中國綠色規(guī)制政策沿革

甄濤 李建生

(1.黑龍江省社會(huì)科學(xué)院 政治研究所，黑龍江 哈爾濱 150028；2.中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院，北京 102206)

0 引言

2018年10月9日，聯(lián)合國氣候變化專門委員會(huì)(IPCC)發(fā)布重磅警告：“全球升溫幅度需控制在1.5攝氏度，否則地球在2030年之后會(huì)迎來毀滅性氣候?！?015年，全球死于環(huán)境污染影響的大約有900萬人，占世界每年死亡人口的六分之一。針對環(huán)境污染和氣候變化問題，聯(lián)合國先后召開聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議、聯(lián)合國水環(huán)境會(huì)議、聯(lián)合國防止荒漠化會(huì)議、聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議等會(huì)議以應(yīng)對全球環(huán)境問題。

當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境也同樣面臨著史無前例的挑戰(zhàn)。第六次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出要建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會(huì)。黨和政府從中華民族的長遠(yuǎn)利益出發(fā)，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)提升到國家戰(zhàn)略高度。為了保護(hù)脆弱的生態(tài)環(huán)境，黨和政府制定并執(zhí)行綠色規(guī)制政策，從憲法、法律、行政法規(guī)、政策規(guī)章方面構(gòu)建了多層次的綠色規(guī)制政策法規(guī)體系。綠色規(guī)制成果豐碩，形成了“全方位”“多層次”及“寬領(lǐng)域”的綠色規(guī)制政策體系。為了保障綠色規(guī)制政策的實(shí)施，中央政府還進(jìn)行了地方官員激勵(lì)機(jī)制、環(huán)保管理體制及環(huán)保組織機(jī)構(gòu)建設(shè)。進(jìn)入新世紀(jì)以來，黨的十六大報(bào)告提出了“科學(xué)發(fā)展觀”，十七大、十八大提出并發(fā)展了“生態(tài)文明”發(fā)展理念，黨的十九大提出，要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”。

在黨和政府的努力下，我國環(huán)境質(zhì)量顯著提高，環(huán)境破壞現(xiàn)象得到緩解。綠色規(guī)制政策發(fā)揮了積極作用。隨著社會(huì)公眾環(huán)保意識(shí)的提高，社會(huì)各界的廣泛參與也起到了良好的環(huán)境治理作用。一些地方政府大力挖掘中華民族自身的文化傳統(tǒng)，在儒家傳統(tǒng)相對發(fā)達(dá)的地區(qū)，儒家思想以其“正心、誠意、修身、齊家、治國、平天下”的道德倫理來規(guī)范社會(huì)成員尤其是官員的行為，這使得政府官員從修身開始，胸懷天下，具有強(qiáng)烈的社會(huì)責(zé)任感和家國情懷。文化作為一種非正式制度約束地方官員的自利行為，使其與中央綠色規(guī)制政策保持一致，從而使得生態(tài)環(huán)境得以保護(hù)。

1 問題與現(xiàn)狀

1.1 環(huán)境問題與現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變，中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和科技實(shí)力顯著增強(qiáng)。但是，這種增長的獲得也付出了高昂的環(huán)境代價(jià)：中國20.1萬公里的河流中43%的河流不符合人的使用要求①；中國SO2、PM10的排放遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國家，并且給中國帶來了大面積酸雨及霧霾等大氣污染(劉郁和、陳釗，2016)[1]。

按照世衛(wèi)組織的標(biāo)準(zhǔn)，如果PM2.5年均濃度達(dá)到35μg/m3時(shí)，會(huì)大大增加人患疾病的概率。中國PM2.5二級(jí)年均濃度標(biāo)準(zhǔn)為35μg/m3，PM10二級(jí)年均濃度標(biāo)準(zhǔn)為70μg/m3，NO2二級(jí)年均濃度標(biāo)準(zhǔn)為40μg/m3。筆者統(tǒng)計(jì)了我國具有代表性的京津冀等三大城市群空氣質(zhì)量各指標(biāo)2013—2019年度均值，以PM2.5、PM10、NO2為例，三大城市群的大氣質(zhì)量都比較差并表現(xiàn)出較大的區(qū)域差異。具體看，京津冀城市群各城市大氣污染依然是最為嚴(yán)重，其中PM2.5年均濃度為80.668μg/m3，PM10年均濃度為131.866μg/m3，NO2年均濃度為50.263μg/m3。長三角城市群各城市大氣污染次之，其中PM2.5年均濃度為56.056μg/m3，PM10年均濃度為88.720μg/m3，NO2年均濃度為41.237μg/m3。珠三角城市群各城市大氣污染狀況最輕，其中PM2.5年均濃度為38.082μg/m3，PM10年均濃度為59.055μg/m3，NO2年均濃度為36.222μg/m3。可見我國大氣污染呈現(xiàn)出由北向南逐漸減輕的空間分布格局。

