不確定世界的二元性治理：構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急的平衡

世界環(huán)境變化、經(jīng)濟技術(shù)發(fā)展和不確定性增加，均對國家治理體系和治理能力提出更高要求，也帶來更多挑戰(zhàn)。政府一方面要努力精進常態(tài)治理模式下的效率、公平價值，維系治理的穩(wěn)定性和可靠性，另一方面要積極探索應(yīng)急治理中的韌性價值，提升治理的適應(yīng)性與敏捷性。不同治理價值與理論間存在天然矛盾與沖突，可以引介組織研究領(lǐng)域新興的二元性理論范式，從結(jié)構(gòu)、情境、領(lǐng)導(dǎo)者知識、組織間協(xié)同等層面探索國家治理如何在效率與韌性、發(fā)展與安全之間保持平衡，有效構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合的綜合型治理體系。

現(xiàn)代社會是一個“VUCA(易變性、不確定性、復(fù)雜性和模糊性)的世界”［1］，在日益復(fù)雜且不確定的世界中，安全和可持續(xù)性發(fā)展是公共治理面臨的棘手問題。2019年底至2020年，席卷全球的新冠肺炎疫情無疑是一只突如其來的“黑天鵝”，這場重大公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性、緊迫性、復(fù)雜性與棘手性，世界歷史上都很罕見。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，疫情“是對國家治理體系和治理能力的一次大考”，2020年也是中國全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年，當(dāng)前國際形勢復(fù)雜多變，全面推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求迫在眉睫。

一直以來，公共治理以發(fā)展為第一要義，效率是核心價值，面對當(dāng)前國際環(huán)境變化迅猛、經(jīng)濟社會發(fā)展多元、公眾需求復(fù)雜多樣，治理應(yīng)對的不確定性日益增多，雖然之前關(guān)于設(shè)計公共行政的討論集中在“效率”和“公平”的價值爭辯，但當(dāng)代辯論日益關(guān)注公共治理的“穩(wěn)健性”“靈活性”和“適應(yīng)性”，對“包容”“安全”等訴求，成為韌性價值涌現(xiàn)的推動力［2］，韌性概念在公共治理的實踐和研究領(lǐng)域迅速受到關(guān)注，被視為治理復(fù)雜性與不確定性的一種解決方案，也成為理解社會系統(tǒng)可持續(xù)性發(fā)展的隱喻。但由于韌性概念自身“缺乏清晰界定和難以操作的特征”［3］，與公共領(lǐng)域主導(dǎo)的效率價值存在沖突，和公平價值也缺少關(guān)聯(lián)，長期以來在公共管理領(lǐng)域并未得到重視。

應(yīng)急治理是以安全為目標的治理［4］，中國認識到應(yīng)急事項在國家治理中的重要性，但與面臨的不確定性和復(fù)雜性挑戰(zhàn)相比，應(yīng)急管理體制在國家治理中的重要性尚未得到凸顯，我們需要重新思考如何基于不確定性來建立國家治理體系。［5］(P2)常態(tài)與應(yīng)急結(jié)合的治理體系，不是常規(guī)與非常規(guī)管理的簡單物理式相加，而是“你中有我、我中有你”的融合，這種融合就是現(xiàn)代化的國家治理體系和治理能力［6］，一方面要精進效率、公平價值導(dǎo)向下的常態(tài)治理，另一方面要積極探索韌性、安全的應(yīng)急治理。本文引介組織領(lǐng)域中二元性（ambidexterity）理論范式，探索常態(tài)治理和應(yīng)急治理如何有機結(jié)合，效率價值與韌性價值間如何有效平衡，推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

一、不確定性世界帶來新的挑戰(zhàn)

現(xiàn)代社會治理過程充滿了不確定性。不確定性是一個多維概念，1990年，F(xiàn)untowicz和Ravetz提出NUSAP系統(tǒng)（數(shù)字Numeral、單位Unit、分布Spread、評估Assessment和系譜Pedigree）,側(cè)重測量和數(shù)值的不確定性，關(guān)注其作為政策輸入的質(zhì)量。［7］(P22)Walker等學(xué)者則認為不確定性是決策者與環(huán)境系統(tǒng)間的一種知識關(guān)系，將不確定性定義為“對完全確定性知識系統(tǒng)不可實現(xiàn)目標的任何偏離”［8］，但實際的知識系統(tǒng)本身也并非完全確定。

