檢察監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的問題及其完善

廖劍聰，鄔煉

（岳麓區(qū)人民檢察院，湖南長沙 410013）

檢察監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的問題及其完善

廖劍聰，鄔煉

（岳麓區(qū)人民檢察院，湖南長沙 410013）

我國的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制在立法上、制度建設(shè)上和實施過程中均存在著一系列問題，特別是檢察機(jī)關(guān)無法對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)“不移送”情形實施法律監(jiān)督，影響了銜接機(jī)制的順暢運行。因此突破檢察機(jī)關(guān)在銜接機(jī)制中履行法律監(jiān)督的法理障礙，對“行刑銜接”機(jī)制在立法上予以完善，并建立健全行刑銜接的檢察監(jiān)督機(jī)制和相關(guān)的制度平臺實屬必要。

行政執(zhí)法；刑事司法；行刑銜接；檢察監(jiān)督

所謂行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法（司法）銜接（以下簡稱“行刑銜接”）機(jī)制是指具有法定行政管理權(quán)限的機(jī)關(guān)或組織在行政執(zhí)法過程中，將涉嫌構(gòu)成犯罪的行為從行政執(zhí)法過程中分離出來，自然過渡和轉(zhuǎn)移到刑事執(zhí)法程序之中，進(jìn)而進(jìn)行偵查、追訴并最終匯入刑事審判的機(jī)制[1]。也有觀點將這一機(jī)制表述為：所謂行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法（司法）銜接機(jī)制，是指以檢察機(jī)關(guān)為中心，將行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法吸納到刑事執(zhí)法過程中來的辦案協(xié)作機(jī)制[2]。近年來“行刑銜接”機(jī)制運行的實踐中存在著一系列的問題，而檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的發(fā)揮在“行刑銜接”中起著非常重要的作用，因此將行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件納入檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的范疇，完善“行刑銜接”的檢察監(jiān)督機(jī)制，使該項工作更加法制化、規(guī)范化，是目前行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作亟待解決的問題。

一、“行刑銜接”中存在的主要問題

（一）立法上存在不足

一是現(xiàn)在“行刑銜接”工作的運作主要依靠行政法規(guī)、最高人民檢察院（以下簡稱高檢院）的有關(guān)規(guī)定以及與有關(guān)部門的會簽文件，這些規(guī)范性文件法律位階低，調(diào)控范圍有限，執(zhí)行力度、強度不夠，對銜接雙方的約束力不夠，行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作必然難以步入法制軌道。

二是強制性規(guī)范先天不足，現(xiàn)行關(guān)于“行刑銜接”的規(guī)范性文件，任意性規(guī)范與強制性規(guī)范配置不當(dāng)，直接導(dǎo)致具體銜接過程中出現(xiàn)推諉扯皮的現(xiàn)象。如高檢院、公安部、監(jiān)察部、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等四部門會簽的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》第10條規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對疑難復(fù)雜案件，可以向公安、檢察機(jī)關(guān)咨詢；對可能涉嫌犯罪的人有逃匿或銷毀證據(jù)嫌疑，需公安機(jī)關(guān)配合的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)可以商請公安機(jī)關(guān)提前介入，公安機(jī)關(guān)可以派員介入。在一個條文中三次使用“可以”一詞，不僅為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自行處理案件提供了借口，同時也為公安機(jī)關(guān)借故不介入留有余地。

三是因法律未賦予檢察機(jī)關(guān)對行政處罰案件的知情權(quán)、干預(yù)權(quán)，也未明確檢察機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件進(jìn)行有效監(jiān)督的手段，行政機(jī)關(guān)可自行決定是否移送涉嫌犯罪案件，2001年國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》、高檢院頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌無罪案件的意見》難以突破行政執(zhí)法與刑事司法銜接的監(jiān)督瓶頸。行政法律中有關(guān)刑事處罰的規(guī)定也簡單籠統(tǒng)，不利于行政執(zhí)法人員在執(zhí)法中直接參考適用，難以作出是否涉嫌犯罪的判斷。

四是對行刑證據(jù)轉(zhuǎn)化方面的規(guī)定也不完善，對應(yīng)當(dāng)移送的刑事案件中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)形成證據(jù)的法律地位及證明規(guī)則問題沒有相應(yīng)的規(guī)定，導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)在是否采納行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集的證據(jù)的問題上無所適從。

（二）司法實踐中存在的問題

一是受地方保護(hù)、部門利益的驅(qū)動，行政執(zhí)法與刑事司法之間存在移送不及時或不移送甚至“以罰代刑”的問題。2001年以來，在全國范圍內(nèi)開展的整頓和規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序活動中暴露出了不少問題，主要表現(xiàn)為“四多四少”，即破壞市場經(jīng)濟(jì)秩序犯罪案件發(fā)生多，懲處少；行政處理多，刑事處罰少；查處情節(jié)相對輕微的一般犯罪分子多，追究幕后操縱主使者少；判處緩刑多，判處實刑少。

