水電工程項(xiàng)目建設(shè)用地調(diào)查創(chuàng)新管理實(shí)踐

熊 強(qiáng)，王春云，沈小鵬

(國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司，四川成都610041)

當(dāng)前，水電工程建設(shè)中對(duì)項(xiàng)目法人而言，林地、土地調(diào)查主要涉及四方面的工作：一是實(shí)物指標(biāo)調(diào)查(含土地、林地部分)，為編制移民安置規(guī)劃大綱和移民安置規(guī)劃報(bào)告提供依據(jù)；二是使用林地可行性調(diào)查，為項(xiàng)目法人申請(qǐng)使用林地提供依據(jù)；三是使用林地可行性調(diào)查，為項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制提供依據(jù)；四是土地勘測(cè)定界，為項(xiàng)目法人申請(qǐng)建設(shè)用地和自然資源管理部門用地審批提供依據(jù)。

使用林地可行性調(diào)查、土地勘測(cè)定界一般是在建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查后進(jìn)行的。三者工作有交叉和重復(fù)；同時(shí)，由于調(diào)查的目的不同，各行業(yè)的技術(shù)要求、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查時(shí)間、成果驗(yàn)收流程不同，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不一致。為避免重復(fù)工作，盡可能實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，規(guī)避數(shù)據(jù)不一致帶來的矛盾，提高建設(shè)用地報(bào)批工作效率，筆者對(duì)部分水電工程項(xiàng)目實(shí)物指標(biāo)(土地、林地)調(diào)查的方法進(jìn)行了分析，旨在通過分析這三項(xiàng)調(diào)查之間的聯(lián)系和差異，提出系統(tǒng)性的建議。

1 創(chuàng)新背景

根據(jù)《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第679號(hào))規(guī)定，水電項(xiàng)目建設(shè)征地(工程占地和淹沒區(qū))實(shí)物調(diào)查成果是移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報(bào)告編制的主要依據(jù)。因此，在水電工程可行性研究階段正常蓄水位選擇報(bào)告和樞紐工程施工總布置規(guī)劃報(bào)告審查通過、省級(jí)人民政府發(fā)布“禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口”的通告后，即開展實(shí)物指標(biāo)調(diào)查工作，形成實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果(包括土地指標(biāo)調(diào)查成果)，納入移民安置規(guī)劃大綱，由省人民政府審批。

在項(xiàng)目核準(zhǔn)后，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國森林法》《建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法》《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，水電工程項(xiàng)目法人應(yīng)依法辦理林地、建設(shè)用地手續(xù)，需提供《土地勘測(cè)定界報(bào)告》《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告》等成果。其中，《土地勘測(cè)定界報(bào)告》成果是水電工程項(xiàng)目從用地預(yù)審到建設(shè)用地申報(bào)全過程的必備材料，是臨時(shí)用地復(fù)墾方案、節(jié)約用地評(píng)價(jià)報(bào)告、用地預(yù)審、永久農(nóng)田補(bǔ)劃方案、建設(shè)用地申報(bào)“一書四方案”等專題報(bào)告的編制依據(jù)，其成果由省級(jí)自然資源管理部門組織驗(yàn)收；《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告》是為了滿足林業(yè)管理部門審批管理的要求和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告珍稀植物保護(hù)編制提供依據(jù)，其成果由省級(jí)林業(yè)管理部門委托第三方現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)和組織專家評(píng)審。

在實(shí)際工作中，上述三項(xiàng)工作有交叉和重復(fù)，由于工作開展目的、采用行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、編制單位資質(zhì)要求、編制時(shí)間、成果驗(yàn)收主體不同等原因，三項(xiàng)調(diào)查成果基礎(chǔ)數(shù)據(jù)往往存在差異，給項(xiàng)目征地報(bào)批工作造成了困難和障礙，也給征地移民安置和補(bǔ)償工作帶來了矛盾和隱患。對(duì)此，西南某省自然資源管理部門在2019年以文件形式提出了明確的要求。

2 三項(xiàng)調(diào)查工作主要內(nèi)容及差異

2.1 主要工作內(nèi)容

2.1.1實(shí)物指標(biāo)調(diào)查(土地、林地部分)