不確定世界中的決策過程是很微妙的。［9］(P109)決策者并不知道未來的治理環(huán)境和政策措施的能力，但必須在有限時間內(nèi)快速采取行動。效率價值導(dǎo)向下的決策是對風(fēng)險進行量化，其前提是即使在復(fù)雜且不確定的系統(tǒng)中，組織也能預(yù)測潛在風(fēng)險?！埃L(fēng)險）假定以真實形式存在，并且可以通過確定不良事件出現(xiàn)的概率乘以后果的嚴重程度來評估?！保?0］概率的確定需根據(jù)經(jīng)驗和可獲得信息進行復(fù)雜的統(tǒng)計，取決于對特定議題的知識儲備以及決策者對其了解程度。但風(fēng)險評估是一個復(fù)雜的社會過程，受個人認知、技術(shù)、經(jīng)驗、環(huán)境甚至政治過程等因素的影響和限制，而預(yù)置的結(jié)構(gòu)、角色、流程和程序卻可能產(chǎn)生決策盲點或?qū)ψC據(jù)有偏見的檢索。當(dāng)議題深度不確定或很“邪惡”時，我們很難開發(fā)出一個能夠捕捉所有復(fù)雜性和不確定性的理性分析。在效率導(dǎo)向下，一個合理的規(guī)劃方案要能夠收集到足夠的證據(jù)和數(shù)據(jù)來“映射”整個問題，并預(yù)見所有可能的政策選擇和結(jié)果。［11］當(dāng)關(guān)鍵數(shù)據(jù)缺乏或不存在時，情景預(yù)測的模糊性使得在具有置信度的情況下將概率分配給未來場景更加困難。防御風(fēng)險的資源難以得到有效部署，而冗余資源的分配也可能導(dǎo)致僵化，這與效率價值的成本收益導(dǎo)向相違背。此外，必須承認環(huán)境固有的不確定性在現(xiàn)有認知和技術(shù)條件下仍是無法評估的。

不確定性對常態(tài)治理中的效率導(dǎo)向提出新挑戰(zhàn)，與科層制組織結(jié)構(gòu)設(shè)計也存在緊張關(guān)系。常態(tài)化治理需要兼具合理性和合法性、高效性和回應(yīng)性，公共部門是典型的科層結(jié)構(gòu)，具有嚴格的規(guī)章制度、決策規(guī)則、刻板流程、明確分工，層級結(jié)構(gòu)意味著加強控制和固化程序，但這種安排并不是為了適應(yīng)變化而設(shè)計，程序是不靈活的，加強控制是以犧牲專業(yè)知識為代價的。外部環(huán)境變化日益復(fù)雜要求政府部門能夠敏捷、適應(yīng)性的處理各種新問題，傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)設(shè)計和固化的決策程序與應(yīng)對不確定性要求之間存在明顯張力。

韌性價值提供了一個治理轉(zhuǎn)變工具。韌性之所以突顯，是因為“政府和專家承認未來是無法控制的、是不確定和危險的，是對建立在成熟技術(shù)基礎(chǔ)上的風(fēng)險管理文化的考驗”［12］。Joseph的研究“把韌性和對未來不確定的恐懼聯(lián)系在一起，提出源于生態(tài)領(lǐng)域的韌性以一種有效的方式證明政府治理的正當(dāng)性”［13］。韌性被納入政府治理詞匯，成為個人、組織、社會等發(fā)展目標的“崇高品質(zhì)”，政府部門將韌性確定為一種提升治理能力的努力，對看似“不可控”的事務(wù)施加一定程度的控制，或者說是一種糾正不確定性的戰(zhàn)略。［14］

二、公共治理領(lǐng)域中的韌性價值

公共行政是理論與實踐廣泛而無確定的結(jié)合，目的是促進更好地理解與認識政府與社會之間的關(guān)系，開創(chuàng)符合效率、效能和公民深層需要的管理實踐。［15］(P4)不同價值觀和行政理論之間存在著永恒的矛盾［16］，長期以來，效率優(yōu)先還是公平優(yōu)先的爭辯促使公共行政學(xué)朝向不同的發(fā)展軌跡，并形成多元的理論流派。隨著組織邊界趨于模糊、公共權(quán)威日漸式微、社會價值日趨多元，傳統(tǒng)的效率與公平價值難以應(yīng)對不確定性下的復(fù)雜情境，公眾對可持續(xù)性發(fā)展和安全的需求將韌性價值推進實踐領(lǐng)域與理論研究視野。

韌性（resilience）概念在19世紀中葉首先應(yīng)用于機械學(xué)，意指物體在受到外力沖擊發(fā)生形狀變化沒有斷裂的情況下恢復(fù)到初始狀態(tài)的能力。加拿大學(xué)者霍林將“韌性”引入生態(tài)系統(tǒng)，并區(qū)分了兩種韌性：“工程韌性”和“生態(tài)韌性”。［17］進入20世紀90年代，Walker和Folke等學(xué)者將韌性從生態(tài)系統(tǒng)延展到社會系統(tǒng)，提出演進韌性，認為韌性是系統(tǒng)本身固有屬性，獨立于危機之外并根據(jù)外界環(huán)境不斷調(diào)整而動態(tài)演變。這種理解反對恢復(fù)平衡或僅僅提高應(yīng)對干擾的能力，提倡一種新的形式和功能，以更好地適應(yīng)沖擊或壓力。演進韌性強調(diào)系統(tǒng)適應(yīng)變化的必要性，這一發(fā)展也推進韌性概念的研究從生態(tài)系統(tǒng)進入社會系統(tǒng)。

