發(fā)達(dá)國(guó)家制造業(yè)科技創(chuàng)新政策國(guó)際比較及我國(guó)政策建議

吳楊　段煒　王茜　歐陽(yáng)一漪

一、發(fā)達(dá)國(guó)家始終支持和保護(hù)本國(guó)制造業(yè)發(fā)展

（一）發(fā)達(dá)國(guó)家歷史上運(yùn)用多種政策支持本國(guó)制造業(yè)發(fā)展

一是關(guān)稅保護(hù)政策。第一次工業(yè)革命時(shí)期，英國(guó)對(duì)外國(guó)毛棉織品的進(jìn)口禁令、對(duì)外國(guó)工業(yè)品高達(dá)70%的進(jìn)口稅率成為其國(guó)內(nèi)制造業(yè)發(fā)展的有力屏障。19世紀(jì)末美國(guó)采取同樣路徑趕超英國(guó)，如《麥金來關(guān)稅法》，使一戰(zhàn)前美國(guó)關(guān)稅水平提升到49.5%。

二是政府采購(gòu)和研發(fā)補(bǔ)貼。二戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)增強(qiáng)對(duì)軍工研發(fā)投入，通過為初創(chuàng)型科技公司提供貸款擔(dān)保等手段支持本國(guó)制造業(yè)發(fā)展。20世紀(jì)50年代起，美國(guó)國(guó)防部以防務(wù)合同形式為半導(dǎo)體產(chǎn)業(yè)提供了近4000億美元資助。

三是金融支持政策。日本在20世紀(jì)50年代至70年代工業(yè)化追趕時(shí)期實(shí)行企業(yè)主銀行制度，對(duì)本國(guó)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

四是其他政策。日本在20世紀(jì)50年代至60年代中期連續(xù)將機(jī)械裝置為中心的設(shè)備使用年限縮短20%、20%、15%。德國(guó)上世紀(jì)70年代實(shí)施“自有資本援助計(jì)劃”等政策，出臺(tái)《中小企業(yè)促進(jìn)法》，從企業(yè)創(chuàng)辦、財(cái)稅補(bǔ)貼、協(xié)助融資、技術(shù)幫助等多個(gè)方面扶持中小企業(yè)發(fā)展。

（二）發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)前制造業(yè)政策突出支持科技創(chuàng)新

2008年金融危機(jī)后，面對(duì)新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛調(diào)整其產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，開始實(shí)施再工業(yè)化、制造業(yè)回歸政策，2017—2019年，英國(guó)、美國(guó)、日本、德國(guó)先后制定發(fā)布了《工業(yè)戰(zhàn)略——建設(shè)適應(yīng)于未來的英國(guó)》《美國(guó)先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略》《未來投資戰(zhàn)略》《國(guó)家工業(yè)戰(zhàn)略2030：德國(guó)和歐洲工業(yè)政策的戰(zhàn)略綱要》，普遍提出重點(diǎn)支持智能制造、人工智能、機(jī)器人、增材制造、新材料、生物醫(yī)學(xué)等戰(zhàn)略性關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化，并推出了增加創(chuàng)新領(lǐng)域投資、提高研發(fā)活動(dòng)稅收抵扣比例、設(shè)立中小企業(yè)創(chuàng)新貸款試點(diǎn)、成立科技催化基金和政府科技基金等措施。

二、發(fā)達(dá)國(guó)家支持制造業(yè)科技創(chuàng)新的主要方式

（一）政府是基礎(chǔ)研究投入主力，大學(xué)是研究任務(wù)承擔(dān)主體

2015年，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究和實(shí)驗(yàn)開發(fā)三階段資金資助比例分別為44.3%、35.5%和15.7%，聯(lián)邦政府在全部基礎(chǔ)研究投入中的占比更是接近60%，政府基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)主要由國(guó)防部、能源部、國(guó)家航空航天局、國(guó)家科學(xué)基金等部門按照各自職能管理，其中投向大學(xué)比例超過50%，遠(yuǎn)高于對(duì)企業(yè)、政府機(jī)構(gòu)及非盈利組織的投入。

