奉賢區(qū)農(nóng)村綜合幫扶可持續(xù)發(fā)展研究

■ 奉賢區(qū)政協(xié)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委課題組

農(nóng)村綜合幫扶是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，事關(guān)農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展、社會的穩(wěn)定、農(nóng)民生活質(zhì)量的提升。2013年以來，奉賢區(qū)抓住農(nóng)村綜合幫扶工作的重大戰(zhàn)略機(jī)遇，聚焦重點(diǎn)、敢為人先、創(chuàng)新機(jī)制、抓實(shí)項(xiàng)目，在區(qū)級層面搭建“百村”系列幫扶平臺，實(shí)現(xiàn)“抱團(tuán)取暖”發(fā)展，為發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)探索出一條具有上海特點(diǎn)、奉賢特色的綜合幫扶新路子，取得了較好的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。但隨著宏觀經(jīng)濟(jì)的變化和發(fā)展不平衡不充分的問題日益突出，村級集體經(jīng)濟(jì)壯大和農(nóng)民增收潛力不足，瓶頸已日漸凸顯。如何進(jìn)一步做大做強(qiáng)“百村”系列平臺，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后村相對集中地區(qū)的內(nèi)生動力，引導(dǎo)農(nóng)村綜合幫扶工作可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綜合幫扶與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機(jī)銜接，是當(dāng)前亟待解決的重要課題。

一、奉賢區(qū)農(nóng)村綜合幫扶工作發(fā)展現(xiàn)狀與成效分析

為解決郊區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)薄弱問題，從2007年起上海按每三年一輪，開展了城鄉(xiāng)黨組織結(jié)對幫扶工作。2013年在總結(jié)以往城鄉(xiāng)結(jié)對幫扶工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，本市從統(tǒng)籌區(qū)域和城鄉(xiāng)發(fā)展的高度，作出了開展新一輪農(nóng)村綜合幫扶工作的戰(zhàn)略部署。其中，上一輪農(nóng)村綜合幫扶工作（2013－2017）任務(wù)已順利完成，目前已進(jìn)入新一輪農(nóng)村綜合幫扶工作階段（2018－2022）。

（一）奉賢區(qū)農(nóng)村綜合幫扶工作發(fā)展現(xiàn)狀

按照本市上一輪農(nóng)村綜合幫扶對薄弱村的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（村集體經(jīng)濟(jì)組織可支配收入低于人均400元），奉賢共有經(jīng)濟(jì)薄弱村100個；按照本市本輪農(nóng)村綜合幫扶對薄弱村的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（村集體經(jīng)濟(jì)組織可支配收入低于人均800元且經(jīng)營性資產(chǎn)低于人均1萬元），全區(qū)共有經(jīng)濟(jì)薄弱村94個。2013年以來，奉賢抓機(jī)遇，以敢為人先、敢于創(chuàng)新的精神，變“輸血式”幫扶為“造血式”幫扶，在區(qū)級層面打造“百村”系列幫扶平臺，將小而散的村級集體資金、資產(chǎn)聚合在一起(即將各類補(bǔ)貼資金、幫扶資金、配套資金結(jié)合在一起)，實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)發(fā)展，壯大了村級集體經(jīng)濟(jì)，有效提升了生活困難群眾的獲得感，創(chuàng)造了農(nóng)村綜合幫扶工作的“奉賢模式”。

根據(jù)區(qū)幫扶辦統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：在上一輪綜合幫扶中，奉賢區(qū)共籌得（獲得）市財(cái)政、市結(jié)對幫扶單位捐贈和區(qū)財(cái)政配套資金近9億元，發(fā)動全區(qū)100個經(jīng)濟(jì)薄弱村各出資10萬元組建“上海百村實(shí)業(yè)有限公司”（以下簡稱“百村實(shí)業(yè)”）區(qū)級幫扶平臺，將各類幫扶資金全部統(tǒng)籌使用購置百村創(chuàng)業(yè)園一期、二期、三期等三個“造血”項(xiàng)目。截至2017年底，全區(qū)100個經(jīng)濟(jì)薄弱村全部實(shí)現(xiàn)脫貧。而本輪綜合幫扶聚焦全區(qū)生活困難農(nóng)戶、發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)，豐富和拓展了綜合幫扶的內(nèi)涵，共計(jì)可籌得各類幫扶資金約12億元，通過新一輪94個經(jīng)濟(jì)薄弱村各出資10萬元組建“上海百村富民經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司”（以下簡稱“百村富民”）區(qū)級幫扶平臺，將各類幫扶資金全部統(tǒng)籌使用用于“造血”項(xiàng)目建設(shè)。目前，已成功購置國際制造服務(wù)（上海）科創(chuàng)中心物業(yè)。這也是本輪全市第一個“造血”項(xiàng)目落地。按規(guī)定項(xiàng)目收益的70%用于建立區(qū)級生活困難農(nóng)戶幫扶專項(xiàng)資金，30%作為村級再發(fā)展資金，以提升生活困難農(nóng)戶的生活質(zhì)量和水平。