根據(jù)《水電工程建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查規(guī)范》[1]，建設(shè)征地土地調(diào)查由規(guī)劃設(shè)計(jì)單位對(duì)建設(shè)征地范圍內(nèi)土地界線、類別、面積、用途、權(quán)屬、用地性質(zhì)等進(jìn)行調(diào)查，并履行土地調(diào)查成果的公示和確認(rèn)程序，為編制移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報(bào)告提供依據(jù)。對(duì)調(diào)查單位沒有資質(zhì)要求，在“可行性研究報(bào)告階段”工作要求及成果中明確“土地調(diào)查應(yīng)在林業(yè)、國土等部門(縣級(jí))的參與下進(jìn)行，林業(yè)、國土等部門(縣級(jí))應(yīng)對(duì)調(diào)查成果予以確認(rèn)”。匯總成果由縣級(jí)人民政府、市級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計(jì)單位、項(xiàng)目法人四方簽章確認(rèn)，納入移民安置規(guī)劃大綱，由省級(jí)人民政府審批。

2.1.2使用林地可行性調(diào)查

建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告一般是在水電項(xiàng)目核準(zhǔn)后，由項(xiàng)目法人委托有資質(zhì)的單位編制。根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》(國家林業(yè)局令第35號(hào))[2]和《建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告編制規(guī)范》(中華人民共和國林業(yè)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)LY/T2492—2015)[3]的規(guī)定，用地單位申請(qǐng)占用征用林地或者臨時(shí)占用林地，應(yīng)當(dāng)提供具有相應(yīng)資質(zhì)單位編制的建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告。使用林地可行性報(bào)告要全面評(píng)價(jià)占用征用林地對(duì)環(huán)境和林業(yè)發(fā)展的綜合影響，特別對(duì)涉及重點(diǎn)野生動(dòng)、植物和古木的保護(hù)，對(duì)項(xiàng)目區(qū)域和項(xiàng)目區(qū)的森林資源的影響，以及對(duì)環(huán)境和林業(yè)發(fā)展的影響進(jìn)行客觀分析和評(píng)價(jià)。

專項(xiàng)調(diào)查包括：①重點(diǎn)生態(tài)區(qū)域調(diào)查(自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū))；②古樹名木、國家和省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生植物調(diào)查，以及擬采取的處置措施；③國家和省級(jí)重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)物及其棲息地調(diào)查，提出擬采取的保護(hù)措施。

附件包括：項(xiàng)目區(qū)森林資源調(diào)查報(bào)告和有關(guān)專業(yè)(重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物保護(hù)方案、古樹名木保護(hù)方案、退耕還林置換方案、林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)等)等調(diào)查報(bào)告，擬占用征用林地各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用估算[4]。對(duì)調(diào)查單位有資質(zhì)要求。成果驗(yàn)收包括省級(jí)林業(yè)管理部門委托第三方現(xiàn)場(chǎng)查驗(yàn)和組織專家評(píng)審。

2.1.3土地勘測(cè)定界

土地勘測(cè)定界工作一般是在水電項(xiàng)目核準(zhǔn)后，由項(xiàng)目法人委托有資質(zhì)的單位進(jìn)行。土地勘測(cè)定界是根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作的需要，實(shí)地界定土地使用范圍、測(cè)定界址位置、調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計(jì)算用地面積，為自然資源管理部門用地審批和地籍管理等提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)性工作?？睖y(cè)定界工作，在各級(jí)自然資源管理部門的組織下，由有資格的勘測(cè)單位承擔(dān)[5]。土地勘測(cè)定界是水電工程項(xiàng)目從用地預(yù)審到建設(shè)用地申報(bào)全過程的必備材料；是臨時(shí)用地復(fù)墾方案、節(jié)約用地評(píng)價(jià)報(bào)告、用地預(yù)審、永久農(nóng)田補(bǔ)劃方案、建設(shè)用地申報(bào)“一書四方案”等專題報(bào)告的編制依據(jù)。對(duì)調(diào)查單位有資質(zhì)要求。成果驗(yàn)收由省級(jí)自然資源管理部門組織。

2.2 主要差異分析

(1)調(diào)查目的不同。建設(shè)征地土地調(diào)查是為水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃大綱(用地范圍)和移民安置規(guī)劃報(bào)告(補(bǔ)償補(bǔ)助)的編制提供依據(jù)；土地勘測(cè)定界是為了滿足自然資源管理部門建設(shè)用地審批管理的要求；建設(shè)項(xiàng)目使用林地可行性報(bào)告是為了滿足林業(yè)管理部門審批管理的要求和以及為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告編制提供依據(jù)。

