效具有不可磨滅的影響，不同的制度變遷實(shí)現(xiàn)機(jī)制或曰不同的制度演化方式會使得經(jīng)濟(jì)績效出現(xiàn)差異。在不同地區(qū)進(jìn)行的宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，由于主體力量、實(shí)現(xiàn)機(jī)制不同，各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)績效也呈現(xiàn)差別；而對經(jīng)濟(jì)績效的考察會反過來對制度的改善與強(qiáng)化起到至關(guān)重要的作用。本文接下來選取三個(gè)抵押貸款實(shí)踐比較成功的案例，運(yùn)用實(shí)施主體-實(shí)現(xiàn)機(jī)制-經(jīng)濟(jì)績效考察理論框架做一個(gè)全面深入的對比分析，以期總結(jié)提煉相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為宅基地經(jīng)營權(quán)抵押貸款實(shí)踐提供理論指導(dǎo)。

四、“主體-機(jī)制-績效”視角下三種實(shí)踐模式的比較分析

1.宅基地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的三種實(shí)踐模式

當(dāng)前宅基地經(jīng)營權(quán)抵押貸款在實(shí)踐中主要存在政府主導(dǎo)型、金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型、農(nóng)民自主型三種模式。

推行政府主導(dǎo)型的平羅縣地處寧夏平原北部，有將近30萬人口，農(nóng)村人口約占50%。全縣共有宅基地面積6.3萬畝，其中有1.4萬畝處于閑置狀態(tài)，農(nóng)村人口老齡化、村莊空心化、年輕勞動力異化現(xiàn)象特別嚴(yán)重。早在2015年平羅縣便進(jìn)行了宅基地使用權(quán)抵押貸款探索，經(jīng)過幾年的實(shí)踐形成了比較完善的制度變遷路徑。一是實(shí)施主體。首先由政府對宅基地進(jìn)行確權(quán)頒證，2017年對宅基地的確權(quán)頒證率達(dá)到96%，由此明確農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。然后再由平羅縣財(cái)政、司法等部門牽頭，各金融機(jī)構(gòu)參與、合作，在此基礎(chǔ)上開啟宅基地的抵押貸款政策。二是實(shí)現(xiàn)機(jī)制。主要包括擔(dān)保機(jī)制、抵押機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分解機(jī)制。①擔(dān)保機(jī)制，主要是成立農(nóng)村融資性擔(dān)保公司作為宅基地使用權(quán)抵押貸款的擔(dān)保人；②抵押機(jī)制，平羅縣人民政府2016年8月發(fā)布的《平羅縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款管理暫行辦法》中明確規(guī)定抵押貸款對象為符合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款申請條件的自然人或各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體法人；農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押范圍包括土地承包經(jīng)營權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán))、農(nóng)村林權(quán)等。對產(chǎn)權(quán)價(jià)值的評估辦法是，20萬元以下的由借款當(dāng)事人和信貸人員協(xié)商評估，20萬元以上的由借款人選擇具備縣級及以上資質(zhì)的專業(yè)評估組織或機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估；③風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，一方面建立宅基地使用權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，由縣財(cái)政局出資1000萬元用作抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金；另一方面建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，由金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)排查，并對貸款主體進(jìn)行經(jīng)營狀況監(jiān)督，準(zhǔn)確掌握貸款過程中的風(fēng)險(xiǎn)信息，強(qiáng)化對風(fēng)險(xiǎn)的全程管理。三是經(jīng)濟(jì)績效考察。平羅縣經(jīng)過幾年的宅基地使用權(quán)抵押貸款實(shí)踐探索已經(jīng)取得不俗的成績，截至2018年11月全縣共辦理住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款293筆計(jì)1288.6萬元。農(nóng)民利用擔(dān)保資金發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工流通、農(nóng)家樂餐飲服務(wù)等二、三產(chǎn)業(yè)，既增加了收入，也提高了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

