俄羅斯PPP項目特點、發(fā)展概況及前景展望

王浩杰

（中鐵國際集團有限公司，北京100039）

PPP（Public-PrivatePartnership）俄文譯名為 ГЧП（государственно-частное партнерство），意為“國家與社會資本合作”，俗稱“公私合作”，其在俄羅斯的發(fā)展可上溯至12 世紀(jì)基輔羅斯時期的封建采邑制，17 世紀(jì)彼得大帝時期的包稅制與20 世紀(jì)初蘇聯(lián)新經(jīng)濟政策時期的特許經(jīng)營也與之頗有淵源。[1]不過，現(xiàn)代意義上的PPP 項目首現(xiàn)于俄羅斯卻是在新千年以后了。2005 年，俄聯(lián)邦政府頒布了第一部與現(xiàn)代PPP 相關(guān)的法律——《特許經(jīng)營協(xié)議法》，2015 年，又正式頒布了俄聯(lián)邦第N224-Ф3 號《PPP法》（2019 年7 月最新修訂），首次正式將現(xiàn)代PPP理念及運作模式提升至聯(lián)邦法律層面。目前，這兩部法律為俄羅斯各類PPP 項目開發(fā)實施的基礎(chǔ)性法律，為俄羅斯PPP 項目的可持續(xù)、健康、有效、規(guī)范發(fā)展指明了方向。

一、俄羅斯PPP 概念

（一）狹義概念

俄羅斯PPP 的狹義概念僅指俄聯(lián)邦第N224-Ф3 號《PPP 法》所規(guī)定的 PPP 定義。根據(jù)該法規(guī)定，PPP 是指以政府為一方的“公方”和社會資本為另一方的“私方”，在聯(lián)邦法律的基礎(chǔ)上，通過簽署“PPP 協(xié)議”開展合作，以吸引社會資本投向經(jīng)濟領(lǐng)域，雙方應(yīng)在依法約定的期限內(nèi)，資源共享，風(fēng)險共擔(dān)，以確?！肮健碑a(chǎn)品、工作及服務(wù)的可用性，并提高其質(zhì)量。

在此需注意的是，上述該法將“公方”分為“國家（聯(lián)邦、聯(lián)邦主體等）政府及其相關(guān)機構(gòu)”和“地方自治機構(gòu)”兩個方面，[2]由此便衍生出了一個獨具俄羅斯特色的PPP 術(shù)語——МГП（муниципальночастное партнерство），表示“地方自治機構(gòu)與私方合作”。為便于國內(nèi)讀者理解，本文特將此術(shù)語視為與傳統(tǒng)意義上的PPP 概念相同。

（二）廣義概念

根據(jù)俄羅斯 PPP 國家中心 2019 年版《2018-2019 年 PPP 發(fā)展水平研究報告》，[3]俄境內(nèi)的PPP 項目涵蓋特許經(jīng)營、狹義PPP 和類PPP（квази-ГЧП）三大類（圖 1）。不過，迄今為止，俄羅斯及其他獨聯(lián)體地區(qū)尚未就廣義PPP 做出明確的定義。筆者試從上述三大類項目的綜合共同特點入手，仿照狹義PPP 的官方概念，對廣義PPP 概念做出以下表述。

圖1 廣義PPP

廣義PPP 是指在俄羅斯國家預(yù)算采購項目之外的，一切以政府機構(gòu)或地方自治機構(gòu)為代表的“公方”和社會資本為另一方的“私方”，在相關(guān)聯(lián)邦法律的基礎(chǔ)上，通過簽署相關(guān)協(xié)議或合同等開展互利合作，以吸引社會資本投向經(jīng)濟領(lǐng)域。合作雙方應(yīng)在依法約定的期限內(nèi)，按照簽署文件的相關(guān)規(guī)定，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，協(xié)同合作，同享成果，同抗風(fēng)險，以確保“公方”產(chǎn)品、工作及服務(wù)的可用性，并提高其整體質(zhì)量。本文所述PPP 相關(guān)內(nèi)容均采用其廣義概念。