環(huán)境污染對人的健康有著嚴(yán)重危害，增加了癌癥發(fā)病率，減少人的預(yù)期壽命，帶來社會(huì)資源的損耗，經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展受到挑戰(zhàn)。我國淮河北部地帶空氣中可懸浮顆粒物濃度較之南部地區(qū)顯著偏高，這縮短了該地居民的預(yù)期壽命達(dá)5.5年(Chen et al.,2013)[2]，而增加1%的SO2排放量，則每萬人就有0.055和0.005人死于呼吸系統(tǒng)疾病及肺癌(陳碩，等，2014)[3]。

1.2 綠色規(guī)制的重要意義

綠色規(guī)制與經(jīng)濟(jì)增長有密切關(guān)系。學(xué)術(shù)界主要有“遵循成本說”及“創(chuàng)新補(bǔ)償說”兩種假說。一方面，綠色規(guī)制使得生產(chǎn)要素價(jià)格上漲、產(chǎn)品價(jià)格提高及公司競爭力削弱，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長被抑制(Jaffe & Palmer,1997)[4]。這就是所謂的“遵循成本說”。另一方面，綠色規(guī)制倒逼公司進(jìn)行技術(shù)革新，而由創(chuàng)新增加的利潤可以覆蓋企業(yè)因此增加的成本，并促進(jìn)企業(yè)TFP的提高(Porter,1995)[5]，這構(gòu)成了“創(chuàng)新補(bǔ)償假說”。對于我國而言，地方政府將GDP放在優(yōu)先考慮的位置，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”環(huán)境競次效應(yīng)，因此，綠色規(guī)制對我國而言有著極大的必要性(楊海生，2008)[6]。

2 中國綠色規(guī)制政策沿革

綠色規(guī)制政策總體而言包括綠色規(guī)制戰(zhàn)略體系和綠色規(guī)制政策體系兩大部分。前者如《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，而后者則由法律、行政法規(guī)、政策規(guī)章、地方性法規(guī)等構(gòu)成。法律和地方性法規(guī)由全國人大和地方人大制定，而行政法規(guī)和規(guī)章由政府部門制定。

2.1 綠色規(guī)制內(nèi)涵的歷史沿革

綠色規(guī)制政策概念內(nèi)涵經(jīng)歷了三個(gè)階段：其一，以命令和控制綠色規(guī)制為主導(dǎo)的階段；其二，以命令控制、市場激勵(lì)為基礎(chǔ)的階段；其三，命令控制、市場激勵(lì)綠色規(guī)制及信息披露創(chuàng)新規(guī)制階段。具體見表1。