推行金融機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型的瀘縣位于四川南部一個(gè)偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)村空心化非常嚴(yán)重，全縣共有109萬人，其中有93萬農(nóng)村人口，占比約90%，是典型的農(nóng)業(yè)大縣。該縣的農(nóng)村宅基地面積超過24萬畝，截至2015年大約有4萬宗宅基地被擱置，共約3.23萬畝。2015年12月瀘縣被選入宅基地使用權(quán)抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)，現(xiàn)已逐漸形成一套系統(tǒng)的宅基地使用權(quán)抵押貸款制度。一是實(shí)施主體。瀘縣的抵押貸款模式是以政府為輔，金融機(jī)構(gòu)為主的一次改革探索。在瀘縣宅基地使用權(quán)抵押貸款“解禁”之后，中國農(nóng)業(yè)銀行瀘州分行便積極與地方政府探討共謀農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款事宜，全程參與相關(guān)方案的制定，同時(shí)在重點(diǎn)城鎮(zhèn)開展先行試點(diǎn)。二是實(shí)現(xiàn)機(jī)制。包括①擔(dān)保機(jī)制，由地方政府設(shè)立農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保公司作為農(nóng)民抵押貸款的“擔(dān)保人”；②抵押機(jī)制，在縣政府出臺的《瀘縣農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)實(shí)施方案》中規(guī)定，抵押貸款的主體是全縣范圍內(nèi)的農(nóng)村人口且無不良信用記錄，抵押的客體為宅基地使用權(quán)和農(nóng)民的住房使用權(quán)；同時(shí)建立評估體系，通過雙方協(xié)商、專家測算、金融機(jī)構(gòu)自定等方式，對宅基地使用權(quán)與住房使用權(quán)進(jìn)行科學(xué)評估；③風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，由政府出資500萬元設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，與金融機(jī)構(gòu)以5∶5的比例共同承擔(dān)在抵押貸款過程中出現(xiàn)的損失。三是經(jīng)濟(jì)績效考察。截至2018年11月，瀘縣共有234宗宅基地以及農(nóng)村住房實(shí)現(xiàn)抵押貸款，宅基地抵押融資取得初步成效，貸款金額共計(jì)4197萬元，宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值得到充分彰顯，不僅增加了農(nóng)民收入，也為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供了動力。

推行農(nóng)民自主型的四川成都郫都區(qū)總面積約437萬平方公里，總?cè)丝诩s55.86萬，其中農(nóng)村人口26.53萬，占47.49%。郫都區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資起步較早，在2009年便對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資進(jìn)行“試水”，之后作為宅基地使用權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)一直在不斷探索，從而使制度不斷得到強(qiáng)化。一是實(shí)施主體。郫都區(qū)的宅基地使用權(quán)抵押貸款是以農(nóng)民為主導(dǎo)、政府和金融機(jī)構(gòu)為輔的宅基地產(chǎn)權(quán)改革。該模式首先由有資金需求且符合條件的農(nóng)民提出抵押申請，然后進(jìn)行抵押借款合同簽訂，最后登記備案。二是實(shí)現(xiàn)機(jī)制。包括①擔(dān)保機(jī)制，由政府投入1億元資金建立政策性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資擔(dān)保平臺，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵質(zhì)押融資提供信用擔(dān)保；②抵押機(jī)制，郫都區(qū)出臺的《郫縣農(nóng)村農(nóng)民住房抵押宅基地使用權(quán)一并抵押登記實(shí)施辦法(試行)》規(guī)定，抵押貸款的主體為家庭農(nóng)場主、從事規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)大戶、小微企業(yè)主、農(nóng)村個(gè)體工商戶等，客體為權(quán)屬明晰且沒有任何限制的宅基地及其住房。同時(shí)在現(xiàn)行宅基地評估方式(銀行內(nèi)部評估、專業(yè)機(jī)構(gòu)外部評估、雙方協(xié)商評估)當(dāng)中，農(nóng)民可以自主地選擇其中的一種；③風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，一方面制定由政府、惠農(nóng)擔(dān)保公司、金融機(jī)構(gòu)等組成的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，另一方面設(shè)立抵押融資風(fēng)險(xiǎn)保障基金，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。三是經(jīng)濟(jì)績效考察。截至2018年9月共有44筆農(nóng)村宅基地?fù)?dān)保抵押發(fā)生，其土地總面積為3.6萬余平方米，抵押的總金額達(dá)4477.69萬元。農(nóng)民在獲得擔(dān)保資金后主要將其用于生產(chǎn)型經(jīng)營、旅游業(yè)、商業(yè)(商業(yè)和住宅兩用)等，徹底盤活了全區(qū)的土地資源。

2.對不同實(shí)踐模式的對比分析

上述三種模式都是在當(dāng)前宅基地使用權(quán)抵押貸款起步階段進(jìn)行的大膽嘗試，旨在放活宅基地使用權(quán)，探索多樣化抵押貸款模式，徹底激發(fā)農(nóng)村的“沉睡資本”。本文通過比較發(fā)現(xiàn)，這三種宅基地使用權(quán)抵押貸款的探索模式在實(shí)施主體、實(shí)現(xiàn)機(jī)制、經(jīng)濟(jì)績效三方面各有異同。