（二）奉賢區(qū)農(nóng)村綜合幫扶工作的主要成效

1.有效增加村級經(jīng)營性資產(chǎn)規(guī)模，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)

通過兩輪農(nóng)村綜合幫扶政策扶持，上一輪100個經(jīng)濟(jì)薄弱村每村賬面經(jīng)營性資產(chǎn)增加870萬元（評估價(jià)預(yù)計(jì)1500萬元）；本輪94個經(jīng)濟(jì)薄弱村每村賬面經(jīng)營性資產(chǎn)增加約1300萬元。其中，兩輪均為經(jīng)濟(jì)薄弱村的66個村，每村賬面經(jīng)營性資產(chǎn)將增加約2200萬元。

2.拓寬村級收入渠道，促進(jìn)農(nóng)民增收

農(nóng)村綜合幫扶工作有效提高了經(jīng)濟(jì)薄弱村的分紅能力。2014－2019年，“百村實(shí)業(yè)”每個經(jīng)濟(jì)薄弱村累計(jì)分紅415萬元，從2014年的30萬元增加至2019年的95萬元，年平均增幅達(dá)36.1%。2016年，全區(qū)完成了村級產(chǎn)權(quán)制度改革，農(nóng)民對集體資產(chǎn)擁有了收益分配權(quán)。2016年，全區(qū)100個經(jīng)濟(jì)薄弱村分紅總額4224萬元，每股平均單價(jià)3.75元，人均分紅139元；2019年分紅總額5146萬元，每股平均單價(jià)4.58元，人均分紅205元，人均分紅增幅達(dá)47.4%。

3.實(shí)施分類精準(zhǔn)幫扶，提升生活困難農(nóng)戶獲得感

按照本輪綜合幫扶規(guī)定，“百村富民”“造血”項(xiàng)目收益的70%成立區(qū)級生活困難農(nóng)戶幫扶專項(xiàng)資金。幫扶對象實(shí)現(xiàn)全區(qū)全覆蓋。凡符合認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的生活困難農(nóng)戶，可視情隨時通過認(rèn)定程序，納入幫扶范圍。根據(jù)生活困難農(nóng)戶的不同幫困需求，從“醫(yī)療健康幫扶”“教育資助幫扶”“突發(fā)事件幫扶”“物質(zhì)救濟(jì)幫扶”等四個方面實(shí)施分類精準(zhǔn)幫扶措施。2019年，全區(qū)共有10427戶生活困難農(nóng)戶、19530人接受幫扶，幫扶資金達(dá)600余萬元，生活困難農(nóng)戶的獲得感得到進(jìn)一步提升。

二、奉賢區(qū)農(nóng)村綜合幫扶可持續(xù)發(fā)展存在的問題及原因分析

總體來看，奉賢區(qū)農(nóng)村綜合幫扶工作的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益良好。但隨著近年來經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大，尤其是面對今年新冠疫情的沖擊，村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁乏力和農(nóng)民增收潛力不足的問題日漸凸顯，農(nóng)村綜合幫扶可持續(xù)發(fā)展面臨不少問題亟待解決。

（一）薄弱村與非薄弱村發(fā)展不平衡的矛盾日益突出

如上所述，兩輪都是經(jīng)濟(jì)薄弱村或有一輪納入的薄弱村可分別依托“百村實(shí)業(yè)”和“百村富民”幫扶平臺，累積增加一定的經(jīng)營性資產(chǎn)，提升自我發(fā)展能力。按照上一輪薄弱村認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和本輪薄弱村認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，全區(qū)兩輪均未被認(rèn)定為經(jīng)濟(jì)薄弱村的48個村中，不乏徘徊在標(biāo)準(zhǔn)線之上的“邊緣村”，村與村之間接受幫扶的不平衡性導(dǎo)致發(fā)展機(jī)會的不公平性問題十分突出，基層呼聲和反響較大。