公共管理領(lǐng)域中的韌性研究可追溯至20世紀80年代，威爾達夫斯基詳述了應(yīng)對風(fēng)險的兩個主要策略： 預(yù)期和韌性，將韌性定義為“應(yīng)對危險并在受挫后恢復(fù)原狀的能力”［18］(P77)。胡德（C.Hood）提出，公共管理的價值至少包含三種類型：西格瑪式（Sigma-type）、西塔式（theta-type）和拉姆達式（lambda-type）。西格瑪式價值強調(diào)經(jīng)濟和效率；西塔式價值指合法性和公平；拉姆達式價值則關(guān)注安全和韌性。但胡德在文章中明確指出，任何組織都難以同時實現(xiàn)三種價值。與效率、公平一樣，韌性也是一種政治、文化和社會建構(gòu)，意指承受打擊并從中學(xué)習(xí)，即使在“最壞情況”下也能保持運作，并在危機中迅速適應(yīng)。［19］韌性價值的主要貢獻在于提出治理系統(tǒng)如何處理并適應(yīng)意外和干擾，從而維持系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展。韌性價值在公共管理領(lǐng)域并未得到重視，一方面源于社會系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的本質(zhì)差異，社會系統(tǒng)固有的復(fù)雜性對韌性價值能否應(yīng)用于社會治理提出挑戰(zhàn)，另一方面也因為韌性自身定義的多樣性，學(xué)界對韌性定義頗具爭議。

韌性是系統(tǒng)的一種衡量（measure）、特征（feature）和哲學(xué)（philosophy），也是一種能力（capability）［20］，雖然難以給出統(tǒng)一認可的權(quán)威定義，但學(xué)者對韌性價值的特征具有共同認知。韌性價值作為對集中、僵化的指揮管理和控制體系的反應(yīng)而出現(xiàn)，能積極應(yīng)對來自內(nèi)部或外部的擾動甚至沖擊，在危機中維持系統(tǒng)功能，在危機后具有迅速恢復(fù)的能力，并能通過有針對性、有目的性的學(xué)習(xí)，吸取教訓(xùn)，推進系統(tǒng)的可持續(xù)性發(fā)展。胡德指出，韌性價值具有冗余性（redundancy）、多樣性（diversity）和穩(wěn)健性（robustness）等顯著特征，在制度設(shè)計中強調(diào)系統(tǒng)具有一定程度的整合度、開放度和容錯度。韌性組織設(shè)計包括：（1）組織具有多元而不是單一目標；（2）系統(tǒng)呈現(xiàn)一定程度的“松弛”，為危機學(xué)習(xí)或資源部署做儲備；（3）考核設(shè)計中關(guān)注投入和過程而不是單純衡量產(chǎn)出；（4）具有凝聚力的人事管理結(jié)構(gòu)；（5）促進系統(tǒng)思考而不是狹隘劃分任務(wù)的分工結(jié)構(gòu)；（6）合理的容錯機制。［19］

反應(yīng)多樣性假說認為，增強韌性的唯一途徑就是提升施政系統(tǒng)的冗余性和適應(yīng)性。韌性價值導(dǎo)向與傳統(tǒng)的效率追求存在天然矛盾：效率價值關(guān)注成本控制，必然導(dǎo)向程序化和標準化的操作流程，而韌性價值意味著決策需具備額外和冗余的資源和能力，從而在環(huán)境變化中適時改變以適應(yīng)變遷，但這種資源配置思路要求對冗余性持包容態(tài)度。［21］回顧胡德關(guān)于公共管理三大價值的闡釋，治理系統(tǒng)可以選擇主導(dǎo)價值，但價值之間相互沖突，新公共管理方式優(yōu)先考慮系統(tǒng)的效率而非公平和韌性。而韌性價值將公共行政的靈活性、穩(wěn)健性和多樣性優(yōu)先于有效性和合法性，雖然對安全和可靠的期望也是傳統(tǒng)公共行政價值觀的核心，但如果公共管理選擇韌性價值，系統(tǒng)關(guān)注的核心就是避免系統(tǒng)失敗，減少“停滯時間”，并防止面對威脅和挑戰(zhàn)時出現(xiàn)系統(tǒng)癱瘓。但大多數(shù)公共部門日常職能首先是提供公共服務(wù)而不只是應(yīng)對意外和沖擊，此外，組織韌性的行為隨著時間推移造成例程、規(guī)范和路徑依賴性，進而也降低了靈活性。程序主義和關(guān)注效率的官僚規(guī)范與應(yīng)對復(fù)雜性和不確定性時強調(diào)的適應(yīng)性相悖；當(dāng)尋求維持韌性價值時，官員必須制定策略來平衡和引導(dǎo)這些約束。在公共治理領(lǐng)域，某種程度上，韌性、效率和公平之間的三方權(quán)衡總是存在的。

為進一步推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，一方面常態(tài)治理系統(tǒng)保持穩(wěn)定、確保治理的連續(xù)、高效、合法性和回應(yīng)性；但同時面對治理環(huán)境的高度不確定性，應(yīng)急治理體系也要具有適應(yīng)性，敏捷性，及時回應(yīng)突發(fā)狀況。這對政府治理能力提出更高要求，需要政府調(diào)整政策、制度、組織結(jié)構(gòu)，甚至戰(zhàn)略來應(yīng)對新需求。正如March所說，所有組織都必須平衡靈活性和適應(yīng)性以及權(quán)衡穩(wěn)定性（stability）、預(yù)測性（predictability）和效率（efficiency）的需求。［22］