其一實(shí)施主體。制度變遷是各方主體博弈的結(jié)果，明晰的產(chǎn)權(quán)劃分，以及明確各主體的權(quán)利是宅基地使用權(quán)抵押貸款制度創(chuàng)新的先決條件。上述三種模式在對宅基地的確權(quán)頒證上具有同一性，均牢牢地把握了明晰宅基地“三權(quán)”是該制度實(shí)施的基準(zhǔn)這一原則。但是，在制度變遷的多方博弈中因各主體的力量不同以及發(fā)揮的作用不均等，致使三種模式存在本質(zhì)的差異。寧夏平羅的政府主導(dǎo)型模式是在政府主導(dǎo)下，各金融機(jī)構(gòu)積極參與基礎(chǔ)之上進(jìn)行的，該模式下政府在制度創(chuàng)新的博弈中起主導(dǎo)作用且是主要力量，金融機(jī)構(gòu)次之，這一點(diǎn)從政府連續(xù)發(fā)布文件明確宅基地使用權(quán)抵押貸款具體操作流程得以顯現(xiàn)。四川瀘縣模式是以金融機(jī)構(gòu)為主體的宅基地制度改革，在進(jìn)行宅基地使用權(quán)抵押貸款的最初探索階段，金融機(jī)構(gòu)便積極參與政策討論并做先期試點(diǎn)，隨著改革的深入，金融機(jī)構(gòu)扮演的角色也愈加重要，已在制度創(chuàng)新的博弈中起著至關(guān)重要的作用。成都郫都區(qū)的改革賦予了農(nóng)民更多的自主權(quán)，充分發(fā)揮農(nóng)民在制度變遷過程中的主導(dǎo)作用，因而是一場以農(nóng)民為主的宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革，其發(fā)起點(diǎn)是迫切需要擔(dān)保資金的農(nóng)民，由農(nóng)民提出申請，然后雙方簽訂抵押貸款合約，最后登記備案。

其二實(shí)現(xiàn)機(jī)制。①擔(dān)保機(jī)制，三種模式都是通過成立擔(dān)保公司或者由擔(dān)保平臺給予抵押貸款主體以信用擔(dān)保，從而確保抵押貸款過程順利進(jìn)行；②抵押機(jī)制，三種機(jī)制都對抵押貸款的主體、客體以及客體價(jià)值評估做了明確規(guī)定，雖三種模式有細(xì)微差別，但核心內(nèi)容是相同的，即主體為迫切需要資金的農(nóng)民，客體為宅基地使用權(quán)以及宅基地之上的房屋，同時(shí)還設(shè)立了多種價(jià)值評估機(jī)構(gòu)；③風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，在三種探索模式中政府都投入了一定的資金作為風(fēng)險(xiǎn)保障金用于預(yù)防在抵押貸款過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，但是平羅模式較其他兩種模式多設(shè)立了一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，以掌握貸款過程中的風(fēng)險(xiǎn)信息并強(qiáng)化監(jiān)督。從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警到風(fēng)險(xiǎn)保障，使得平羅模式的風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制更加牢固。

其三經(jīng)濟(jì)績效考察。制度之于經(jīng)濟(jì)績效的作用是無可替代的。本質(zhì)上制度產(chǎn)生的激勵(lì)會影響各實(shí)施主體的行為，由于不同模式下各主體的力量及其所發(fā)揮的作用各異，加之制度的外部環(huán)境，譬如不完全市場、相對價(jià)格水平等在不同的地區(qū)呈現(xiàn)差異，最終產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)績效也不盡相同。就上述三種模式看，成都郫都區(qū)的貸款金額最大，四川瀘縣次之，寧夏平羅最少。三地的貸款大多用于生產(chǎn)經(jīng)營、旅游餐飲等二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，且貸款金額大更有利于盤活農(nóng)地資源，也更有利于發(fā)展農(nóng)村的二、三產(chǎn)業(yè)，從而有利于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。但因市場環(huán)境不同所帶來的經(jīng)濟(jì)績效不一。成都郫都區(qū)和四川瀘縣相對于寧夏平羅的市場發(fā)展更完善，加之金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民在抵押貸款制度實(shí)施中起著更為突出的作用，所帶來的經(jīng)濟(jì)績效也更優(yōu)。