（二）鎮(zhèn)村參與的積極性尚未充分激發(fā)出來

盡管“造血”項(xiàng)目主要在區(qū)，但鎮(zhèn)村作為“百村實(shí)業(yè)”“百村富民”幫扶平臺的股東，仍然是責(zé)任主體。鎮(zhèn)村在享有百村公司分紅權(quán)益的同時，普遍忽視參與百村公司建設(shè)發(fā)展的義務(wù)，僅將區(qū)級平臺的發(fā)展看作區(qū)幫扶辦與托管國企的責(zé)任，缺少群策群力、共建共育平臺的積極性。究其原因，一是鎮(zhèn)村參與共建共育的渠道不明晰、不通暢，二是鎮(zhèn)村參與共建共育的激勵機(jī)制不健全，鎮(zhèn)村均等參股、均等獲取紅利的參與模式限制了其主動挖掘資源、參與平臺建設(shè)的積極性。

（三）綜合幫扶運(yùn)營管理體制機(jī)制還有待進(jìn)一步理順

“百村實(shí)業(yè)”收益主要來源于原物業(yè)持有國企的托底保障和全區(qū)各相關(guān)單位的稅收貢獻(xiàn)。目前看來雖收益穩(wěn)健，但托底期過后真正進(jìn)入市場競爭環(huán)境，將全面接受市場風(fēng)險(xiǎn)的檢驗(yàn)。如何應(yīng)對市場的波動，如何提升租金與稅金的收益，各股東單位的分紅是否具有生命力和可持續(xù)發(fā)展，是“百村實(shí)業(yè)”需要面對的重大挑戰(zhàn)?！鞍俅甯幻瘛蓖瑯尤绱耍绯霈F(xiàn)重大波動和不確定因素，對生活困難農(nóng)戶的精準(zhǔn)幫扶將帶來強(qiáng)烈的沖擊。作為全區(qū)村級集體經(jīng)濟(jì)抱團(tuán)發(fā)展的區(qū)級平臺，“百村實(shí)業(yè)”和“百村富民”經(jīng)過兩輪10年的運(yùn)營管理，預(yù)計(jì)到2022年底將有近20億元賬面價(jià)值和25萬平方米的優(yōu)質(zhì)物業(yè)資產(chǎn)。接下來如何實(shí)現(xiàn)從根本上解決“托管”“托底”的問題，還需要從運(yùn)營機(jī)制上進(jìn)一步探索研究。

此外，鎮(zhèn)級綜合幫扶管理體制也需要進(jìn)一步理順，區(qū)級幫扶辦設(shè)置在區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村委，鎮(zhèn)級幫扶辦的設(shè)置則差別較大，如有的設(shè)置在黨群部門，有的設(shè)置在社會保障部門，有的設(shè)有專職工作人員，而大部分則兼職。

（四）優(yōu)質(zhì)“造血”項(xiàng)目遴選難度加大

當(dāng)前，受新冠疫情因素和經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)加大的影響，以及幫扶資金使用范圍的限制，奉賢在優(yōu)質(zhì)“造血”項(xiàng)目的遴選上面臨不小難度。能夠形成完整物業(yè)產(chǎn)權(quán)、有長期穩(wěn)定收益和建設(shè)周期較短的“造血”項(xiàng)目并不多見，可投資渠道明顯變窄。由此對項(xiàng)目落地、收益增加及幫扶工作的可持續(xù)發(fā)展帶來不利影響。

三、促進(jìn)奉賢區(qū)農(nóng)村綜合幫扶可持續(xù)發(fā)展的對策建議

針對綜合幫扶可持續(xù)發(fā)展存在的問題和原因分析，奉賢要有“敢闖無人區(qū)”“捅破天花板”的勇氣和魄力，努力突破瓶頸問題，進(jìn)一步創(chuàng)新體制機(jī)制，深耕“百村”系列幫扶平臺，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)農(nóng)民增收，推進(jìn)農(nóng)村綜合幫扶與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機(jī)銜接，實(shí)現(xiàn)綜合幫扶的可持續(xù)發(fā)展。