（二）政府在科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用中發(fā)揮關(guān)鍵引導(dǎo)作用

美國(guó)針對(duì)先進(jìn)制造業(yè)提出“國(guó)家制造業(yè)創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)”（NNMI），以促進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)向規(guī)?；⒊杀痉?jǐn)偤蛧?guó)內(nèi)產(chǎn)能轉(zhuǎn)化。NNMI采取PPP模式，由政府、學(xué)術(shù)界、工業(yè)界三方合作成立制造業(yè)創(chuàng)新研究院（IMI）。每家IMI制造業(yè)創(chuàng)新中心可獲得聯(lián)邦政府7千萬美元到1.2億美元資助，首批接受資助的8家機(jī)構(gòu)資金規(guī)模為10億美元，成員1291個(gè)。英國(guó)2010年政府出資2億多英鎊設(shè)立“高價(jià)值制造彈射中心”（HVM），采取“政府+企業(yè)”模式運(yùn)營(yíng)，由英國(guó)技術(shù)戰(zhàn)略委員會(huì)監(jiān)管，企業(yè)建立委員會(huì)管理，HVM每年與超過3000家企業(yè)開展合作，政府的核心公共資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施和設(shè)備。

（三）政府以普惠性支持和間接干預(yù)推動(dòng)生產(chǎn)制造

2008年金融危機(jī)后10年內(nèi)，美國(guó)共有597項(xiàng)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策正式生效實(shí)施，為促進(jìn)制造業(yè)回歸，推出大規(guī)模減稅法案，大幅降低企業(yè)所得稅率和海外利潤(rùn)匯回稅率，2018年、2019年美國(guó)企業(yè)所得稅收入分別較2017年下降758億美元和615億美元。日本近年先后出臺(tái)了企業(yè)先進(jìn)設(shè)備投資減稅政策、中小企業(yè)投資減稅政策、先進(jìn)設(shè)備租賃補(bǔ)助措施等。發(fā)達(dá)國(guó)家還通過開展勞動(dòng)力教育培訓(xùn)等基礎(chǔ)支持，強(qiáng)化培育產(chǎn)業(yè)集群等方式，提升勞動(dòng)力素質(zhì)，引導(dǎo)集中研發(fā)活動(dòng)創(chuàng)造知識(shí)外溢，促進(jìn)制造業(yè)企業(yè)自發(fā)整合實(shí)現(xiàn)上下游銜接協(xié)調(diào)。

（四）以政府采購(gòu)和市場(chǎng)保護(hù)等方式發(fā)揮作用

一是通過政府采購(gòu)為新技術(shù)創(chuàng)造市場(chǎng)需求。發(fā)達(dá)國(guó)家普遍在新技術(shù)投產(chǎn)初期以政府采購(gòu)作為終端消費(fèi)承接者。根據(jù)《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》，凡用美國(guó)聯(lián)邦基金購(gòu)買供政府使用或建設(shè)公共工程使用的商品，原則上均應(yīng)購(gòu)買美國(guó)商品，政府采購(gòu)曾占美國(guó)集成電路產(chǎn)業(yè)上世紀(jì)五六十年代產(chǎn)出的70%。英特爾、蘋果、微軟等高新技術(shù)領(lǐng)軍企業(yè)都曾受益于美國(guó)政府的長(zhǎng)期大量采購(gòu)。二是設(shè)置保護(hù)壁壘為本國(guó)制造業(yè)提供發(fā)展空間。發(fā)達(dá)國(guó)家在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、綠色環(huán)保、不公平競(jìng)爭(zhēng)等方面設(shè)置越來越多的技術(shù)性壁壘，以阻止外國(guó)企業(yè)進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)。如美國(guó)“337調(diào)查”、歐盟產(chǎn)品環(huán)境足跡評(píng)價(jià)、日本肯定列表制度等。此外，以國(guó)家安全為由開展的外國(guó)投資審查也被頻繁使用。