表1 宅基地使用權(quán)抵押貸款三種實(shí)現(xiàn)模式對比

綜上，透視宅基地使用權(quán)抵押貸款，其主體應(yīng)該是農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)，而政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮輔助作用，在市場發(fā)育完善的地區(qū)尤其更應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)在博弈中的作用，政府只作為“守夜人”負(fù)責(zé)規(guī)范和監(jiān)督各方主體的行為，這樣能產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)績效。未來宅基地使用權(quán)抵押貸款制度的路徑依賴的強(qiáng)化方向應(yīng)是如此。

五、宅基地使用權(quán)抵押貸款的治理機(jī)制：重要性與內(nèi)涵

1.宅基地抵押貸款制度與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，該《決定》提出要堅(jiān)持和完善社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。理論與實(shí)踐均表明，社會主義制度的完善與國家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程絕不是各自獨(dú)立、相互靜止的，相反，二者是相互作用、彼此優(yōu)化、動態(tài)調(diào)整的。一方面，社會主義制度是國家運(yùn)行的規(guī)范與準(zhǔn)則，是國家本質(zhì)的根本體現(xiàn)，國家通過制度設(shè)計(jì)、制度安排和制度實(shí)施對日常事務(wù)進(jìn)行規(guī)范和管理，是構(gòu)建現(xiàn)代化國家治理體系和提高治理能力的基石，但制度畢竟是動態(tài)調(diào)整的結(jié)晶，只有通過制度的不斷優(yōu)化才能提高國家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等方面的水平，從而通過一系列的有效制度提高國家治理能力；另一方面，國家治理現(xiàn)代化是制度優(yōu)化的外在表現(xiàn)，國家治理能力的優(yōu)劣可以影響制度實(shí)施的效能，若國家治理能力低下，制度在執(zhí)行過程中將很難充分發(fā)揮作用，制度效能也難得以體現(xiàn)，因此構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系和提高國家治理能力是充分發(fā)揮制度效能的重要保障。從生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的辯證關(guān)系看，生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，生產(chǎn)關(guān)系反作用于生產(chǎn)力；經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。制度作為一種生產(chǎn)關(guān)系需要隨著生產(chǎn)力的發(fā)展而不斷完善。國家治理作為上層建筑的重要組成部分受經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響，且本質(zhì)上受生產(chǎn)力水平所決定。生產(chǎn)力的發(fā)展水平是制度完善和推進(jìn)國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的根本動力?？傊?，社會主義制度的完善和國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)是生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求，二者隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，且相互影響，共同促進(jìn)社會制度的進(jìn)一步完善和國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程向前推進(jìn)。

而鄉(xiāng)村作為國家不可或缺的部分，其內(nèi)部治理與制度之間也存在相應(yīng)的辯證關(guān)系。理順治理與制度之間的關(guān)系，有利于社會主義制度的完善和現(xiàn)代化國家治理體系的推進(jìn)以及治理能力的提升。我們不得不面對的事實(shí)是，鄉(xiāng)村治理至今仍是國家治理的短板，且鄉(xiāng)村制度不完善。究其根本原因在于鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村制度不適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平，仍處在動態(tài)調(diào)整中，并且二者的調(diào)整力度、方向各異。譬如，近年來農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不斷調(diào)整，宅基地使用權(quán)抵押貸款制度的產(chǎn)生即是鄉(xiāng)村制度適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果。然而鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化進(jìn)程相對緩慢，鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村制度之間的相互促進(jìn)作用難以充分發(fā)揮，甚至成為阻礙。分析目前阻礙鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的因素主要有三點(diǎn)：一是農(nóng)村人口隨著城市化進(jìn)程的加快大量流失，致使治理主體缺少，這已成為掣肘鄉(xiāng)村治理的主要因素；二是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展疲乏，尤其集體經(jīng)濟(jì)原地踏步，鄉(xiāng)村日常治理因缺乏資金導(dǎo)致治理形式單一、效能低下；三是鄉(xiāng)村治理和制度之間沒有形成良好的互動效應(yīng)，更多的是各自為政。通過審視鄉(xiāng)村治理與宅基地使用權(quán)抵押貸款制度之間的內(nèi)在邏輯不難發(fā)現(xiàn)，宅基地使用權(quán)抵押貸款制度的孕育而生能夠有效地解決鄉(xiāng)村治理面臨的窘境，該制度的實(shí)施將有利于資金流向農(nóng)村發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民可以通過進(jìn)工廠或辦農(nóng)家樂等形式實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，減少農(nóng)村人口流失，而對外來新型經(jīng)營主體的吸引將為鄉(xiāng)村治理提供多元化的治理主體；其次，通過喚醒“沉睡”的宅基地資源，使資源變資產(chǎn)，可增加流向農(nóng)村的資金流，促進(jìn)農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升集體經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民收入，為鄉(xiāng)村治理提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；最后，宅基地抵押貸款制度的實(shí)施可以減少因宅基地歸屬問題或農(nóng)民因貸款資金交易失敗所導(dǎo)致的無家可歸等糾紛，減少鄉(xiāng)村治理中的阻力。另一方面，鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化有利于宅基地抵押貸款制度的實(shí)施，通過對鄉(xiāng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等的治理，有利于形成穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會，提高農(nóng)民的素質(zhì)，這反過來又有利于宅基地抵押貸款制度的實(shí)施。因此，鄉(xiāng)村治理和宅基地抵押貸款制度呈現(xiàn)為一種雙向的影響，通過動態(tài)調(diào)整，在適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，宅基地抵押貸款制度可以促進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程，同時(shí)鄉(xiāng)村治理的優(yōu)化又可以促進(jìn)宅基地抵押貸款制度的完善?？傊氐盅嘿J款制度既是農(nóng)村制度的組成部分，同樣也是社會主義制度的一分子，理應(yīng)通過加快鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