二、PPP 項目特點

（一）PPP 項目相關(guān)立法相對豐富，但法律沖突時有發(fā)生

與西方發(fā)達國家相比，俄羅斯現(xiàn)代PPP 起步較晚，但相關(guān)法律法規(guī)較為完備。自2005 年《特許經(jīng)營協(xié)議法》頒布以來，近十五年內(nèi)，俄聯(lián)邦政府、聯(lián)邦主體以及多數(shù)市政府已就PPP 項目實施制訂了多部法律法規(guī)及相關(guān)地方條例規(guī)定。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2019 年底，俄羅斯現(xiàn)有與PPP 相關(guān)的各類法律法規(guī)竟達百部之多。

但與此同時，法律繁雜難免會在相關(guān)法律之間，互相重疊或有沖突之處，由此便需要經(jīng)常修法、頒布新的補充條例予以解決法律沖突問題，這勢必會影響PPP 項目可持續(xù)、常態(tài)健康化發(fā)展。

（二）PPP 項目分類較多，易使私方迷惑

俄羅斯廣義PPP 項目可分為特許經(jīng)營、狹義PPP 以及類PPP 三大類，而特許經(jīng)營又可分為公方發(fā)起的特許經(jīng)營與私方發(fā)起的特許經(jīng)營兩個類別，類PPP 則又可分為“全生命周期合同”、“長期投資協(xié)議”、“具有強制投資義務(wù)的租賃合同”等若干種類。這些名目繁雜的分類，往往令私方，尤其是外國投資者迷惑重重，望而生畏。

（三）公方過于強勢，而私方卻又往往與公方關(guān)系過密

現(xiàn)代PPP 項目中的公方和私方應(yīng)是地位平等的項目參與者，雙方在項目實施過程中應(yīng)共同投資、共擔(dān)風(fēng)險、共享利潤。但在俄羅斯PPP 項目中，作為公方的政府部門或國有企業(yè)過于強勢，而私方則沒有太多的話語權(quán)，往往無法保障私方的正常利益。例如，在類PPP 項目中，公方可不參與項目投資，該情形對后續(xù)項目的順利推進有著潛在的、無法預(yù)測的風(fēng)險。

此外，俄羅斯PPP 項目中的私方往往是與公方——俄羅斯聯(lián)邦、聯(lián)邦主體市政府或國有企業(yè)有著千絲萬縷的聯(lián)系，其所投入的項目往往間接來源于公方，這有悖于PPP 項目運作的初衷，也會對項目最終的完成效果大打折扣。

（四）PPP 項目以特許經(jīng)營模式為主，還款貨幣須為俄羅斯盧布

受其歷史文化傳統(tǒng)的影響，特許經(jīng)營模式在俄羅斯PPP 項目中占據(jù)著絕對領(lǐng)先地位，在PPP 項目總量中一般占據(jù)80-90%以上的比例。[5]另外，受近來年世界經(jīng)濟危機與西方制裁的雙重影響，俄政府近期一直致力于“去美元化”和“本幣化”運動。按照相關(guān)法律要求，PPP 項目收益及還款貨幣必須是盧布，這樣的政策對許多外國投資商來講，無疑是百害而無一利。