（五）廣泛運(yùn)用政策性金融工具支持制造業(yè)技術(shù)創(chuàng)新

一是通過政策性金融機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)支持創(chuàng)新的政策目標(biāo)。日本政府自2015年起在日本政策投資銀行（以下簡(jiǎn)稱DBJ）設(shè)立“特別投資計(jì)劃”并持續(xù)注入資本，DBJ綜合運(yùn)用投資和信貸工具，大力支持新業(yè)態(tài)、中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等領(lǐng)域。德國(guó)聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)事務(wù)和能源部（BMWi）與德國(guó)復(fù)興信貸銀行（以下簡(jiǎn)稱KfW）2015年合作設(shè)立ERP風(fēng)險(xiǎn)投資基金，KfW通過該基金向資本市場(chǎng)提供總額超過6億歐元的風(fēng)險(xiǎn)資本。

二是向政策性金融機(jī)構(gòu)注入大量低成本資金。美國(guó)國(guó)際開發(fā)性金融公司資金主要來源于國(guó)會(huì)財(cái)政撥款，還可參考美國(guó)同期國(guó)債利率向財(cái)政定向發(fā)債融資。日本財(cái)務(wù)省主導(dǎo)的“財(cái)政投融資計(jì)劃”，將日本國(guó)民郵政儲(chǔ)蓄和養(yǎng)老保險(xiǎn)金以政府規(guī)定的低利率貸給DBJ、國(guó)際協(xié)力銀行（以下簡(jiǎn)稱JBIC）等政策性金融機(jī)構(gòu)，2019財(cái)年DBJ來自于財(cái)政投融資計(jì)劃的借款占其全部借款的比重為54%，JBIC的財(cái)政部借款余額占負(fù)債比例為51%，當(dāng)年財(cái)政部借款平均利率僅為2.13%。

三是不斷創(chuàng)新政策性金融產(chǎn)品和服務(wù)。KfW對(duì)認(rèn)定有發(fā)展前景的企業(yè)可以全額投資，或?qū)φJ(rèn)定的投資方案給予最高2500萬歐元的優(yōu)惠貸款，對(duì)購(gòu)置生產(chǎn)機(jī)械設(shè)備等方面的無擔(dān)保貸款比例可達(dá)50%。KfW還設(shè)立了數(shù)字化和創(chuàng)新貸款，主要為科技類創(chuàng)業(yè)公司提供投融資支持。日本國(guó)際協(xié)力機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱JICA）設(shè)置有以日企參與作為附帶條件的經(jīng)濟(jì)合作伙伴專項(xiàng)貸款，可對(duì)項(xiàng)目投資提供全額貸款，無資本金要求。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)政策性金融機(jī)構(gòu)還從立法、資本補(bǔ)充、資金來源、考核、監(jiān)管等方面給予了差異化制度安排。

三、我國(guó)制造業(yè)科技創(chuàng)新發(fā)展政策現(xiàn)狀、問題和建議

（一）現(xiàn)狀及問題

一是基礎(chǔ)研究投入不足。我國(guó)科技創(chuàng)新短板依然突出，重大原創(chuàng)性成果不多、頂尖研究人才和團(tuán)隊(duì)缺乏、世界領(lǐng)先的學(xué)科數(shù)量偏少，重要原因之一是長(zhǎng)期以來基礎(chǔ)研究投入不足、投入體制機(jī)制不健全。我國(guó)研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入2014年首次突破了2%，而美國(guó)從二戰(zhàn)以來就維持在2%以上。過去30年，我國(guó)基礎(chǔ)研究累計(jì)投入1.67萬億美元，僅為美國(guó)的五分之一，目前我國(guó)投入總量相當(dāng)于美國(guó)的四分之一，基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)占研發(fā)（以下簡(jiǎn)稱R&D）經(jīng)費(fèi)比例約6%，遠(yuǎn)低于美國(guó)（16.9%）、英國(guó)（16.9%）、日本（11.9%）、法國(guó)（24.4%）等世界科技強(qiáng)國(guó)。