2.宅基地使用權(quán)抵押貸款的治理機(jī)制完善問題

完善宅基地使用權(quán)抵押貸款制度顯然有利于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，然而現(xiàn)階段宅基地抵押貸款制度仍面臨許多問題亟待解決。近年來，全國各試點(diǎn)地區(qū)也在積極探索，尋求適應(yīng)各地區(qū)情況的解決方案。從宏觀層面分析，目前宅基地抵押貸款政策也需要完善與發(fā)展，尤其以下幾方面：

首先，應(yīng)完善產(chǎn)權(quán)治理機(jī)制。產(chǎn)權(quán)混亂是導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)治理失效的主要因素。當(dāng)前應(yīng)加快宅基地的確權(quán)頒證，準(zhǔn)確定位宅基地的使用權(quán)并還權(quán)賦能，有效地解決產(chǎn)權(quán)治理困境。確權(quán)頒證對于宅基地使用權(quán)的抵押貸款非常重要。通過確權(quán)頒證明確農(nóng)民的宅基地資格權(quán)和使用權(quán)，有利于減少宅基地使用權(quán)抵押貸款制度實(shí)施過程中的交易成本，提高宅基地使用權(quán)抵押貸款制度的實(shí)施效率，更大程度地釋放宅基地的潛在價(jià)值。一方面應(yīng)對宅基地的使用權(quán)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，明晰宅基地“三權(quán)分置”中的所有權(quán)、資格權(quán)以及使用權(quán)“三權(quán)”的權(quán)能邊界，防止在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)權(quán)能重疊和權(quán)利行使混亂；另一方面應(yīng)還權(quán)賦能，賦予宅基地使用權(quán)可抵押之權(quán)利，解除在宅基地使用權(quán)抵押貸款過程中來自政策的阻礙，唯如此才能徹底放活宅基地使用權(quán)。

其次，建立健全擔(dān)保和抵押市場機(jī)制。擔(dān)保機(jī)制的建立與完善是抵押融資過程中必不可缺的環(huán)節(jié)，目前宅基地使用權(quán)抵押融資市場上的所謂“擔(dān)保人”大多為政府以及由政府投資建立的擔(dān)保公司，隨著農(nóng)民對資金需求的激增，因“擔(dān)保人”范圍有限已在一定程度上阻礙了抵押融資的開展，適當(dāng)擴(kuò)大范圍，譬如建立政府、擔(dān)保公司、金融機(jī)構(gòu)、合作社等全方位、寬領(lǐng)域的擔(dān)保平臺，對于深化抵押貸款具有促進(jìn)作用。抵押機(jī)制是宅基地使用權(quán)抵押貸款的核心環(huán)節(jié)，盡管目前的抵押機(jī)制中對抵押的主客體以及客體的價(jià)值評估都有明確規(guī)定，但仍需進(jìn)一步完善。抵押的主體應(yīng)適當(dāng)擴(kuò)大，從事規(guī)?；?jīng)營的農(nóng)業(yè)大戶、小微企業(yè)主、農(nóng)村個(gè)體工商戶等都可以作為抵押的主體；抵押的客體則仍然是宅基地使用權(quán)和宅基地上的房屋。同時(shí)還應(yīng)建立專業(yè)的宅基地使用權(quán)評估機(jī)構(gòu)以便對宅基地使用權(quán)及住房進(jìn)行準(zhǔn)確評估。以往的評估大多采取銀行等金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)或者雙方談判協(xié)商的辦法，難免產(chǎn)生誤差，因?yàn)樵谶@種評估體系中，農(nóng)民往往處于弱勢方，利益有可能被侵害。專業(yè)評估機(jī)構(gòu)的建立可以減少雙方信息不對稱帶來的影響，使宅基地使用權(quán)抵押貸款過程更加公平，從而切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

