城市副中心品牌提升的國際經(jīng)驗借鑒*

文/劉潔，姜豐（北京聯(lián)合大學商務學院，北京100101）

中國超大城市“城市病”的主要成因，不是全行政區(qū)的人滿為患，而是中心城區(qū)的人滿為患。導致人滿為患的主要原因在于“同心圓”式的城市發(fā)展模式，使商業(yè)、文化、教育、醫(yī)療等功能過度集聚在中心城區(qū)內(nèi)[1]。因此，要緩解“城市病”，關(guān)鍵在于大力疏解中心城區(qū)的功能，避免過度集聚。城市副中心交通規(guī)劃工作是對“人本位”公交都市的規(guī)劃實踐[2]，城市副中心交通一體化建設有利于加強城市之間的溝通與交流，提升城市發(fā)展的品牌形象。近十年來，為改變單中心的城市發(fā)展方式，緩解“大城市病”，北京市不斷優(yōu)化空間功能布局，并在京津冀協(xié)同發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略的大背景下，深入推進城市副中心的建設與發(fā)展，提升城市副中心的品牌形象，以形成充沛的“反磁力”，有利于為北京“分憂”，為京津冀協(xié)同發(fā)展“助力”，從而提升人民幸福感[3]。北京城市副中心的規(guī)劃與品牌建設，將和雄安新區(qū)形成北京新的“兩翼”，整體謀劃，錯位發(fā)展，從而優(yōu)化首都城市功能結(jié)構(gòu)，建設以首都為核心的世界級城市群。

很多發(fā)達國家城市曾通過建設城市副中心來解決“大城市病”的問題，具有豐富的成功經(jīng)驗，如東京、新加坡以及巴黎等城市，這些城市副中心建設的經(jīng)驗，尤其是品牌角度的建設經(jīng)驗，對北京副中心建設無疑具有前車之效。本文對東京、新加坡以及橫濱等城市在建設城市副中心品牌建設方面的經(jīng)驗進行了梳理和提煉，以資借鑒。

一、東京城市副中心品牌提升發(fā)展路徑

東京大都市圈是全球大城市建設城市副中心歷程最完整，建設最成功的區(qū)域，從其建設歷程來看，主要的路徑共分為三個階段：

一是加強首都功能性基礎設施建設。在副中心城市建設初期，由于發(fā)展基礎薄弱，主要采取功能植入形式，即東京將一些支撐首都功能的功能性重大基礎設施布局在副中心城市，形成副中心發(fā)展的品牌優(yōu)勢。如在千葉縣建設了成田國際機場、幕張新中心、迪斯尼等，并向幕張新中心搬遷了多所大學，還建設了新的日本會議會展中心，如向橫濱搬遷了部分政府機構(gòu)和研究機構(gòu)；向埼玉搬遷了部分國家機關(guān)，成為行政副都心。

二是給予副中心城市更多自主權(quán)和支持政策，打造城市品牌。將副中心城市定為政令制定都市和業(yè)務核心都市，給予財政、稅收等自主確定權(quán)，圍繞其建立次級城市圈，并在橫濱等地設立國家戰(zhàn)略特區(qū)，鼓勵國際化、生物醫(yī)藥、生活宜居等發(fā)展。

三是推進副中心級城市與中心城市核心功能建設。距離中心城市20-100公里內(nèi)的大都市圈副中心城市往往分擔中心城市核心功能，推動城市品牌形象提升，如東京主要承擔國際金融中心、文化、行政、商務服務、國際交往、科學研發(fā)等綜合功能，而橫濱同樣承擔了科學研發(fā)、國際交往等功能，埼玉承擔了行政功能和商貿(mào)等功能，千葉承擔了文化旅游、國際交往、會議會展等功能，這些功能差異并不大，主要根據(jù)依附當?shù)刭Y源，如大學、迪斯尼、機場等[4]。

二、新加坡城市品牌建設

新加坡以美麗和宜居而聞名，在全球城市經(jīng)濟競爭力與可持續(xù)競爭力2018-2019排名中，經(jīng)濟競爭力排名第3，可持續(xù)競爭力排名第4。新加坡面積僅有719.1平方公里（略低于通州區(qū)906平方公里面積），人口499萬，人口密度高達7028人/平方公里（北京中心城區(qū)約為5200人/平方公里），城市化水平高達100%，但并不存在嚴重的城市病，這與新加坡高度集約化的城市化路徑密不可分[5]。