三、組織二元性理論范式

企業(yè)如何適應(yīng)外部環(huán)境的變化并獲得可持續(xù)性發(fā)展，一直是組織領(lǐng)域?qū)W者關(guān)注的核心議題之一。隨著外部環(huán)境的不確定性和市場競爭的加劇，企業(yè)要取得長期成功面臨的壓力與挑戰(zhàn)也與日俱增。一方面，企業(yè)要關(guān)注對現(xiàn)有機會和競爭優(yōu)勢的利用（exploitation），追求把現(xiàn)有范式發(fā)揮到極致以確保組織短期導(dǎo)向的生存；另一方面，也要保持對新的機會和新競爭優(yōu)勢的不斷探索（exploration），以創(chuàng)造新的范式來保證長期成功。利用和探索是組織中相互矛盾的兩種行為導(dǎo)向，圍繞兩者是獨立、競爭還是平衡，涌現(xiàn)出一系列的研究成果。在特定情境下，一些看似對立的需求能夠通過特定程序，在特定系統(tǒng)中得以實現(xiàn)，學(xué)者們便試圖去平衡那些看起來“矛盾對立”的戰(zhàn)略行為，并把焦點從“取舍”（trade-off）逐漸轉(zhuǎn)移到“二元性”（ambidexterity）。［23］二元性源于拉丁語ambos（both）和dexter（right，與left相對）。意指人的左右手同樣靈巧，也被稱為“雙靈巧性”，也指一般意義上的平衡。組織二元性用于描述組織具有同時實施兩種相互競爭甚至沖突的戰(zhàn)略行為能力。

1976年，Duncan將“二元”概念引入管理學(xué)，在Duncan的二元性組織中，一種是正式化和集權(quán)性較低的有機結(jié)構(gòu)，主要啟動創(chuàng)新活動；另一種是正式化和集權(quán)性較高的機械結(jié)構(gòu)，提高創(chuàng)新活動的執(zhí)行效率。相較于Duncan聚焦于組織整體能力，1991年，March提出利用和探索是兩種不同的學(xué)習(xí)方式，認為兩種學(xué)習(xí)活動相互競爭、自我強化，需要不同的結(jié)構(gòu)設(shè)計、文化和制度等。［22］1996年，Tushman和O'Reilly重提二元性組織概念，基于實證研究提出組織同時具有在成熟市場上利用現(xiàn)有資源與在新興市場上開拓新產(chǎn)品的能力。之后，Benner和Tushman進一步提出兩種創(chuàng)新類型：探索式創(chuàng)新和利用式創(chuàng)新。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，在組織研究領(lǐng)域掀起二元性理論的熱潮，涌現(xiàn)大量的理論與實證研究成果，二元性也被視為近年來組織領(lǐng)域新興的研究范式之一。［24］

隨著二元性理論的深入發(fā)展，越來越多的學(xué)者認為，利用和探索兩類活動并非零和博弈，而是相互獨立又彼此正交（orthogonality）。［25］Cao首次嘗試對二者加以整合，提出組織二元性應(yīng)具有平衡性和聯(lián)合性［24］，背后邏輯在于，環(huán)境和任務(wù)對組織的要求時常是沖突的，組織需進行權(quán)衡，成功的組織能夠調(diào)和沖突并獲得長期競爭力。Gibson也指出，組織二元性被用來指組織同時做兩件不同事情的能力——利用和探索、效率（efficiency）和彈性(flexibility)，一致性(alignment)和適應(yīng)性（adaptability）。［26］

組織二元性之所以受到廣泛關(guān)注，原因在于，二元性可以促進組織在高度不確定性的環(huán)境中既能維持短期生存又能謀求長期發(fā)展，通過利用和探索的共同追求，既具創(chuàng)新性、靈活性和有效性（effective），同時又保證穩(wěn)定性、程序化和效率（efficiency）。研究者們在關(guān)注二元性對組織生存和發(fā)展重要性的同時，也在探析如何塑造二元性。圍繞這個議題，在早期研究中，學(xué)者們關(guān)注環(huán)境因素對組織適應(yīng)帶來的挑戰(zhàn)；隨后將關(guān)注焦點轉(zhuǎn)向組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)設(shè)計及協(xié)調(diào)機制等，間斷均衡和情境二元性思想出現(xiàn)后，研究開始關(guān)注高級管理團隊。Simsek尋求組織探索和利用的平衡，整合先前的研究后提出，組織層面、組織之間、環(huán)境因素及其相互作用共同構(gòu)成組織二元性的前因，并從結(jié)構(gòu)分離、情境設(shè)計、領(lǐng)導(dǎo)行為、組織間網(wǎng)絡(luò)等因素提出實現(xiàn)二元性的多層次模型。［27］

（二）組織二元性的實現(xiàn)機制

結(jié)構(gòu)功能主義認為組織結(jié)構(gòu)決定組織功能的發(fā)揮。［28］(P36)結(jié)構(gòu)二元性源于組織進化理論，將組織看作一個有機體，通過自我調(diào)整適應(yīng)外界環(huán)境的變化。結(jié)構(gòu)二元性指組織結(jié)構(gòu)設(shè)計包含利用和探索兩個獨立的結(jié)構(gòu)單元，分別運營組織不同的戰(zhàn)略行為，每個單元具有不同的運行系統(tǒng)、能力、激勵、程序和文化。如上級單元負責(zé)探索，下級單元則負責(zé)利用。獨立單元基于組織戰(zhàn)略、核心價值和管理機制整合在一起。結(jié)構(gòu)獨立性確保探索或利用單元獨特的過程、結(jié)構(gòu)和文化不會被對方壓倒。因此，基于結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)組織二元性的根本著眼點在于如何處理組織效率與柔性之間的矛盾。一方面依賴集權(quán)化、層級制和標準化的結(jié)構(gòu)強化組織的運營效率，另一方面建立高度分權(quán)、適應(yīng)性、靈活機動的小組提升組織柔性。結(jié)構(gòu)二元性的困境在于，雙重結(jié)構(gòu)也可能導(dǎo)致孤立的業(yè)務(wù)單元無法有效地整合，兩種類型的組織，一種是具有“自由化”“創(chuàng)造力”和“差異化”的創(chuàng)新型組織；一種是強調(diào)“控制”“效率”和“效能”的運營型組織。兩類組織各自都可以運行良好，但并不能有效結(jié)合。學(xué)者進而從組織情境、領(lǐng)導(dǎo)者等層面探析二元性的整合機制。