二是組織優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不充分。制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略規(guī)劃力爭(zhēng)建設(shè)40家左右制造業(yè)創(chuàng)新中心，與美國(guó)目前水平基本相當(dāng)。從實(shí)施情況看，我國(guó)創(chuàng)新中心建設(shè)更多強(qiáng)調(diào)“新型創(chuàng)新載體”概念，科研成果轉(zhuǎn)化方向和方式缺乏可操作性的指引。各地方政府培育建設(shè)的制造業(yè)創(chuàng)新中心存在一定的功能交叉、規(guī)模分散問題，系統(tǒng)性有待加強(qiáng)。我國(guó)創(chuàng)新中心多采取“公司+聯(lián)盟”形式根據(jù)市場(chǎng)需求自主運(yùn)營(yíng)，牽頭機(jī)構(gòu)的選擇標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估指標(biāo)不明確，經(jīng)費(fèi)投入也低于發(fā)達(dá)國(guó)家。政府組織協(xié)調(diào)作用仍不足，創(chuàng)新中心難以充分發(fā)揮創(chuàng)新成果外溢效應(yīng)。

三是支持生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)的方式路徑亟待轉(zhuǎn)變。我國(guó)政府產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策更多側(cè)重于對(duì)產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定企業(yè)、特定產(chǎn)品、特定技術(shù)、特定園區(qū)的針對(duì)性扶植，政策工具上更多采用目錄指導(dǎo)、市場(chǎng)準(zhǔn)入、投資核準(zhǔn)（備案）、強(qiáng)制淘汰等方式。在政策實(shí)施效果上，補(bǔ)貼政策具有較強(qiáng)的國(guó)有企業(yè)偏好、大規(guī)模偏好、出口偏好，補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、低價(jià)土地等政策資源往往傾斜性導(dǎo)入特定企業(yè)、特定園區(qū)。這些舉措具有較強(qiáng)直接干預(yù)市場(chǎng)的特點(diǎn)，對(duì)遵循產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律和融入國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈合作與競(jìng)爭(zhēng)較為不利。

四是政府采購(gòu)范圍和力度對(duì)市場(chǎng)需求拉動(dòng)作用有限。2003年《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來，政府采購(gòu)規(guī)模逐年遞增。2018年我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模達(dá)到3.59萬億元，較2003年增長(zhǎng)近33倍。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模和力度仍有較大提升空間。發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購(gòu)規(guī)模占國(guó)內(nèi)財(cái)政支出比例已經(jīng)超過30%，我國(guó)2018年政府采購(gòu)規(guī)模僅占當(dāng)年財(cái)政支出的10.5%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平。目前，在“以公開招標(biāo)為主”的采購(gòu)方式下，公開招標(biāo)占我國(guó)政府采購(gòu)總量的比例在80%以上，而美國(guó)占8%，英國(guó)占19%。從采購(gòu)范圍來看，我國(guó)政府采購(gòu)以清單式管理為主，機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)、中央投資項(xiàng)目招標(biāo)、建設(shè)工程招標(biāo)等分屬不同主管部門，許多項(xiàng)目均不在政府采購(gòu)范圍內(nèi)，對(duì)需求的引導(dǎo)拉動(dòng)作用不明顯。

（二）政策建議

一是聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域推進(jìn)科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)鏈高級(jí)化。加大關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)力度，聚焦信息、新材料、先進(jìn)能源、先進(jìn)制造、現(xiàn)代交通、空天、生物技術(shù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域構(gòu)建技術(shù)優(yōu)勢(shì)。加快發(fā)展支持共性技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)性軟硬件開發(fā)平臺(tái)，發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加速互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能與各產(chǎn)業(yè)深度融合。優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，分行業(yè)做好供應(yīng)鏈戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和精準(zhǔn)施策，打造新興產(chǎn)業(yè)鏈，推動(dòng)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化、智能化、綠色化。