二是對行刑銜接工作的檢察監(jiān)督具有局限性。首先，行政機(jī)關(guān)多具有管人、管錢、管物的權(quán)力，而檢察機(jī)關(guān)為了自身發(fā)展的需要，不得不協(xié)調(diào)處理好與各個部門的關(guān)系，監(jiān)督困難重重。其次，目前檢察干警中比較缺乏熟悉行政執(zhí)法中各行業(yè)專門知識的專業(yè)人才，勢必影響監(jiān)督職能的發(fā)揮。其三，法律中沒有對檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督給予明確授權(quán)。

三是行政執(zhí)法與刑事司法機(jī)關(guān)之間存在著信息不暢的問題，造成刑事司法機(jī)關(guān)不能隨時隨地給予行政機(jī)關(guān)有關(guān)的法律指導(dǎo)，以致時過境遷，追究刑事犯罪的難度加大。

四是銜接工作缺乏有力的組織協(xié)調(diào)。行刑銜接工作涉及多個部門，銜接機(jī)制的正常運行需要大量的協(xié)調(diào)工作。但由于缺乏強有力的部門牽頭協(xié)調(diào)，導(dǎo)致絕大多數(shù)地區(qū)主要是通過刑事司法機(jī)關(guān)與各行政執(zhí)法單位個別協(xié)調(diào)溝通、召開座談會、個案協(xié)調(diào)會等方式來進(jìn)行銜接，無法建立起覆蓋所有行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、統(tǒng)一高效的銜接工作機(jī)制。

二、檢察機(jī)關(guān)在“行刑銜接”中發(fā)揮法律監(jiān)督作用的依據(jù)

（一）法理依據(jù)

第一，行政犯罪與行政違法在行為表現(xiàn)上的同一性和危害程度上的相互銜接性決定了行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接的切實可行性。[3]所謂行政犯罪，是指違反行政法規(guī)、危害正常的行政管理秩序，依照行政刑法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)刑事責(zé)任，接受刑罰處罰的行為[4]。所謂行政違法，是指公民、法人或者其他組織故意或過失實施的違反行政規(guī)范（包括經(jīng)濟(jì)法規(guī)范等），侵犯國家、社會公眾或個人、組織的合法權(quán)益，危害國家安全或社會秩序，但尚不構(gòu)成犯罪的行為[5]。刑法理論將以構(gòu)成行政違法為前提的犯罪稱為行政犯。行政犯是法定犯的一種，與法定犯相對的概念是自然犯或稱刑事犯。自然犯屬于傳統(tǒng)型犯罪，它通常既侵害或威脅法益，又明顯違反倫理道德，而法定犯屬于現(xiàn)代型犯罪，它一般只侵害或者威脅法益但未明顯違反倫理道德。行政法規(guī)定的行政違法行為與行政刑法規(guī)定的犯罪非常相似，侵犯著作權(quán)、專利權(quán)、商標(biāo)權(quán)、技術(shù)秘密等知識產(chǎn)權(quán)的違法行為規(guī)定在行政法中，而著作權(quán)犯罪、專利犯罪、商標(biāo)權(quán)犯罪、侵犯商業(yè)秘密等行政犯罪類型規(guī)定在行政刑法中，甚至兩者在行政違法行為表現(xiàn)與罪狀表述方面也非常相似，這無疑表明行政犯罪（或行政犯、法定犯）與行政違法有著天然的密切聯(lián)系。

第二，我國國家權(quán)力的配置架構(gòu)決定了由檢察權(quán)監(jiān)督制約行政執(zhí)法權(quán)的重要性和有效性。行政權(quán)是一種非常強勢的權(quán)力，且具有難以遏制的膨脹性，加之其直接干預(yù)社會生活，對社會生活影響重大，因此用立法權(quán)、司法權(quán)來制約行政權(quán)是權(quán)力制衡的主要表現(xiàn)。檢察權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)是一種全程性權(quán)力，在整個刑事訴訟過程中，只有檢察機(jī)關(guān)全程參與，因此，對監(jiān)督移送案件這種刑事訴訟向前延伸的程序，并約束行政執(zhí)法機(jī)關(guān)怠于行使權(quán)力的行為，符合設(shè)立法律監(jiān)督制度的立法原意。

其次，檢察權(quán)的權(quán)力位階具有中樞性[6]。公訴權(quán)聯(lián)結(jié)了行政權(quán)與司法權(quán)，它在刑事犯罪的審前程序中處于主導(dǎo)地位，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件廣義上屬于審前程序的自然延伸，因此公訴權(quán)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，可以讓銜接機(jī)制更加順暢。