在組織行為理論中，情境至關(guān)重要。情境二元論主張創(chuàng)造一種環(huán)境，鼓勵員工通過自己的判斷來選擇利用和探索。Gibson和Birkinshaw對高效能環(huán)境進行專門研究，提出了包括“紀律（discipline）、延展（stretch）、支持（support）和信任（trust）”的行為框架，將這些機制分為互補的兩種行為屬性：績效管理和社會支持。一方面，績效管理（紀律和延展的結(jié)合）反映了組織如何激勵員工自愿為更遠大、更具擴展性的目標而努力，另一方面，社會支持（支持和信任的結(jié)合）反映有必要確保個人在合作的工作環(huán)境中確立雄心勃勃的目標，促使員工向他人提供幫助和支持，并信守彼此承諾。這些元結(jié)構(gòu)（績效管理和社會支持）的相互作用創(chuàng)造了一個高效能的組織環(huán)境。［26］

相較于結(jié)構(gòu)因素，情境二元性建議建立一套精心設(shè)計的組織制度和組織文化，良善的組織環(huán)境可以使成員同時兼顧工作中的利用和探索，當(dāng)他們努力有效（effective）（做正確的事情）時，也會考慮如何高效（efficient）（把事情做好）。

研究發(fā)現(xiàn)，高級管理者在實現(xiàn)組織二元性方面起到關(guān)鍵作用。結(jié)構(gòu)二元性可能導(dǎo)致孤立、獨立的單元無法有效進行戰(zhàn)略整合，可以由高層管理者處理沖突以實現(xiàn)均衡。Smith和Tushman關(guān)注高層管理者在面對探索和利用矛盾時的應(yīng)對策略，認為決策中矛盾的處理其實是根植于高層管理團隊的矛盾認知，提出在高級管理者中建立矛盾的認知框架使組織在利用和探索之間平衡矛盾。［29］Burgelma描述了這些復(fù)雜的管理整合過程，指出“戰(zhàn)略辯論”（strategic debate）的必要性，鼓勵持不同政見的領(lǐng)導(dǎo)者提出自己觀點。［30］(P5-20)Lubatkin等則強調(diào)行為整合的作用，行為整合是一種全面的高層管理團隊流程結(jié)構(gòu)，為管理團隊提供交流平臺，管理者可以在平臺交換知識、意見，解決沖突，整合看法，體現(xiàn)了管理團隊的整體性和一致性。［31］

四、基于“二元性”多層次框架構(gòu)建常態(tài)與應(yīng)急治理的平衡

對組織而言，開發(fā)是提升效率、確定性，加強控制、減少變化；探索是發(fā)現(xiàn)、自主、創(chuàng)新和包容變化，利用和探索二者的平衡是困難的，但可以通過二元性的設(shè)計謀求兩種能力的共同發(fā)展。對于國家治理，常態(tài)治理關(guān)注效率、合法性，強調(diào)日常管理和公共服務(wù)中的高效、穩(wěn)定和負責(zé)；應(yīng)急治理則強調(diào)韌性、安全，系統(tǒng)在受到?jīng)_擊后能迅速恢復(fù)，常態(tài)與應(yīng)急治理間也存在張力。在借鑒Simsek組織二元性多層次框架的基礎(chǔ)上，從組織結(jié)構(gòu)、組織情境、領(lǐng)導(dǎo)者以及組織間網(wǎng)絡(luò)等層面構(gòu)建實現(xiàn)常態(tài)與應(yīng)急治理雙靈巧的多層次框架，如圖1所示。