表1 綠色規(guī)制含義的變化比較

2.2 中國綠色規(guī)制政策理念及政策工具變遷

2.2.1 綠色政策理念的轉(zhuǎn)變

新中國成立以來，綠色規(guī)制政策的思想、理念經(jīng)歷了從無到有、從量到質(zhì)的轉(zhuǎn)變。新中國成立之初，雖然有節(jié)約資源能源的意識(shí)，但由于普遍存在的思維局限性和出于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要，環(huán)境保護(hù)的聲音極其微弱，與系統(tǒng)性的綠色規(guī)制理念相去甚遠(yuǎn)。20世紀(jì)60年代初國家提出“調(diào)整、鞏固、提高”的方針，認(rèn)識(shí)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展要循序漸進(jìn)，在此背景下，企業(yè)污染問題得到一定程度的緩解。20世紀(jì)70年代以來，中央政府開始注意到環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的突出問題，以“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”32字方針來指導(dǎo)我國的環(huán)境與發(fā)展工作，成為我國環(huán)保事業(yè)的第一個(gè)里程碑。1978年，環(huán)境規(guī)制理念首次納入憲法，提出“國家保護(hù)環(huán)境和自然資源，防治污染和其他公害”，促進(jìn)了環(huán)保法規(guī)的出臺(tái)。改革開放后，我國召開第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議，環(huán)境保護(hù)上升為基本國策，但“誰污染誰治理，誰開發(fā)誰保護(hù)”的治理理念仍然是將環(huán)境保護(hù)讓位于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。隨著改革開放的深入，可持續(xù)發(fā)展觀得到了最廣泛的社會(huì)認(rèn)同，表明經(jīng)濟(jì)發(fā)展要與環(huán)境相適應(yīng)，體現(xiàn)出環(huán)境保護(hù)的優(yōu)先地位。21世紀(jì)以來，中國經(jīng)濟(jì)快速增長，與此同時(shí)，面臨著非常嚴(yán)峻的全球性環(huán)境危機(jī)，中國共產(chǎn)黨立足于中國社會(huì)的基本國情，提出了科學(xué)發(fā)展觀?！吧鷳B(tài)文明”在十七大報(bào)告首次被提出，環(huán)境建設(shè)上升為文明范疇。而十九大報(bào)告進(jìn)一步提出要“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展觀逐漸深入人心。十九大報(bào)告指出：“要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要?jiǎng)?chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。必須堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗?！雹诃h(huán)境規(guī)制理念的演進(jìn)是黨和國家深刻反思和科學(xué)論證的過程，也反映出美麗中國建設(shè)的思想歷程。

2.2.2 綠色政策工具的變遷

中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展從以“大鍋飯”為特征的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向注重個(gè)人激勵(lì)的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。伴隨這個(gè)發(fā)展過程，中國綠色規(guī)制也開始由注重政府行政干預(yù)到強(qiáng)化市場調(diào)節(jié)方向轉(zhuǎn)變；在實(shí)施手段上，綠色規(guī)制從以行政命令手段為主向行政、市場和社會(huì)治理相結(jié)合的方向發(fā)展。

第一階段：以行政命令為主導(dǎo)的階段(1949—1978)。在這一階段，在政治體制上，我國實(shí)行高度集中的經(jīng)濟(jì)體制，對社會(huì)生活全面調(diào)控；在環(huán)境政策方面，政府通過行政命令方式對企業(yè)的生產(chǎn)行為進(jìn)行全面干預(yù)，對企業(yè)排污實(shí)行高度管控。這種中央計(jì)劃規(guī)制模式要求中央政府必須像上帝一樣全能，能夠充分及時(shí)掌握被監(jiān)管者的準(zhǔn)確信息，并及時(shí)將監(jiān)管措施實(shí)施到位。但在實(shí)際中，中央政府不是全知全能的，不是完全理性的。由于中央政府和地方政府委托代理問題的存在，被監(jiān)管者為了部門或者企業(yè)利益會(huì)利用信息不對稱而避免規(guī)制，形成“上有政策，下有對策”的局面。這樣導(dǎo)致綠色規(guī)制政策具有了不經(jīng)濟(jì)和低效率的特點(diǎn)，綠色規(guī)制政策形成了高昂的監(jiān)督費(fèi)用，甚至造成地方政府基于自身利益的機(jī)會(huì)主義傾向，導(dǎo)致污染事故頻發(fā)(豐月和馮鐵拴，2018)[8]。

第二階段：以市場調(diào)節(jié)為主導(dǎo)、法律規(guī)范的階段(1978—今)。在這一階段，隨著我國改革的不斷深入，尤其是伴隨產(chǎn)權(quán)的不斷清晰和完善，由市場主體自主交互博弈的分散決策逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。政府通過征收環(huán)保稅等市場激勵(lì)型綠色規(guī)制工具使得污染的外部性內(nèi)部化，在一定程度上規(guī)制了企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為。但是，由于產(chǎn)權(quán)不清晰的問題，使得公共物品的范圍太大，比如，空氣、河流由于沒有清晰的產(chǎn)權(quán)利益主體或者說排污權(quán)的鑒定比較模糊，導(dǎo)致排污企業(yè)沒有博弈對手方和博弈方，結(jié)果，企業(yè)為了節(jié)約成本而非法排污。社會(huì)公眾作為環(huán)境侵權(quán)的受害方，由于種種原因(如訴訟成本太高、防止打擊報(bào)復(fù))而不能有效制約企業(yè)的環(huán)境侵害行為。地方政府基于政績激勵(lì)等的考慮，會(huì)形成與企業(yè)合謀的局面，進(jìn)而避免綠色規(guī)制的規(guī)制(包群，等，2013)[9]。企業(yè)因此而付出尋租成本，而為了收回額外的成本，企業(yè)便會(huì)加倍排污。