(2)調(diào)查內(nèi)容不同。土地勘測(cè)定界和使用林地可行性調(diào)查是為了滿足林地、建設(shè)用地審批的要求，涉及審批相關(guān)專題內(nèi)容更多。如，自然資源管理部門方面臨時(shí)用地復(fù)墾方案、節(jié)約用地評(píng)價(jià)報(bào)告、用地預(yù)審、永久農(nóng)田補(bǔ)劃、建設(shè)用地申報(bào)時(shí)“一書四方案”和林業(yè)方面重點(diǎn)保護(hù)野生動(dòng)植物保護(hù)方案、古樹名木保護(hù)方案、退耕還林置換方案、林木采伐作業(yè)設(shè)計(jì)等內(nèi)容。

(3)調(diào)查要求不同。一是資質(zhì)要求，建設(shè)征地土地調(diào)查由水電項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)單位承擔(dān)，土地勘測(cè)定界、使用林地可行性調(diào)查由具有相應(yīng)資質(zhì)的單位承擔(dān)；二是成果驗(yàn)收程序、主體不同。

(4)調(diào)查時(shí)間不同。建設(shè)征地調(diào)查(林地、土地)在水電項(xiàng)目的可行性研究階段進(jìn)行，土地勘測(cè)定界和使用林地可行性調(diào)查一般是在水電項(xiàng)目核準(zhǔn)以后進(jìn)行。

3 創(chuàng)新實(shí)踐

3.1 基本思路

雖然使用林地可行性調(diào)查、土地勘測(cè)定界與建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查的調(diào)查目的、成果驗(yàn)收主體不同，三項(xiàng)調(diào)查不能互相替代；但基礎(chǔ)性工作的類型具有許多相同之處，完全可以統(tǒng)籌安排，同步進(jìn)行?？煽紤]在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查階段提前引入使用林地可行性調(diào)查、土地勘測(cè)定界技術(shù)要求，并委托相關(guān)單位參與一起調(diào)查。這樣既避免了基礎(chǔ)性工作的重復(fù)進(jìn)行；又可對(duì)有關(guān)技術(shù)性爭(zhēng)議的問題進(jìn)行多方現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)，協(xié)商一致，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，規(guī)避了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致帶來的矛盾和隱患；最終提高建設(shè)用地報(bào)批工作效率，實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)合規(guī)用地。

3.2 創(chuàng)新做法

在水電工程可行性研究階段正常蓄水位選擇、施工總布置規(guī)劃、水庫影響區(qū)地質(zhì)專題報(bào)告審查，以及實(shí)物指標(biāo)調(diào)查細(xì)則和工作方案審查備案后，通過與省級(jí)林業(yè)、自然資源管理部門溝通協(xié)調(diào)，提前按林業(yè)、自然資源管理部門要求，由水電項(xiàng)目主體設(shè)計(jì)單位專業(yè)牽頭，會(huì)同項(xiàng)目法人單位一起，委托具備相應(yīng)資質(zhì)的單位，共同參與建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查，同步開展使用林地可行性調(diào)查、土地勘測(cè)定界工作；在省級(jí)林業(yè)、自然資源管理部門驗(yàn)收后，將林地、土地調(diào)查成果納入建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查成果；由縣級(jí)人民政府等“四方”簽章確認(rèn)，以確保三項(xiàng)調(diào)查成果基礎(chǔ)資料、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一和一致。

3.3 主要實(shí)踐

國電大渡河流域水電開發(fā)有限公司(以下簡(jiǎn)稱“公司”)從2004年開始，按照上述思路和辦法對(duì)委托開展可行性研究的水電工程進(jìn)行了三項(xiàng)調(diào)查同步進(jìn)行的探索(屬于在國內(nèi)率先提出的創(chuàng)新舉措)，公司第一批開發(fā)的深溪溝、大崗山、猴子巖、枕頭壩一級(jí)、沙坪二級(jí)、金川、雙江口等7個(gè)項(xiàng)目在可行性研究階段對(duì)水電設(shè)計(jì)單位提出了該項(xiàng)工作要求。目前，深溪溝、大崗山、猴子巖、枕頭壩一級(jí)、沙坪二級(jí)5個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)投產(chǎn)發(fā)電，從具體實(shí)踐中已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了三方面的目標(biāo)：一是避免重復(fù)工作，提高了三項(xiàng)調(diào)查工作效率；二是實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，規(guī)避了矛盾；三是提高了項(xiàng)目建設(shè)征地報(bào)批效率，公司所屬項(xiàng)目核準(zhǔn)開工后均及時(shí)取得了林地、建設(shè)用地批文，確保了建設(shè)項(xiàng)目合規(guī)用地，促進(jìn)了項(xiàng)目下閘蓄水驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收，保障了項(xiàng)目按期投產(chǎn)發(fā)電的目標(biāo)，其中沙坪二級(jí)電站已經(jīng)通過了移民安置竣工驗(yàn)收。