圖1 常態(tài)與應(yīng)急治理多層次分析框架

（一）組織結(jié)構(gòu)的二元設(shè)計

組織結(jié)構(gòu)設(shè)計及決策程序安排對治理的效率、合法性和韌性都很重要，但要同時創(chuàng)建一個高效、誠實、公平、穩(wěn)健、有彈性又具靈活性的行政系統(tǒng)，卻充滿挑戰(zhàn)。［19］公共部門是典型的科層制結(jié)構(gòu)，等級層次分明、職能條塊清晰，層級制結(jié)構(gòu)有助于公共部門日常高效運作并做出透明、負責(zé)、回應(yīng)性決策，但嚴格的等級制度、既定的決策規(guī)則、固化的運行流程難以適應(yīng)環(huán)境變化并敏捷應(yīng)對各類突發(fā)事件。在不確定性情境中，提升治理體系的適應(yīng)性，公共部門內(nèi)部須進行戰(zhàn)略性調(diào)整，加強職能部門間的協(xié)調(diào)配合，解決其應(yīng)對極端事件反應(yīng)不足甚至反應(yīng)無效的問題。協(xié)調(diào)配合意指相互依賴的行為體為了實現(xiàn)共同目標而調(diào)整其行為與決策，但同時協(xié)調(diào)也會因為權(quán)力運行導(dǎo)致影響公共安全的政策落入不同職能部門的職責(zé)范圍之間，沒有部門對其負責(zé)，因而出現(xiàn)“責(zé)任空白”（underlap）。一個有效的解決路徑是組建“牽頭機構(gòu)”（lead agency approach）［32］，這是界于傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)和新興網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)間的一種形式，是融合了科層制的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)：一方面，具有網(wǎng)絡(luò)性質(zhì)，主持一個為協(xié)調(diào)政策而設(shè)立的跨部門工作組；另一方面，類似傳統(tǒng)的層級協(xié)調(diào)，管理網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的其他參與者。

長期以來，中國實行“單災(zāi)種”“單部門”的應(yīng)急管理體系，不同職能部門負責(zé)管理不同類型的突發(fā)事件與災(zāi)害，分類管理模式雖具有專業(yè)性、垂直性優(yōu)勢，但職能部門之間缺少有效聯(lián)動與協(xié)作，應(yīng)急管理資源分散、條塊分割、各自為政等問題突出。面對問題本身的復(fù)雜性、棘手性，只有在非線性決策過程中，整合多方資源，不同層級的政府或職能部門共同參與。為適應(yīng)新的應(yīng)急管理要求，中國共產(chǎn)黨和政府在應(yīng)急管理體系、結(jié)構(gòu)與職能設(shè)置上進行積極探索，于2018年正式組建應(yīng)急管理部，立足于中國實際，在應(yīng)急體系的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計中體現(xiàn)為以應(yīng)急管理部為牽頭機構(gòu)的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)，應(yīng)急管理部負責(zé)日常的風(fēng)險防控和災(zāi)害管理，當(dāng)出現(xiàn)重大災(zāi)情和突發(fā)事件，由應(yīng)急管理部牽頭協(xié)調(diào)各相關(guān)職能部門共同履職，有效整合應(yīng)急管理部門的綜合優(yōu)勢和相關(guān)部門的專業(yè)優(yōu)勢，從而提升跨部門協(xié)同應(yīng)對重大突發(fā)事件的能力。

相對于正式序列中的職能部門，在中國治理實踐中還產(chǎn)生了一種土生土長的技術(shù)性治理組織：領(lǐng)導(dǎo)小組。［33］領(lǐng)導(dǎo)小組雖非正式職能機構(gòu)，但履行“協(xié)調(diào)”“議事”等功能，具備“靈活性”“適應(yīng)性”等特征，廣泛運用于中國各類治理活動中，有效處置正式序列機構(gòu)難以應(yīng)對的跨領(lǐng)域、跨部門、跨地域型復(fù)合公共事務(wù)，特別在應(yīng)對各類危機與重大災(zāi)害管理中發(fā)揮舉足輕重的作用。這次應(yīng)對新冠疫情，最大的亮點是迅速成立“中央應(yīng)對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。［34］不確定性加劇，治理環(huán)境日益復(fù)雜多變，傳統(tǒng)單一職能部門的分類垂直管理難以有效應(yīng)對新情勢，中國共產(chǎn)黨和政府積極探索具有中國特色的應(yīng)急管理體系，結(jié)構(gòu)設(shè)計上專常兼?zhèn)涞膽?yīng)急管理部與更具靈活性的領(lǐng)導(dǎo)小組相結(jié)合，既回應(yīng)常態(tài)治理中的效率與公平，又有效提升國家整體的應(yīng)急能力。

（二）情境二元的設(shè)計

實現(xiàn)國家治理系統(tǒng)穩(wěn)定性和靈活性的平衡，制度和文化至關(guān)重要。在社會科學(xué)領(lǐng)域，制度一直是理論研究的中心問題［35］，制度是指導(dǎo)人類和組織行為的正式和非正式規(guī)則，使社會交往與互動具有可預(yù)測性。為有效推進我國治理體系現(xiàn)代化，現(xiàn)有制度設(shè)計須適應(yīng)不斷變化的環(huán)境，在變革面前培養(yǎng)可持續(xù)發(fā)展的能力。這也給制度如何滿足這些需求提出了難題，制度之所以具有根本性、全局性、長期性、穩(wěn)定性，是因為制度通常涉及原則性、框架性、普遍性內(nèi)容，但其靈活性、細則化、特殊性不足，難以適應(yīng)高度的不確定性［36］，因此需要加強文化建設(shè)，用文化滋養(yǎng)推進制度完善，制度與文化相融共進，共同推進國家治理體系建設(shè)的現(xiàn)代化。