二是加大全社會(huì)基礎(chǔ)研究投入力度。加大國(guó)家科技研究力量，加快建設(shè)國(guó)家實(shí)驗(yàn)室和綜合型國(guó)家科學(xué)中心，強(qiáng)化目標(biāo)導(dǎo)向類基礎(chǔ)研究，促進(jìn)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、技術(shù)創(chuàng)新融通發(fā)展。加大中央財(cái)政投入力度，研究設(shè)立重點(diǎn)核心技術(shù)創(chuàng)新支持基金，優(yōu)化R&D經(jīng)費(fèi)投向結(jié)構(gòu)，加大對(duì)重大產(chǎn)業(yè)核心技術(shù)攻關(guān)的支持;鼓勵(lì)地方政府設(shè)立省市自然科學(xué)基金，建設(shè)地方實(shí)驗(yàn)室、創(chuàng)新平臺(tái)等，增強(qiáng)基礎(chǔ)研究的系統(tǒng)性。繼續(xù)完善對(duì)企業(yè)科研經(jīng)費(fèi)稅前加計(jì)扣除，增加對(duì)國(guó)有企業(yè)加大基礎(chǔ)研究和科技創(chuàng)新方面的考核要求。

三是在成果應(yīng)用轉(zhuǎn)化中充分發(fā)揮政府組織優(yōu)勢(shì)。規(guī)劃布局可行性較高的藍(lán)海產(chǎn)業(yè)并發(fā)布指引。政府所屬相關(guān)機(jī)構(gòu)、企業(yè)、大學(xué)、科研院所等各類主體共同參與上下游先進(jìn)技術(shù)開發(fā)，完善重大科技專項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃的決策和管理機(jī)制，建立用戶牽頭、產(chǎn)學(xué)研用相結(jié)合的攻關(guān)機(jī)制。加大人才培養(yǎng)力度，推動(dòng)創(chuàng)新中心與人才教育和培訓(xùn)部門建立密切聯(lián)系，在提升先進(jìn)制造實(shí)力的同時(shí)，培養(yǎng)創(chuàng)新人才。

四是制定符合國(guó)際規(guī)則的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。加強(qiáng)與國(guó)際規(guī)則和話語體系銜接，以提高制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境為政策目標(biāo)，進(jìn)一步完善優(yōu)化公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)環(huán)境的法律制度體系，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、創(chuàng)新人才培養(yǎng)、基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)等方面政策扶持力度，強(qiáng)化普惠性、間接性的支持措施，加強(qiáng)對(duì)研發(fā)創(chuàng)新等環(huán)節(jié)支持。

五是完善采購(gòu)、貿(mào)易、投資等市場(chǎng)體系建設(shè)。加大制造業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域政府采購(gòu)力度，探索實(shí)施財(cái)政性資金優(yōu)先采購(gòu)國(guó)產(chǎn)裝備的制度安排，促進(jìn)國(guó)產(chǎn)裝備技術(shù)迭代和關(guān)鍵技術(shù)躍升。積極合理運(yùn)用貿(mào)易救濟(jì)政策、競(jìng)爭(zhēng)政策和出口管制政策，消除對(duì)我國(guó)產(chǎn)品的不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的同時(shí)，加強(qiáng)國(guó)家安全、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、綠色環(huán)保、不公平競(jìng)爭(zhēng)等技術(shù)性約束機(jī)制建設(shè)。

六是充分發(fā)揮政策性金融作用。運(yùn)用政策性金融工具對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和相關(guān)企業(yè)開展融資支持。把科技創(chuàng)新投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)不確定的特點(diǎn)與政策性金融，特別是與開發(fā)性金融集中、大額、長(zhǎng)期、穩(wěn)定融資支持特點(diǎn)相結(jié)合，在科創(chuàng)型企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和商業(yè)化投產(chǎn)等關(guān)鍵階段給予支持。通過為政策性金融機(jī)構(gòu)提供更多穩(wěn)定的低成本政策性資金，降低總體負(fù)債成本，更多讓利實(shí)體經(jīng)濟(jì)。拓寬持續(xù)穩(wěn)定的資本補(bǔ)充渠道，形成持續(xù)性資本金補(bǔ)充機(jī)制。把先進(jìn)制造業(yè)作為專項(xiàng)金融工具的重要使用對(duì)象，對(duì)關(guān)鍵核心技術(shù)等特定先進(jìn)制造業(yè)領(lǐng)域貸款進(jìn)行適當(dāng)財(cái)政貼息，適度提高對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)容忍度，增強(qiáng)政府擔(dān)保。

（作者單位：國(guó)家開發(fā)銀行）