（一）捅破幫扶平臺“天花板”，共享發(fā)展紅利

1.適時全面梳理經(jīng)濟(jì)相對薄弱村

根據(jù)本輪農(nóng)村綜合幫扶工作開展情況，適時對全區(qū)175個行政村的村級集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力水平作全面、科學(xué)的評估。根據(jù)收入和支出等綜合情況，重新畫線，梳理出經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對薄弱村，在幫扶資源的享有、紅利的分配等方面給予更多支持和政策傾斜。

2.適時打破“百村實(shí)業(yè)”和“百村富民”平臺的原有框框

條件具備時，應(yīng)突破股權(quán)架構(gòu)，使全區(qū)175個行政村共享“百村”系列平臺發(fā)展紅利，逐步實(shí)現(xiàn)均衡化發(fā)展。

3.持續(xù)打響“百村”系列品牌

始終堅(jiān)持將深化農(nóng)村綜合幫扶工作作為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、增加農(nóng)民收入的重要抓手，推動“百村實(shí)業(yè)”“百村富民”在原有的基礎(chǔ)上有較大幅度的發(fā)展，實(shí)施“百村+X”模式發(fā)展戰(zhàn)略，使奉賢區(qū)農(nóng)村綜合幫扶工作繼續(xù)走在全市前列，為全國農(nóng)村綜合幫扶工作、發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)提供“奉賢樣本”。

（二）加大“改革開放”力度，激發(fā)鎮(zhèn)村參與積極性

1.“百村”平臺向全區(qū)鎮(zhèn)村平等開放，實(shí)現(xiàn)資源共享

鼓勵鎮(zhèn)村發(fā)揮主觀能動性，通過積極提供招商信息，參與“百村”共建共育共享的聯(lián)合發(fā)展平臺，建設(shè)村級集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展利益共同體；充分挖掘鎮(zhèn)村自身及其“朋友圈”資源潛能，提供低效農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地、空置廠房、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)（農(nóng)民集中居?。┱舸娴荣Y源，引入結(jié)對企業(yè)和單位共建總部經(jīng)濟(jì)等模式，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.改革“百村實(shí)業(yè)”分紅規(guī)則

引入梯度分紅模式，設(shè)立貢獻(xiàn)度評價(jià)機(jī)制，適度打破分紅資金的分配框框。根據(jù)實(shí)際情況適時對各經(jīng)濟(jì)薄弱村及薄弱村所在鎮(zhèn)進(jìn)行貢獻(xiàn)度排名，引導(dǎo)鎮(zhèn)村提高參與百村平臺建設(shè)積極性，將單純由幫扶部門“輸血”轉(zhuǎn)變?yōu)辇R心協(xié)力“造血”。

3.納入街鎮(zhèn)目標(biāo)管理績效考核體系

發(fā)揮區(qū)對鎮(zhèn)考核指揮棒作用，在對鎮(zhèn)級考核中增加參與支持“百村”系列幫扶平臺建設(shè)、推進(jìn)綜合幫扶可持續(xù)發(fā)展的權(quán)重，可作為加分項(xiàng)。

（三）創(chuàng)新探索管理運(yùn)營體制機(jī)制，提升綜合幫扶效能

1.加快推進(jìn)“百村”系列幫扶平臺市場化運(yùn)作及持續(xù)發(fā)展能力

自2013年以來，奉賢區(qū)基本形成以“百村實(shí)業(yè)”“百村富民”兩個平臺為主體，以全區(qū)176個村級集體經(jīng)濟(jì)出資組建、國集聯(lián)動的“百村科技”公司，以及由70個三峽移民所在村出資、以三峽移民后扶資金為主要資金來源組建的“百村誼民公司”為補(bǔ)充的四個“百村”系列村級集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合發(fā)展區(qū)級平臺。建議整合“百村”系列幫扶平臺，組建“上海百村（集團(tuán)）經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限公司”（以下簡稱“百村集團(tuán)”），并明確“區(qū)集體經(jīng)濟(jì)聯(lián)合發(fā)展平臺”定位，列入?yún)^(qū)直屬集團(tuán)化公司名單，進(jìn)一步提升村級集體經(jīng)濟(jì)組織聯(lián)合發(fā)展能級。選優(yōu)配強(qiáng)“百村集團(tuán)”經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)，按照現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)作，穩(wěn)步推進(jìn)公司做實(shí)做大做強(qiáng)。