相較于常態(tài)治理，我國應(yīng)急治理的制度建設(shè)還比較薄弱，存在短板。科層制設(shè)計強調(diào)控制和程序，應(yīng)急治理中“應(yīng)對意外”“適應(yīng)性”“社會學(xué)習(xí)”則意味著弱化控制，學(xué)習(xí)作為一種工具，常被視為是與控制權(quán)的競爭。［37］對處于不斷變化時代的成熟組織來說，同時掌握控制和學(xué)習(xí)兩種治理工具是至關(guān)重要的。但研究表明，政治因素常常抑制社會學(xué)習(xí)，組織對失敗的問責(zé)妨礙了經(jīng)驗學(xué)習(xí)活動。即使問責(zé)制是對官員的一種激勵機制，同時具有回應(yīng)社會壓力的政治功能，但也不應(yīng)該夸大問責(zé)的作用。［38］常態(tài)與應(yīng)急治理的突破在于建立問責(zé)制度與容錯文化的平衡。一方面對領(lǐng)導(dǎo)干部進行精準、科學(xué)問責(zé)，做到問責(zé)主體明確、尺度統(tǒng)一、問責(zé)事項具體，進而釋放機制的監(jiān)督力量；另一方面，也要進一步健全容錯文化，避免泛化問責(zé)、克服一刀切等問題。［39］容錯文化并不是對錯誤聽之任之，而是強調(diào)政府部門通過社會學(xué)習(xí)，積累治理經(jīng)驗，提升應(yīng)對復(fù)雜問題的能力，避免再犯類似錯誤。有效的社會學(xué)習(xí)取決于很多因素，其中一個重要方面就是保持考核與學(xué)習(xí)的平衡，不能以問責(zé)代替學(xué)習(xí)和反思，也不能忽視問責(zé)，以免導(dǎo)致一切改進流于形式。［5］(P10)

不確定情境中的經(jīng)驗學(xué)習(xí)并不總是理性的，也可能采取迷信學(xué)習(xí)（superstitious learning）的形式。［40］社會學(xué)習(xí)是知識、技能或態(tài)度的改變，進而帶來行為變化甚至制度變遷。社會學(xué)習(xí)可以作為一種適應(yīng)機制來培養(yǎng)，通過協(xié)作、迭代、自組織、邊做邊學(xué)的過程，增強系統(tǒng)的適應(yīng)能力。［41］中國共產(chǎn)黨具有很強的學(xué)習(xí)與適應(yīng)能力，是一個高適應(yīng)性和韌性的政黨，善于自身反省和學(xué)習(xí)其他政黨的執(zhí)政經(jīng)驗教訓(xùn)；中國的決策者和政策倡導(dǎo)者能夠利用各種形式的實踐和實驗進行學(xué)習(xí)，進而調(diào)整政策目標和政策工具以回應(yīng)不斷變化的社會環(huán)境，形成高適應(yīng)體制的“中國模式”。［42］雖然每次重大突發(fā)事件的發(fā)生都為學(xué)習(xí)打開“機會之窗”，但災(zāi)害發(fā)生后，容易出現(xiàn)“譴責(zé)游戲”，降低組織從災(zāi)難中的學(xué)習(xí)能力，需要調(diào)整問責(zé)機制，健全容錯文化，變權(quán)力主導(dǎo)為技術(shù)主導(dǎo)，進一步強化危機學(xué)習(xí)制度。［43］

（三）領(lǐng)導(dǎo)力二元視角

面對日益復(fù)雜且不確定的決策環(huán)境，領(lǐng)導(dǎo)者是“持續(xù)的政策制定者”，需具備綜合運用各類治理工具進行即興創(chuàng)作（improvisation）的能力［44］，即興創(chuàng)作有助于在具有挑戰(zhàn)性的環(huán)境中應(yīng)對各類突發(fā)事件，需要在決策過程中對不同的知識與權(quán)力源進行組合連接，要求領(lǐng)導(dǎo)者是“專業(yè)多面手”，既具備綜合協(xié)調(diào)和管理的政治、行政能力，又具有專業(yè)知識和豐富的實踐經(jīng)驗。政治能力即領(lǐng)導(dǎo)者有能力確定正確的戰(zhàn)略方向，具有圍繞議題推進共識的力量，不僅對促進及時有效的決策至關(guān)重要，同時也是推進多元參與者協(xié)作的重要因素。［45］專業(yè)技術(shù)能力指領(lǐng)導(dǎo)者能權(quán)衡并科學(xué)評估政策選擇和方案的影響，做出明智選擇的能力。［46］專業(yè)知識曾被理解為在某一特定領(lǐng)域的專門知識。隨著社會越來越復(fù)雜，專業(yè)知識已從理論知識擴展到包括執(zhí)行任務(wù)和解決問題的經(jīng)驗和技能。經(jīng)驗被視為專業(yè)知識的一個重要組成部分，超越了通過教育獲得的理論知識，而是在長期實踐經(jīng)驗過程中獲得。工作技能指有效地執(zhí)行任務(wù)實現(xiàn)目標的能力。此外，公職人員的職業(yè)精神不僅局限于知識、經(jīng)驗和技能，還包括對公共利益的責(zé)任感和價值觀。專業(yè)知識的每個組成部分并不是單獨實現(xiàn)，而都以組件間的動態(tài)交互為特征。為有效進行職能結(jié)構(gòu)間的協(xié)調(diào)，須加強領(lǐng)導(dǎo)者的專業(yè)知識，提升領(lǐng)導(dǎo)者的協(xié)同管理能力。