再次，法律監(jiān)督權(quán)是一種主動性權(quán)力。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送應(yīng)當(dāng)移送的案件，意味著應(yīng)受刑罰處罰的人逃避了刑罰，這造成了社會價值分配不公。對于這種怠于行使權(quán)力造成的社會價值的不公平分配，外在權(quán)力的監(jiān)督制約比權(quán)力主體自身的糾正效果更好，尤其是檢察機(jī)關(guān)積極主動的彈劾型監(jiān)督和督促型監(jiān)督。

第四，“行刑銜接”機(jī)制中的其他主體難以主導(dǎo)銜接程序。各級“整規(guī)辦”屬于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。公安機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)不具有聯(lián)結(jié)行政權(quán)和司法權(quán)的中樞功能，讓其監(jiān)督行政不作為缺乏法理依據(jù)。法院的司法權(quán)是一種消極被動性權(quán)力，且在刑事訴訟中位置靠后，由其判斷案件是否涉嫌犯罪并督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送，同樣不符合我國憲法劃分國家權(quán)力的制度安排。而作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，其監(jiān)督具有專門性、國家性和一定的強制性，賦予檢察機(jī)關(guān)判斷和督促移送的權(quán)力是最合適的。

（二）現(xiàn)行法律依據(jù)

我國憲法第129條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，基本法中三大訴訟法都對檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)作了規(guī)定，包括了對民事、行政、刑事訴訟活動的監(jiān)督。

行政法規(guī)對檢察監(jiān)督“行刑銜接”的規(guī)定則體現(xiàn)在2001年國務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，其中第14條明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件，應(yīng)當(dāng)接受檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督；第3條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)違法行為涉嫌犯罪，需要追究刑事責(zé)任的，必須向公安機(jī)關(guān)移送；第11條規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對應(yīng)當(dāng)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。

司法解釋對檢察監(jiān)督“行刑銜接”的規(guī)定主要體現(xiàn)在高檢院頒布的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中，其中第10條賦予了檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)辦理的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的立案監(jiān)督權(quán)；第11條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由并判斷不立案理由是否成立，認(rèn)為公安機(jī)關(guān)不立案理由不成立應(yīng)通知公安機(jī)關(guān)立案，已立案的，檢察機(jī)關(guān)有義務(wù)通知提出立案監(jiān)督建議的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。還有2004年高檢院全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與公安部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)人民檢察院工作聯(lián)系的意見》，2006年高檢院等四部門會簽的《關(guān)于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，全國人大常委會批準(zhǔn)國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于勞動教養(yǎng)的補充規(guī)定》等法規(guī)和規(guī)范性文件對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件問題作了直接的規(guī)定。

三、健全“行刑銜接”工作機(jī)制，賦予檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)

（一）完善相關(guān)立法

1.提高有關(guān)立法的位階。由于行刑銜接跨越了行政與司法兩個權(quán)力領(lǐng)域，根據(jù)立法法的規(guī)定，對該事項只能制定法律，才能保證行刑銜接的法律效力。筆者建議全國人大及其常委會對涉及行刑銜接工作的法規(guī)規(guī)章進(jìn)行清理整合，在此基礎(chǔ)上制定一部全面系統(tǒng)的行刑銜接法律，規(guī)范行刑銜接的部門、工作機(jī)制、內(nèi)容和監(jiān)督制約方法。在行刑銜接法律中明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、行政執(zhí)法人員移送刑事案件的法律監(jiān)督權(quán)，將檢察機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督權(quán)延伸至行政執(zhí)法領(lǐng)域。

2.完善證據(jù)法有關(guān)規(guī)定。對行政執(zhí)法階段收集的證據(jù)在刑事訴訟中的法律地位作出符合訴訟規(guī)律的規(guī)定和解釋，對行政案件證據(jù)與刑事證據(jù)的銜接和轉(zhuǎn)化進(jìn)行規(guī)范，有效解決行政執(zhí)法機(jī)關(guān)收集證據(jù)的使用問題。比如，修改刑事訴訟法中的刑事證據(jù)規(guī)則:一是對于立案前公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提前介入的案件所提取的證據(jù)，應(yīng)視為刑事證據(jù)，賦予其獨立的法律地位。二是對于鑒定結(jié)論、檢驗報告等證據(jù)材料，只需進(jìn)行形式審查，即可決定能否在刑事訴訟中使用。三是對于行政執(zhí)法過程中收集的詢問筆錄等言詞證據(jù)，如果在移送的證據(jù)中只有言詞證據(jù)，或言詞證據(jù)與其他證據(jù)相矛盾，應(yīng)否定該類證據(jù)的轉(zhuǎn)化。在刑事訴訟法第八十九條增加規(guī)定，公安機(jī)關(guān)、人民檢察院對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法移送的涉嫌犯罪案件的相關(guān)證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本章規(guī)定進(jìn)行審查，對于收集程序合法并能夠相互印證的證據(jù)材料可以在刑事訴訟中使用。