再次，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和救濟(jì)、處置機(jī)制。其一，在雙方簽訂抵押貸款合約后，需要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對抵押貸款主體的監(jiān)督，準(zhǔn)確掌握其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)信息，根據(jù)實(shí)際情況提前做出舉措，防患于未然。其二，合理的救濟(jì)與處置機(jī)制必不可少，一旦雙方簽訂了抵押貸款協(xié)議，若抵押貸款主體不能按時(shí)償還擔(dān)保資金，一方面金融機(jī)構(gòu)的利益有可能受損，另一方面金融機(jī)構(gòu)一旦將抵押貸款主體的宅基地使用權(quán)及房屋進(jìn)行再次流轉(zhuǎn)，必然使以宅基地為居住保障的農(nóng)民變得“無家可歸”，激化社會矛盾。政府風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制的建立可以有效地避免類似情況發(fā)生。風(fēng)險(xiǎn)保障基金實(shí)質(zhì)上是讓政府成為抵押權(quán)人，可保證有正當(dāng)理由不能按時(shí)還款的農(nóng)民以政府的風(fēng)險(xiǎn)資金做償還，這不僅使農(nóng)民的住房得到保障，同時(shí)也確保金融機(jī)構(gòu)的利益。

最后，完善農(nóng)村社會保障體系。現(xiàn)階段很少有農(nóng)民將自己的宅基地使用權(quán)用于抵押貸款的重要原因是農(nóng)民的社會保障體系不完善，懼怕因宅基地抵押貸款使自己喪失最后的居住保障，故需要完善農(nóng)民的社會保障制度，包括醫(yī)療制度、戶籍制度、教育制度等，讓農(nóng)民放心大膽地將自己的宅基地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)抑或抵押貸款，提高宅基地的利用效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

綜上所述，當(dāng)前我國的宅基地使用權(quán)抵押貸款制度還處在試點(diǎn)階段，成效凸顯的同時(shí)也顯露出一些亟待研究解決的問題。作為農(nóng)村制度的重要部分，需要我們不斷地對其進(jìn)行探索，在落實(shí)宅基地使用權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民資格權(quán)的基礎(chǔ)之上放活其使用權(quán)，創(chuàng)新多元化的宅基地使用權(quán)抵押貸款模式，不斷地完善宅基地使用權(quán)抵押貸款制度，使其成為推動鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的動力，進(jìn)而為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化貢獻(xiàn)一分力量。

① 數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201901/t20190121_1645752.html。

② 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國住戶調(diào)查年鑒(2018)》提供的數(shù)據(jù)，2017年的農(nóng)村住宅面積為6.69億平方米，2005年的農(nóng)村住宅面積為6.23億平方米，再經(jīng)計(jì)算而得。

③ 黃礪 ：《農(nóng)戶隱性占地行為與宅基地改革路徑》，《資源科學(xué)》2020年第2期。

④ 韓保江、楊麗： 《新中國70年工業(yè)化歷程、成就與基本經(jīng)驗(yàn)》，《改革》2019年第7期。

⑤ 何承斌 ：《我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款的困境與出路》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2014年第12期。

⑥ 嚴(yán)金明、迪力沙提、夏方舟： 《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施與宅基地“三權(quán)分置”改革的深化》，《改革》2019年第1期。

⑦ 高海：《論農(nóng)民住房有限抵押》，《中國農(nóng)村觀察》2017年第2期。

⑧ 鄒偉、徐博、王子坤 ：《農(nóng)戶分化對宅基地使用權(quán)抵押融資意愿的影響——基于江蘇省1532個(gè)樣本數(shù)據(jù)》，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2017年第8期。

⑨ 韓立達(dá)、王艷西、韓冬 ：《農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”:內(nèi)在要求、權(quán)利性質(zhì)與實(shí)現(xiàn)形式》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》 2018年第7期。

⑩ 黃忠 ：《城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的構(gòu)建:現(xiàn)狀、模式與問題分析》，《社會科學(xué)研究》2018年第2期。