公共部門的領(lǐng)導(dǎo)者區(qū)別于僅具有協(xié)調(diào)反應(yīng)能力但缺少專門知識的一般行政人員，也不同于在各自領(lǐng)域具有高水平專業(yè)知識的專家。為有效應(yīng)對不確定性的挑戰(zhàn)，領(lǐng)導(dǎo)者必須是具有專門知識和經(jīng)驗的專業(yè)人員，這也對領(lǐng)導(dǎo)干部提出更高的要求。習(xí)近平總書記在十九大報告中明確要求領(lǐng)導(dǎo)干部要具有八種本領(lǐng)，一方面提升政治領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、科學(xué)發(fā)展本領(lǐng)、依法執(zhí)政本領(lǐng)、群眾工作的本領(lǐng)、狠抓落實的本領(lǐng)，實現(xiàn)政府決策和領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的專業(yè)化、科學(xué)化、規(guī)范化，另一方面具有改革創(chuàng)新本領(lǐng)、學(xué)習(xí)本領(lǐng)和駕馭風(fēng)險的本領(lǐng)，提升政府決策和領(lǐng)導(dǎo)機制靈活性、及時性和有效性。

（四）政府主導(dǎo)的多主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

不確定性對國家治理體系和治理能力的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性提出更高的要求。隨著不確定性和復(fù)雜性的增加，決策時間的緊迫，行政系統(tǒng)開展多組織合作，構(gòu)建多層次組織協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。從協(xié)同治理的生成邏輯來說，它不僅是國家與社會關(guān)系嬗變的必然要求，也是隨著后工業(yè)社會公共性的擴散而逐步建構(gòu)出來的。在實踐層面則是應(yīng)對高風(fēng)險社會，不同參與主體在目標、利益和權(quán)力重構(gòu)基礎(chǔ)上建立信任和合作關(guān)系的過程。［47］協(xié)同治理指將多元利益主體匯集在一個決策情境中，執(zhí)行一個否則不可能完成的公共目標，一個或多個公共機構(gòu)在集體決策過程中與非政府的利益相關(guān)者交流、溝通的治理安排。協(xié)同式治理有助于有限資源的最佳利用，以及主體間無縫的信息共享與交流。共享意識和信息交流在不確定性危機中起著重要作用，而層級制結(jié)構(gòu)難以在相關(guān)參與者之間建立對風(fēng)險的共同認知。［48］任何系統(tǒng)和組織都不是孤立存在的,因而其韌性的提升有賴于它與其他系統(tǒng)的關(guān)系。協(xié)同治理有助于促進相互理解，提升信任并達成共識，通過協(xié)作可以有效提升系統(tǒng)韌性，最大限度地提高治理能力。

中國也在積極探索政府與社會力量在應(yīng)急治理中的良性合作，2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》，進一步提出健全社會力量參與機制，構(gòu)建多方參與的社會化防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)格局。在新的發(fā)展形勢下，公共行政領(lǐng)域從等級控制向網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的轉(zhuǎn)變，通過向企業(yè)、社會組織、公民等社會力量資源輸出與賦權(quán)，有效構(gòu)建多元主體合作治理網(wǎng)絡(luò)，為社會編織“安全網(wǎng)”，增強全社會抵御系統(tǒng)性風(fēng)險與非常規(guī)突發(fā)事件的韌性。［49］但另一方面也要注意，網(wǎng)絡(luò)很重要，但這樣的行政安排并不意味著等級制度不再有效，或者網(wǎng)絡(luò)中的所有參與者都有平等發(fā)言權(quán)。網(wǎng)絡(luò)是松散的、開放的和“扁平”的治理模式，但它們往往也被嵌入“層級制的陰影”（shadow of hierarchy）［50］。此外，盡管網(wǎng)絡(luò)協(xié)作有助于提升應(yīng)對環(huán)境的不確定性，但不同參與者的相互依賴性本身也可能會增加網(wǎng)絡(luò)組織內(nèi)部的不確定性，組織之間的競爭關(guān)系、不同的制度邏輯、差異性管理等也會帶來新的挑戰(zhàn)?；趨f(xié)同治理理論，需構(gòu)建適合中國國情的應(yīng)急治理的協(xié)同路徑，既避免應(yīng)急實踐落入“唯政府論”的窠臼，也要破除“網(wǎng)絡(luò)治理應(yīng)對一切”的迷信，協(xié)同治理是不同主體間的目標耦合和利益博弈，構(gòu)建制式化的合作路徑，推進治理的正協(xié)同效益。

五、結(jié)語

國家治理的效率、合法性還是韌性價值不是一道簡單的選擇題或排序題。推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求在常態(tài)治理中實現(xiàn)效率和合法性，在應(yīng)急治理中保證韌性和安全，充分發(fā)揮我國社會主義的制度優(yōu)勢?；诙远鄬哟畏治隹蚣?，從組織結(jié)構(gòu)、組織情境、領(lǐng)導(dǎo)者以及組織間網(wǎng)絡(luò)等層面構(gòu)建國家常態(tài)治理與應(yīng)急治理的平衡。本文在研究中還存在不足之處，理論上基于二元性范式的前置因素進行分析，對國家治理與組織管理中的差異性探索不足；在經(jīng)驗上，多層次分析框架目前還缺少詳盡的實證檢驗，框架的解釋力有待進一步檢驗，囿于實踐限制，目前來看，基于二元性理論提出的多層次框架也僅是嘗試性的，實際的解釋力還需后續(xù)驗證。