三、發(fā)展概況

圖2 俄羅斯PPP 發(fā)展里程

（一）萌芽摸索期（2005- 2008 年）

2005 年俄聯(lián)邦《特許經(jīng)營協(xié)議法》的頒布，對當(dāng)時社會并沒有帶太多的“驚喜”。由于普京總統(tǒng)上任以來恰逢石油價格處于歷史高位時期，為俄羅斯帶來了巨大的財富積累，當(dāng)時富有的俄羅斯政府并不急于PPP 項目的快速式推廣，政府機構(gòu)及其官員對新的《特殊經(jīng)營協(xié)議法》并不熟悉，各個聯(lián)邦主體也只是忙于研讀、出臺地方層面與特許經(jīng)營相關(guān)的地方性法律法規(guī)及條例；此外，社會資本力量對《特許經(jīng)營協(xié)議法》也抱有成見，以為只是蘇俄政府法律的改頭換面，并對強硬的普京政府持有偏見。因此，該期間內(nèi)，俄羅斯國內(nèi)PPP 項目實施極為少見，以基礎(chǔ)設(shè)施為例，2008 年全俄PPP 項目僅有13 個。[6]

（二）平穩(wěn)成長期（2009- 2012 年）

2008 年全球經(jīng)濟危機爆發(fā)之后，石油、天然氣價格暴跌，導(dǎo)致俄羅斯盧布急劇貶值，使嚴重依賴能源出口的俄政府的“世界強國夢”再次蒙上一層陰影。為繼續(xù)刺激經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造就業(yè)機會，俄政府將目光轉(zhuǎn)向了PPP。而俄羅斯社會資本經(jīng)過了近十年的積累之后，形成了一定的規(guī)模，在盧布貶值導(dǎo)致對外投資困難的情況下，也迫于轉(zhuǎn)向國內(nèi)市場。故而2009-2012 年期間內(nèi)，俄羅斯PPP 項目在社會公用、交通、能源、電力等領(lǐng)域全面開花，日臻完善了特許經(jīng)營模式為主的俄羅斯PPP 模式，有效緩解了世界經(jīng)濟危機對俄羅斯經(jīng)濟的負面影響。

（三）快速增長期（2013- 2016 年）

由于PPP 相關(guān)法律法規(guī)的逐步完善，以及2005-2012 年間PPP 項目實踐的豐富經(jīng)驗，俄聯(lián)邦政府“國家項目”計劃的頻繁推出，尤其是2015 年俄聯(lián)邦頒布第 N224-Ф3 號《PPP 法》之后，俄羅斯多個聯(lián)邦主體及市政機構(gòu)如雨后春筍般出臺了與標(biāo)準(zhǔn)PPP、類PPP 相關(guān)的政策法規(guī)，促進了俄羅斯PPP 項目的快速發(fā)展，該階段年復(fù)合增長率高達124.5%。2016 年，俄羅斯PPP 項目發(fā)展達到歷史頂峰，PPP 項目數(shù)量達到 2 183 個（圖 3），其中處于商務(wù)閉合的項目數(shù)量為1 202 個。[7]在此期間，俄羅斯PPP 項目的種類更加多元化，除特許經(jīng)營項目之外，標(biāo)準(zhǔn)PPP 和類PPP 項目也逐步跟上，成為了這時期PPP 發(fā)展的新亮點。

圖3 2013-2016 年俄羅斯PPP 項目數(shù)量表

（四）完善調(diào)整期（2017 年至今）

2017 年初，俄羅斯境內(nèi)已通過審議決定采用PPP 模式開發(fā)的項目總量累計達2 446 個；與此同時，還有480 個項目處于政府機構(gòu)編制階段，大約有1 000 個項目有望以“私方倡議”的方式由私方編制。面對日益龐大的項目數(shù)量及逐步增大的資金缺口，俄羅斯各級政府不得不總結(jié)和審視過去十多年來發(fā)展PPP 項目的模式和效果，試圖從“粗放型”向“高效型”過渡。公方更加傾向于“國家項目”的社會效果、經(jīng)濟效果及項目緊迫性，而不再單一追求新簽PPP 項目的數(shù)量及增長率。受此影響，2017-2018兩年內(nèi)，商務(wù)閉合的PPP 項目數(shù)量逐步下降，分別為620 個和353 個項目，較2016 年底同期數(shù)據(jù)下降甚為明顯（圖4）。