（二）建立完善的行刑銜接檢察監(jiān)督機(jī)制

行刑銜接涉及面廣、工作量大，而檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)有內(nèi)設(shè)職能部門本身已經(jīng)承擔(dān)非常繁重的法律監(jiān)督任務(wù)，為確保該工作的高效運行，有必要配備專業(yè)監(jiān)督人員，強化監(jiān)督的力量，實行現(xiàn)場同步溝通、協(xié)調(diào)、聯(lián)系和監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)對行刑銜接實施法律監(jiān)督的具體工作機(jī)制可以是:1.通過建立行刑銜接信息共享機(jī)制，拓寬監(jiān)督案件的來源和信息渠道；2.通過建立行刑銜接案件移送機(jī)制，對案件的移送和處理情況實施動態(tài)監(jiān)督；3.通過建立提前介入制度，對需要移送的重大、疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行提前介入，監(jiān)督案件的移送、接受、立案和后續(xù)處理工作；4.通過建立行刑銜接責(zé)任追究體系，賦予檢察機(jī)關(guān)對違反行刑銜接法律規(guī)定的責(zé)任人員行政處分程序啟動權(quán)和彈劾權(quán)，強化監(jiān)督的力度和效果。

（三）建立相關(guān)的銜接工作機(jī)制和平臺

建立聯(lián)席會議制度；執(zhí)法網(wǎng)站實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，互通信息、共享資源；嘗試重大案件報告制度、重大案件提前介入制度、行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作責(zé)任追究機(jī)制等。在行政處罰法中增加規(guī)定:對重大的或有廣泛社會影響的涉嫌犯罪案件，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)可以派員提前介入行政機(jī)關(guān)的調(diào)查活動。在人民檢察院組織法中增加規(guī)定:檢察院對于行政執(zhí)法人員、公安人員、監(jiān)察人員在處理涉嫌犯罪案件過程中實施的違法行為，尚不構(gòu)成瀆職犯罪的，依法提出糾正意見，經(jīng)檢察機(jī)關(guān)兩次提出糾正意見而無正當(dāng)理由拒不糾正的，檢察機(jī)關(guān)可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)依法給予行政處分。對依法由各級人民代表大會及其常務(wù)委員會任免的人員出現(xiàn)上述行為的，檢察院可以向同級人民代表大會及其常務(wù)委員會提出彈劾。

[1]王良臣,趙偉.行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制之建構(gòu).[A]劉遠(yuǎn).王大海.行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制紀(jì)要[C].北京：中國檢察出版社,2006.173.

[2]賈宇,舒洪水.論行政刑罰[J].中國法學(xué)，2005，（1）.

[3]楊解君，周佑勇.行政違法與行政犯罪的相異和銜接關(guān)系分析[J].中國法學(xué)，1999，（1）.

[4]李和仁.形成打擊經(jīng)濟(jì)犯罪的合力——建立行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接工作機(jī)制座談會述要[J].人民檢察，2003,（12）.

[5]賈宇,舒洪水.論行政刑罰[J].中國法學(xué)，2005，（1）：92.

[6]劉遠(yuǎn)，趙瑋.行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接機(jī)制實證分析[A].劉遠(yuǎn).王大海.行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法相銜接機(jī)制論要[C]北京：中國檢察出版社，2006.38.

Key works:administrative penalty;criminal jurisdiction;coordination mechanism;procuratorial supervision

Problems in the Coordination Mechanism of Administrative Penalty and Criminal Jurisdiction and its Countermeasures

LIAO Jian-congWU Lian
（People's Procuratorate of Yuelu District in Changsha,Changsha,Hunan,41000）

There is a series of problems in the coordination mechanism of administrative penalty and criminal jurisdiction，especially the procuratorial organs cannot supervise the administrative law enforcement agencies for"not removing the case",which affected the smooth operation of legal coordination mechanism.This paper,with an analysis of the separation of administrative penalty and criminal jurisdiction in present China,proposes that administrative penalty and criminal jurisdiction be well-coordinated in judicial practice.

D912.114

A

2095-1140（2011）05-0030-03

2011-09-23

廖劍聰（1976-），男，湖南洞口人，長沙市岳麓區(qū)人民檢察院辦公室主任，主要從事刑事法研究；鄔煉（1983-），女，湖南長沙人，長沙市岳麓區(qū)人民檢察院辦公室副主任科員。

葉劍波）