（一）城市發(fā)展高度集約化

首先，新加坡的城市發(fā)展模式為多中心組團式，注重區(qū)域功能分工，推動集約化品牌建設，避免了人口過度集中于主城區(qū)，有效地防止了“大城市病”的產(chǎn)生。第二，新加坡的居住小區(qū)以高層高密度為主，小區(qū)布局相對集中，交通也相對封閉，其中均配備了完善的商業(yè)、學校、醫(yī)療等社會性基礎設施。第三，產(chǎn)業(yè)園區(qū)高度集約化。在新加坡，各種類型的產(chǎn)業(yè)園區(qū)有四十多個，與中國大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)園區(qū)不同的是，這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)多為集約的建筑物模式，占地面積小，就業(yè)吸納能力強，而且產(chǎn)出效率高。既能夠有效節(jié)約土地資源，促進生態(tài)環(huán)境保護建設和可持續(xù)發(fā)展，又能夠有力保護中心地區(qū)的濕地和原始森林。第四，交通網(wǎng)絡密集、便捷且多元。新加坡優(yōu)先發(fā)展公共交通，并建立了四通八達的交通運輸網(wǎng)絡和先進的交通運輸管控體系，有效地連接了中心城區(qū)和各新鎮(zhèn)，又提高了交通運輸效率，既體現(xiàn)了城市的整體性，又體現(xiàn)了城市的多樣化[6]。

（二）快捷交通運輸網(wǎng)絡體系建設

新加坡將以公共交通優(yōu)先發(fā)展作為其交通理念，鐵路和城鐵發(fā)達、快捷。新加坡道路由“地鐵系統(tǒng)、輕軌系統(tǒng)、城市快速路以及市政道路”四級路網(wǎng)體系構(gòu)成，地鐵為主，地鐵系統(tǒng)基本覆蓋全國主要地區(qū)，其他方式為輔，與地鐵系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而保障新加坡整體交通系統(tǒng)的效率和穩(wěn)定，交通品牌優(yōu)勢為城市發(fā)展提供了強大動力。為防治交通擁堵，新加坡主要實施了擁車證制度和ERP調(diào)控收費系統(tǒng)。擁車證制度是新加坡當局管制擁車和確保公路交通順暢的主要機制。

表1 東京都市圈三個副中心城市功能

新加坡人要購買汽車必須先投標擁車證，而擁車證的數(shù)量每年由政府根據(jù)預測報銷汽車數(shù)目，加上3%的政府準許的車輛凈增率，以及一個誤差調(diào)整數(shù)目來確定。擁車證有效期為10年，剩余年限可以自由轉(zhuǎn)讓，10年后需要重新競標。ERP是電子道路交通自動收費系統(tǒng)，會根據(jù)不同時段的交通流量情況浮動收費，以此調(diào)控車流，使各條道路上的車流量處于最佳狀態(tài)，從而提高道路利用率。

（三）城市發(fā)展規(guī)劃體系建設

新加坡城市規(guī)劃包括三個層次，概念規(guī)劃、總體規(guī)劃和項目發(fā)展的管制。新加坡從1971年開始制定城市規(guī)劃，并每隔10年修改一次。持續(xù)修改規(guī)劃是為了能夠根據(jù)宏觀環(huán)境的變化，在國家發(fā)展的長期愿景的指導下，不斷更新城市發(fā)展方向和土地利用的長期策略。在概念規(guī)劃的指導下，再為各個區(qū)域制定更詳細具體的規(guī)劃。項目發(fā)展的管制是項目的具體實施，根據(jù)規(guī)劃的要求將各類具有明確具體用途的規(guī)劃土地通過招標的方式公開出售，并負責解決不同項目之間用地的矛盾或與規(guī)劃用地不協(xié)調(diào)的用地要求，推動品牌規(guī)劃建設。

（四）城市建設管理組織方式提升

建管分離、權(quán)責對等是城市管理的一個重要原則。在新加坡，城市規(guī)劃、建設、管理分別由相互獨立的不同部門承擔，提升管理組織形象。國家發(fā)展部下的公園及康樂局和市鎮(zhèn)理事會以及環(huán)境部下的環(huán)境衛(wèi)生局主要負責新加坡城市管理工作。

市鎮(zhèn)理事會是城市管理的主體,負責新加坡城市管理中絕大多數(shù)的日常管理工作。類似于城市社區(qū)物業(yè)管理，它的職責主要是對公共環(huán)境進行日常的清潔工作、園林保養(yǎng)、日常與周期性的維修工程、社區(qū)改進計劃等。與物業(yè)管理不同的是，它屬于法定機構(gòu)。各部門之間除了定期進行交流外,一般相互不干涉各自的職權(quán)范圍,權(quán)責明確[7]。

（五）城市管理方法體系完善

新加坡的城市管理嚴格，管理體系完善，因此城市干凈整潔、美麗如畫，具體措施主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是具有完善的城市管理法規(guī)體系。新加坡建立了一整套嚴格、具體、周密、切合實際、操作性強的法律體系。