圖4 2014-2018 年俄羅斯商務(wù)閉合的PPP 項目數(shù)量表

然而在“量降質(zhì)增”的大原則下，在2016-2018年間商務(wù)閉合的PPP 項目數(shù)量大幅下降的情況下，私方投資金額卻先小幅收窄，然后逆勢上漲。2018年私方投資額為4517 億盧布（約為72 億美元，匯率：1 美元 =63 盧布，以下相同），較 2016 年的 3 002 億盧布相比增長50.47%。截至2018 年底，俄羅斯PPP在施項目3 290 個，私方投資總金額累計達21 821億盧布，其中特許經(jīng)營項目2815 個（約占85%），私方投資總額1 億盧布（約占47%），領(lǐng)先優(yōu)勢突出（表1），投資范圍依舊還是集中在交通、社會公用、能源等領(lǐng)域，值得一提的是，近些年來IT 基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項目逐漸興起，未來前景不容小覷。[7]

表1 俄羅斯在施PPP 項目數(shù)量及私方投資金額，單位：盧布

四、前景展望

俄羅斯地大物博，物產(chǎn)豐富。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)，2018 年俄羅斯國內(nèi)GDP 約為1.66 萬億美元，位居世界第11 位，營商環(huán)境排名世界第28 位。國內(nèi)政治經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境較為穩(wěn)定，加之其國內(nèi)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施、社會公用設(shè)施等較為陳舊，亟待修建或者新建，IT 信息基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)急需升級改造。另據(jù)俄羅斯國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，目前俄羅斯基礎(chǔ)設(shè)施投資額大約為GDP 的2.8%。而根據(jù)該國2019-2024 年發(fā)展規(guī)劃，2024 年底，該數(shù)據(jù)應(yīng)提高至5%，這意味著，六年之內(nèi)應(yīng)向該領(lǐng)域投資25.9 萬億盧布，其中：交通17.8萬億盧布、能源5.5 萬億盧布、信息通信領(lǐng)域2 萬億盧布、供排水0.6 萬億盧布等。根據(jù)俄央行數(shù)據(jù)，2019-2024 年期間，俄羅斯所有國家項目總投資為25.7萬億盧布，其中國家向基礎(chǔ)設(shè)施預(yù)算撥款大約為15.3 萬億盧布，即還有10.6 萬億盧布的資金需要向社會資本募集。[8]由此可見，俄羅斯PPP 項目需求旺盛。

不過，從俄羅斯既有已完工PPP 項目來看，參與俄羅斯PPP 項目的外國法人、企業(yè)聯(lián)合體或者公民較少，且主要集中在土耳其、獨聯(lián)體、西歐等對俄法律法規(guī)、建筑標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、政治環(huán)境和人文環(huán)境較為熟悉的國家，即“本地化”做得好的國家。俄羅斯本國在機械設(shè)備、管理和施工人員、建材等方面均相對充足，目前缺少的僅是資金而已。

近些年來，隨著盧布的貶值，中國產(chǎn)品及勞動力廉價的優(yōu)勢，在很大程度上已經(jīng)損失殆盡；且國內(nèi)承包企業(yè)十分缺乏既對俄羅斯法律法規(guī)、建筑標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范又對俄羅斯語言文化諳熟的專業(yè)人員，這是造成我方企業(yè)入俄羅斯PPP 市場水土不服的又一大障礙。

五、結(jié)語

毋庸置疑，在全球經(jīng)濟一體化的時代背景下，俄羅斯PPP 項目繼續(xù)向前發(fā)展勢不可擋，并且也會在將來成為俄羅斯建筑市場的主流開發(fā)模式。作為友好近鄰，中國企業(yè)若想成功打入俄羅斯PPP 市場，需要的不僅僅是勇氣，而更是對俄羅斯PPP 相關(guān)法律法規(guī)、建筑標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范、融資模式、語言和文化等的全面認知與學(xué)習(xí)。