實(shí)踐證明，三項(xiàng)調(diào)查同步聯(lián)合進(jìn)行是完全可行的，預(yù)期效果也是明顯的。但創(chuàng)新工作也對(duì)可研階段正常蓄水位選擇、施工總布置規(guī)劃等相關(guān)工作提出了更高的要求，對(duì)用地范圍、屬性等方面準(zhǔn)確性要求更高；否則，仍將影響聯(lián)合調(diào)查的成果和征地報(bào)批工作。

4 創(chuàng)新成效

4.1 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)得到了統(tǒng)一

通過創(chuàng)新工作機(jī)制，在水電工程可行性研究階段引入林業(yè)、自然資源行業(yè)技術(shù)單位，開展林地可行性調(diào)查、土地勘測(cè)定界及實(shí)物指標(biāo)調(diào)查三項(xiàng)工作統(tǒng)籌安排同步進(jìn)行，在嚴(yán)格遵守自然資源、林業(yè)部門各自土地分類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)處理好水電移民安置工作的技術(shù)要求，關(guān)口前移，對(duì)地類、地界、權(quán)屬等爭(zhēng)議問題及時(shí)協(xié)商解決，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，三項(xiàng)工作技術(shù)要求得到了統(tǒng)一，避免三項(xiàng)工作各自為政、各自調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)不一致而產(chǎn)生的矛盾，為后續(xù)工作夯實(shí)了基礎(chǔ)。

4.2 實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的一致

通過創(chuàng)新工作機(jī)制，三項(xiàng)調(diào)查工作統(tǒng)籌安排同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了水電項(xiàng)目征地報(bào)批過程中，自然資源部門、林業(yè)部門因建設(shè)項(xiàng)目土地勘測(cè)定界成果和使用林地可行性報(bào)告數(shù)據(jù)與移民安置規(guī)劃大綱、移民安置規(guī)劃報(bào)告基礎(chǔ)資料、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的一致性，避免了因土地分類、權(quán)屬等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不一致而導(dǎo)致的問題與矛盾，也有利于移民安置實(shí)施工作的順利開展。

4.3 同步調(diào)查節(jié)約了費(fèi)用

通過創(chuàng)新工作機(jī)制，三項(xiàng)工作同步進(jìn)行，不僅使三項(xiàng)調(diào)查實(shí)現(xiàn)了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商統(tǒng)一、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)完全一致；還避免了重復(fù)工作，提高了工作效率，節(jié)約了因土地勘測(cè)定界和使用林地可行性調(diào)查工作需要再次進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查所發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用。

4.4 用地報(bào)批體現(xiàn)了高效

通過創(chuàng)新工作機(jī)制，在水電工程可行性研究階段引入林業(yè)、自然資源行業(yè)技術(shù)要求，在實(shí)物指標(biāo)調(diào)查時(shí)統(tǒng)籌安排同步開展林地可行性調(diào)查、土地勘測(cè)定界工作，項(xiàng)目一旦核準(zhǔn)后可即時(shí)開展用地報(bào)批工作，由于前期工作中已經(jīng)就三項(xiàng)調(diào)查的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)資料、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行了協(xié)商統(tǒng)一，報(bào)批所需文件依據(jù)的資料完全符合各相關(guān)行業(yè)法規(guī)的規(guī)定，用地報(bào)批工作一般可在一年內(nèi)完成，體現(xiàn)了合規(guī)高效，并有利促進(jìn)了項(xiàng)目移民安置補(bǔ)償和竣工驗(yàn)收工作。

5 結(jié)論及建議

由于三項(xiàng)調(diào)查成果驗(yàn)收主體不同，使用林地可行性調(diào)查、土地勘測(cè)定界與建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查不能互相替代，但可以統(tǒng)籌安排同步進(jìn)行。因此，建議水電項(xiàng)目使用林地可行性調(diào)查、土地勘測(cè)定界與建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查同步開展，規(guī)劃設(shè)計(jì)單位

參與，在省級(jí)行業(yè)管理部門驗(yàn)收后，將林地可行性報(bào)告、土地勘測(cè)定界成果納入建設(shè)征地實(shí)物指標(biāo)調(diào)查匯總成果，由縣級(jí)人民政府等“四方”簽章確認(rèn)，以確保各階段資料、數(shù)據(jù)的統(tǒng)一，減少相互矛盾。