未來可能的階段：以非正式制度規(guī)范、公眾廣泛參與的階段。正式制度的局限性無法完全抑制地方政府和企業(yè)間的“合謀”行為。非正式制度則可以形成正式制度的有益補(bǔ)充，并進(jìn)而發(fā)揮其綠色規(guī)制作用。在北方，由于社會(huì)組織化程度較低，地方官員作為國家的代理人，其作為理性主體會(huì)基于個(gè)人私利追求政治升遷或經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，而不惜違背綠色規(guī)制；相反，在錢塘江以南的地區(qū)，由于社會(huì)組織化程度較高，社會(huì)組織網(wǎng)絡(luò)對地方官員形成一種無形的壓力，使得其與當(dāng)?shù)孛癖娪兄嗨频膬r(jià)值觀念(姚中秋，2012)[10]。這種文化向心力會(huì)使基層官員自覺遵循綠色規(guī)制，從而避免環(huán)境違規(guī)行為的發(fā)生。

2.3 中國綠色規(guī)制政策沿革

我國綠色規(guī)制政策體系的嬗變過程大致可分為：起步構(gòu)建、正式確立、完善加強(qiáng)、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和全面提升五個(gè)階段。

2.3.1 起步構(gòu)建(1949—1977)

從中華人民共和國成立到改革開放期間，我國社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)起步并逐步發(fā)展，與此同時(shí)，環(huán)境問題也隨之產(chǎn)生。中國開始出臺(tái)一些環(huán)保措施，逐步實(shí)踐綠色規(guī)制。

首先是關(guān)注環(huán)境衛(wèi)生問題。我國設(shè)立了衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)與國建委一起推出了《工業(yè)企業(yè)設(shè)計(jì)暫行衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》。其次是重視資源節(jié)約與保護(hù)，出臺(tái)了一些政策規(guī)定，如《森林保護(hù)條例》，開展了群眾運(yùn)動(dòng)去“綠化祖國，植樹造林”；在機(jī)構(gòu)建設(shè)上，國務(wù)院成立了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，環(huán)保相關(guān)政策由該機(jī)構(gòu)審查。以環(huán)保“32字方針”的提出為標(biāo)志，新中國綠色規(guī)制體系初步建立。此階段多為原則性規(guī)定，缺少辦法和細(xì)節(jié)，可操作性較弱。

2.3.2 正式確立(1978—1991)

改革開放后，民營經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展起來，但是由于民營企業(yè)的環(huán)保意識(shí)淡薄，結(jié)果造成了嚴(yán)重的環(huán)境問題。中央政府出臺(tái)了多項(xiàng)綠色規(guī)制措施，我國綠色規(guī)制體系正式確立。主要表現(xiàn)為：一是環(huán)境保護(hù)正式立法。環(huán)境保護(hù)被納入憲法，這是一個(gè)里程碑事件，在1978年第五屆全國人大會(huì)議上被通過，《環(huán)境保護(hù)法》在1989年第七屆全國人大正式頒布。二是環(huán)保機(jī)構(gòu)正式建立。環(huán)保局升級(jí)為副部級(jí)單位，強(qiáng)化了其職能。此外，環(huán)保目標(biāo)也被列為官員政績考核的重要內(nèi)容。

2.3.3 完善加強(qiáng)(1992—2001)

黨的十四大的召開，將我國改革開放的偉大事業(yè)進(jìn)一步深化，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。在此期間，可持續(xù)發(fā)展成為我國發(fā)展的重要理念。我國綠色規(guī)制政策進(jìn)一步完善加強(qiáng)，其表現(xiàn)為：第一，綠色法規(guī)的修訂。在此期間全國人大先后制訂并通過了《大氣污染防治法》《水污染防治法》和《節(jié)約能源法》等。此外，政府部門也相繼頒布行政法規(guī)和政策規(guī)章，如《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》。第二，在環(huán)保機(jī)構(gòu)改革方面，環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的成立，是全國人大常委會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的重要改革。行政部門也設(shè)立了環(huán)境管理機(jī)構(gòu)。國家環(huán)保局于1998年正式升級(jí)為正部級(jí)單位。

2.3.4 戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型(2002—2011)