2.積極探索多元化的投資模式

除了購置優(yōu)質(zhì)物業(yè)外，以區(qū)內(nèi)104板塊工業(yè)用地、核心板塊的商業(yè)用房及功能類股權(quán)投資為主要投資標(biāo)的，還可以定制廠房出租、參股“園中園”產(chǎn)業(yè)綜合體和總部經(jīng)濟(jì)以及其他優(yōu)質(zhì)的公用、公益性投資項(xiàng)目等，選擇“百村+X”的合作開發(fā)模式，以此不斷增加村級集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性收入，發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入。

3.進(jìn)一步理順鎮(zhèn)級綜合幫扶管理體制

區(qū)幫扶辦是最接近基層群眾的民生部門之一。建議以此次街鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，由區(qū)委、區(qū)政府聯(lián)合發(fā)文，統(tǒng)一明確鎮(zhèn)級幫扶辦機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)、工作力量配備等，進(jìn)一步理順鎮(zhèn)級幫扶辦管理體制，做實(shí)鎮(zhèn)級幫扶辦，加強(qiáng)基層綜合幫扶管理服務(wù)力量。

（四）推進(jìn)綜合幫扶與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接，不斷拓展綜合幫扶內(nèi)涵

1.探索城鄉(xiāng)結(jié)對新模式

積極與幫扶結(jié)對單位交流溝通，引入新項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)新發(fā)展。借鑒青村吳房村引入結(jié)對單位國盛集團(tuán)“長三角美麗鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興發(fā)展基金”，探索國有資本參與鄉(xiāng)村振興的新路徑，在“三園一總部”、產(chǎn)業(yè)投資等方面引入工商資本，盤活農(nóng)村低效資源，實(shí)現(xiàn)騰籠換鳥，助力一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

2.積極參與“三塊地”改革

農(nóng)村“三塊地”（農(nóng)用地、宅基地、集體建設(shè)用地）是農(nóng)村寶貴的資源，但目前還沒有發(fā)揮出它們的最大效益，影響了村級集體經(jīng)濟(jì)“造血”功能的發(fā)揮。農(nóng)村綜合幫扶工作如何積極參與“三塊地”改革，意義重大而又深遠(yuǎn)。目前來看，針對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地、農(nóng)民宅基地改革等方面有許多文章可做。我們要創(chuàng)新思路、擔(dān)當(dāng)作為，為加快實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綜合幫扶可持續(xù)發(fā)展出實(shí)招、下實(shí)功、見實(shí)效。如在貫徹落實(shí)“推進(jìn)農(nóng)民相對集中居住”決策部署過程中，創(chuàng)新探索農(nóng)民宅基地權(quán)益化改革工作，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與相對集中居住，為他們創(chuàng)造安全穩(wěn)定增收來源，形成強(qiáng)村富民新渠道、新模式。

3.完善精準(zhǔn)幫扶政策體系

一是將“精準(zhǔn)到人”的標(biāo)準(zhǔn)從一般困難農(nóng)戶聚焦至因病致貧的特別困難農(nóng)戶。在村級幫困基金上給予更多支持和階梯性政策傾斜，如針對醫(yī)保外自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用超過農(nóng)戶家庭收入的，給予自負(fù)部分50%的幫困基金扶持；針對醫(yī)保外自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用超過農(nóng)戶家庭收入2倍的，給予自負(fù)部分70%的幫困基金扶持，使村級扶貧幫困基金發(fā)揮最大作用，真正惠及最需要幫助的困難農(nóng)戶，提升農(nóng)民的獲得感和滿意度。

二是為全區(qū)60周歲以上農(nóng)村戶籍居保老人購買補(bǔ)充綜合醫(yī)療保險(xiǎn)。應(yīng)涵蓋意外身故、意外殘疾保險(xiǎn)、重大疾病保險(xiǎn)、住院護(hù)理補(bǔ)貼等，實(shí)現(xiàn)政策疊加，切實(shí)緩解奉賢老年農(nóng)民因病、因殘致貧或返貧問題。

三是修訂完善《奉賢區(qū)生活困難農(nóng)戶精準(zhǔn)幫扶實(shí)施辦法》。在“醫(yī)療健康幫扶”“教育資助幫扶”“突發(fā)事件幫扶”“物質(zhì)救濟(jì)幫扶”基礎(chǔ)上，增加“就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶”政策規(guī)定，保障就業(yè)困難農(nóng)戶直接受益。