國家對城市中廣告牌、建筑物、園林綠化等城市管理硬環(huán)境方面都作了具體的規(guī)定，因此新加坡的城市管理法規(guī)體系的首要特點是具有完整性。在城市管理方面，政府全方位立法，并且規(guī)定詳細而具體,使執(zhí)法人員每項工作都有法可依，既避免執(zhí)法隨意性又加強執(zhí)法的可操作性。此外，新加坡的罰款制度非常健全，對輕微違法行為，廣泛使用罰款處罰措施，罰款范圍廣、程序明確具體，可操作性強，并且罰款數(shù)額大，足以達到對違法者的懲戒效果。因此，對提高國民素質(zhì)、規(guī)范國民行為起到了很好的促進作用。二是制定一整套系統(tǒng)而操作性強的城市管理考評制度。其考評項目系統(tǒng)而完整,對每項指標都設置了十分具體的評分標準,其考評項目主要包括城市硬件設施的維護管理和城市清潔管理兩大類，增強了考核的客觀性，推動管理品牌建設[8]。

（六）多措并舉籌措城市建設管理資金

新加坡注重對城市管理資金的經(jīng)營。市鎮(zhèn)理事會的主要經(jīng)費來源是居民的雜費，占總費用的70%-80%；政府會根據(jù)一定比例（通常為20%-30%）進行補貼。市鎮(zhèn)理事會將大部分資金直接投入到日常城市管理中,而將剩余一小部分投入到商業(yè)與服務業(yè)，通過市場化運作，實現(xiàn)管理資金增值，從而保證管理資金的運營合理而高效。

（七）注重發(fā)揮公民參與管理的重要作用

新加坡在城市管理中非常重視公民的參與程度，采取了多種促進公民參與的方法，將城市管理轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會主體共同管理的模式。如通過各種方式鼓勵普通居民加入市鎮(zhèn)理事會，并讓這些居民參與每兩個月召開一次的市鎮(zhèn)理事會，共同商討城市管理中的具體問題。由此可以充分提高居民的參與度,并使管理更加滿足公眾的需求，加強城市品牌認可。

（八）注重加強宣傳教育和激勵

一是注重加強宣傳教育的廣泛性，并積極拓展宣傳渠道。新加坡政府認為只有通過廣泛的宣傳教育才能從根本上提高城市管理效率和效果。因此，政府在依法嚴格管理城市的同時,不斷拓展宣傳教育渠道。一方面在機關(guān)、學校和其他單位,加強宣傳教育。一方面經(jīng)常通過大眾傳媒,加強全體居民的環(huán)保教育，使市民從思想上認識到遵守各項法律規(guī)章、維護城市環(huán)境的重要性。二是善于通過各種評比活動和全國性運動針對性地解決城市管理中的問題。通過這些運動，可以加深城市管理者和普通居民對需要解決的問題的認識，從而更深入理解城市管理的意義和各種相關(guān)法律法規(guī)。

三、橫濱的產(chǎn)業(yè)品牌培育經(jīng)驗

橫濱是日本人口第二大城市、經(jīng)濟第三大城市，是整個東京都市圈的核心城市和日本現(xiàn)代化的窗口城市，對周邊城市輻射帶動能力巨大。同時，橫濱市容市貌整潔干凈、空氣清新、古老與現(xiàn)代相統(tǒng)一、充滿魅力，也是一個舒適、國際化的生態(tài)宜居城市。戰(zhàn)后，橫濱為發(fā)展經(jīng)濟，提升城市宜居性，出臺了一系列措施。主要包括以下內(nèi)容：

一是簡政放權(quán)，提升政府服務效率和質(zhì)量。橫濱提出加強地區(qū)綜合信息管理服務，促進市民參與，使公共服務更加滿足市民需求。進一步減權(quán)放權(quán)，加強政府購買，推進公共事業(yè)改革，提升政府職員辦事態(tài)度，敬業(yè)精神，使市民更加滿意，加強對政府品牌建設的認識[9]。

二是打造宜居環(huán)境。創(chuàng)建更安全的兒童和居民教育、醫(yī)療、生活等環(huán)境，建設更多人性化設備，加強社區(qū)自治，加強停車等交通管理，使人們的生活更加安心和充實，優(yōu)化城市舒適品牌形象。

三是提升經(jīng)濟活力。支持中小企業(yè)發(fā)展，加強引資外資、加強交通、市政、商務服務等基礎設施建設，鼓勵農(nóng)村和城市融合發(fā)展。

四是加強創(chuàng)建更優(yōu)美的城市環(huán)境。打造低碳城市，普及擴大可再生能源設施，發(fā)展低碳交通，推進綠水青山的城市建設，鼓勵市民參與，減少垃圾。

橫濱市的快速發(fā)展和對周邊城市的輻射帶動作用，一方面離不開日本政府各方面的政策支持，另一方面在于橫濱市出臺了一系列的相應措施。