新世紀(jì)以來，重化工業(yè)雖然在短期內(nèi)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長，但因其具有高消耗、高破壞為特征，因而在長期來看是不可持續(xù)的。為了應(yīng)對這一難題，黨的十六大以來，中國共產(chǎn)黨提出了“科學(xué)發(fā)展觀”的執(zhí)政理念。在立法方面，全國人大常委會(huì)加強(qiáng)了環(huán)保立法，先后通過了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》及《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，從此，我國污染治理從末端治理轉(zhuǎn)為全過程控制，從“先污染后治理”轉(zhuǎn)為“先評(píng)價(jià)后建設(shè)”。在環(huán)保機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，環(huán)境保護(hù)部的成立，凸顯了環(huán)境監(jiān)管的權(quán)威性和重要性。

2.3.5 全面提升(2012—今)

黨和中央政府空前重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)。十八大報(bào)告提出了“五位一體”總體布局，而置于突出位置的便是生態(tài)文明建設(shè)。在環(huán)保法規(guī)建設(shè)上，2014年通過了修改的《環(huán)境保護(hù)法》，這部被稱為史上最嚴(yán)厲的法律，強(qiáng)化了政府和公司的環(huán)境治理責(zé)任。與此同時(shí)，碳排放交易市場也在全國逐步建立，綠色采購等政策也逐步實(shí)行。生態(tài)文明建設(shè)被2018年通過的憲法修正案納入憲法。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，自然資源部與生態(tài)環(huán)境部的成立，職能分工進(jìn)一步專業(yè)化，有利于環(huán)保工作深入開展。

3 綠色規(guī)制政策治理效果

3.1 綠色規(guī)制政策的環(huán)境治理效果

總體上看，新中國成立以來，我國主要污染物呈現(xiàn)出先慢后快的增長，在改革開放四十年的后十年達(dá)到峰值并出現(xiàn)向好的拐點(diǎn)。究其原因，改革開放前雖然環(huán)境規(guī)制效果微弱，但工業(yè)發(fā)展緩慢，生產(chǎn)活動(dòng)量較少，所以污染物的增長相對比較慢。改革開放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，環(huán)境污染也隨之加劇，而規(guī)制政策卻未能跟上。建國以來，“運(yùn)動(dòng)式”治理較為普遍，“污染哪里治理哪里”導(dǎo)致治理的速度跟不上污染的速度，呈現(xiàn)局部向好，整體惡化的趨勢。從“十一五”開始，我國主要污染物排放得到遏制，綠色規(guī)制政策效果凸顯?！笆晃濉币?guī)劃綱要提出，全國單位GDP能耗減少20%，SO2排放量降低10%成為硬的約束性指標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，中央政府把節(jié)能減排目標(biāo)實(shí)現(xiàn)放進(jìn)各地區(qū)綜合評(píng)價(jià)體系，對領(lǐng)導(dǎo)干部考核實(shí)行“一票否決”制。從實(shí)踐上來看，全國各省市減排效果存在著一定差別。

3.1.1 治污效果

“十一五”開始，我國綠色規(guī)制政策逐步形成長效化的治理效果。2007年工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率為91.7%，比2001年提高了6.5個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)二氧化硫排放達(dá)標(biāo)率86.3%，提高了25.0個(gè)百分點(diǎn)；工業(yè)粉塵排放達(dá)標(biāo)率為88.1%，提高了37.9個(gè)百分點(diǎn)③；2006—2010年，中國單位GDP能耗降低了19.1%，而SO2排放量降低了14.29%④。從節(jié)能視角來看，由單位產(chǎn)值能源消耗降低和能源轉(zhuǎn)換率提高帶來的能耗降低分別合6.37和0.85億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。而從減排視角來看，各省實(shí)現(xiàn)總量控制目標(biāo)采用的方式主要是關(guān)閉污染大戶。前者動(dòng)因主要是能源生產(chǎn)率的提高(陳詩一，2011)[11]，而后者則沒有。從表2、表3及表4可以看出，從2013—2019年，我國東部地區(qū)、中部地區(qū)及西部地區(qū)各城市的PM25、PM10、SO2等空氣質(zhì)量分項(xiàng)指標(biāo)都出現(xiàn)大幅下降，而史上最嚴(yán)厲的《環(huán)境保護(hù)法》正是在2014頒布的，以上變化和趨勢反映出綠色規(guī)制的直接、長效效應(yīng)。

3.1.2 總量控制下的地區(qū)轉(zhuǎn)移效應(yīng)

總量控制政策使得東部地區(qū)由于較少排污指標(biāo)而面臨比中西部更大的減排壓力。我國東部地區(qū)由于實(shí)施嚴(yán)格的綠色規(guī)制措施，重污染行業(yè)西遷至環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)較低的中西部地區(qū)，從而帶來了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)轉(zhuǎn)移引致的環(huán)境污染。從表2和表3可以看出，從2013—2019年我國東部地區(qū)的PM2.5濃度整體上都比中部地區(qū)低。而其他空氣質(zhì)量指標(biāo)如PM10、SO2及NO2年均濃度也較為接近。而從表4可以看出，我國西部地區(qū)PM2.5的年均濃度和東部地區(qū)也比較接近，但是由于我國西部地區(qū)幅員遼闊，僅新疆地區(qū)的面積就占國土面積的六分之一，這意味著西部地區(qū)污染比較嚴(yán)重。造成這一現(xiàn)象的可能原因，大量像火電廠氣體污染強(qiáng)度高的產(chǎn)業(yè)從東部地區(qū)轉(zhuǎn)移到西部內(nèi)陸地區(qū)(鄭思齊，等，2013)[12]，而由于西部地區(qū)綠色規(guī)制較弱，即使火電廠裝設(shè)了脫硫等污染處理措施，也極有可能不會(huì)使用(Wang et al.,2013)[13]。

表2 2013—2019年東部地區(qū)各城市空氣質(zhì)量指標(biāo)均值統(tǒng)計(jì)

表3 2013—2019年中部地區(qū)各城市空氣質(zhì)量指標(biāo)均值統(tǒng)計(jì)

表4 2013—2019年西部地區(qū)各城市空氣質(zhì)量指標(biāo)均值統(tǒng)計(jì)

3.2 綠色規(guī)制政策對地方政府行為的影響

傳統(tǒng)上，由于我國采取“經(jīng)濟(jì)激勵(lì)”和“政治激勵(lì)”等政績作為官員考核的重要方式，這導(dǎo)致地方官員往往出于個(gè)人發(fā)展的考慮，以犧牲環(huán)境為代價(jià)來片面追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。自2007年，中央將環(huán)境綜合評(píng)價(jià)納入官員考核體系，在一定程度上逆轉(zhuǎn)了環(huán)境污染的趨勢(孫偉增，等，2014)[14]。面對來自上級(jí)的考核壓力，地方官員不得不重視環(huán)境保護(hù)問題，使得城市污染情況有所改觀。從表2、表3及表4，我們可以看出，不管是東部還是中西部，從2013—2019年空氣質(zhì)量指數(shù)AQI持續(xù)向好發(fā)展；從細(xì)分指標(biāo)來看，空氣質(zhì)量各污染排放指標(biāo)從2013—2019年，也呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢，這使得O3指標(biāo)持續(xù)向好發(fā)展。這說明，我國地方官員考核方式的轉(zhuǎn)變對環(huán)境保護(hù)起到了較大的作用。與此同時(shí)，我國對環(huán)保管理體制改革進(jìn)行試點(diǎn)，進(jìn)行了全國省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革。此項(xiàng)改革將進(jìn)一步壓縮地方政府環(huán)保執(zhí)法權(quán)的空間，有效制約地方政府和企業(yè)的合謀行為，因而將進(jìn)一步改善我國的生態(tài)環(huán)境。

4 政策建議

第一，進(jìn)一步完善與綠色規(guī)制政策相關(guān)的地方政府官員考核體系，將地方官員的正當(dāng)利益與考核方案有機(jī)結(jié)合。正如黨的十八大報(bào)告指出：“加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制?！雹?/p>

第二，落實(shí)并完善省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，通過分離地方政府的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，減少地方官員因經(jīng)濟(jì)激勵(lì)而與污染企業(yè)合謀的可能性。

第三，大力弘揚(yáng)儒家思想等文化傳統(tǒng)，使得政府官員能夠自律，進(jìn)而規(guī)制地方政府的機(jī)會(huì)主義，使其成為國家治理、社會(huì)治理的有機(jī)組成部分，從而有效保護(hù)我國脆弱的生態(tài)環(huán)境。

注釋：

①來源:《2012 年中國水資源公報(bào)》，中華人民共和國水利部。

②中國政府網(wǎng)(www.gov.cn)。

③中國政府網(wǎng)(www.gov.cn)。

④數(shù)據(jù)來源:《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》。

⑤中國政府網(wǎng)(www.gov.cn)。