國土空間規(guī)劃背景下鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制的探索

李 燁

(呂梁市城鄉(xiāng)規(guī)劃設計院，山西 呂梁 033000)

1 概述

隨著我國空間發(fā)展和空間治理進入生態(tài)文明新時代，“五級三類四體系”的國土空間規(guī)劃體系逐步形成，規(guī)劃的龍頭作用將愈加突出，旅游規(guī)劃作為規(guī)劃體系“三類”中的專項規(guī)劃之一，未來將在旅游領域的發(fā)展中起到至關重要的引領作用。同時，“全域旅游”“美麗鄉(xiāng)村建設”“鄉(xiāng)村振興”等一系列國家級戰(zhàn)略相繼出臺，農(nóng)村將成為我國未來發(fā)展的重要區(qū)域。實現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)的快速發(fā)展，離不開產(chǎn)業(yè)的興旺發(fā)達，旅游業(yè)作為農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)體系構建的重要組成部分，與我國全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有著密不可分的關系。

本文將從新時期國土空間規(guī)劃編制的要求入手，提出鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制中須把握及補充的要點，以促進鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村振興助力。

2 國土空間規(guī)劃編制的要求

國土空間規(guī)劃是新時期我國空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍圖。規(guī)劃體系的構建堅持保護優(yōu)先、集約節(jié)約、分類分級、多規(guī)合一的原則，以實現(xiàn)國土空間的高質(zhì)量發(fā)展。雖然不同層級的國土空間規(guī)劃的編制要求各有側重，但根據(jù)《關于全面開展國土空間規(guī)劃編制工作的通知》《省級國土空間規(guī)劃編制指南》等相關文件的要求，編制中均堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，多規(guī)合一、協(xié)調(diào)發(fā)展，以人為本、高質(zhì)量發(fā)展，因地制宜、創(chuàng)新發(fā)展等原則，要求依托完善的數(shù)據(jù)資源，通過“雙評價”“雙評估”，摸清自然基底狀況及發(fā)展?jié)摿?，科學劃定“三區(qū)三線”，并充分吸收原有各類規(guī)劃編制的工作經(jīng)驗，實現(xiàn)城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃的全域覆蓋、全要素管控。

3 新時期做好鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制須把握的要點

3.1 規(guī)劃理念

3.1.1 統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重可操作性

國土空間規(guī)劃是國家意志和國家發(fā)展的戰(zhàn)略性規(guī)劃，旅游規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系中的專項規(guī)劃——文化和旅游規(guī)劃，是其重要的組成部分。在《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》中，明確提出相關專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容。因此，鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃的編制中，應嚴格遵循國土空間總體規(guī)劃，對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的旅游空間資源進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。首先，規(guī)劃的編制應建立在對區(qū)域旅游宏觀戰(zhàn)略把控的基礎上。只有充分了解旅游業(yè)在區(qū)域發(fā)展中的地位和作用及規(guī)劃對象在區(qū)域的文化、旅游總體發(fā)展格局中的定位，結合本地各類資源稟賦條件，發(fā)揮比較優(yōu)勢，才可能對規(guī)劃對象提出有針對性、可操作的發(fā)展目標和策略，才可能編制出科學、實用的規(guī)劃成果。

同時，還要注重規(guī)劃的可操作性。國土空間規(guī)劃按照誰組織編制、誰負責實施的原則，明確各級各類國土空間規(guī)劃編制和管理的要點，并健全了規(guī)劃實施的傳導機制，以確保規(guī)劃能用、管用、好用。一個好用、實用的鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，必須與國土空間總體規(guī)劃保持高度的協(xié)調(diào)，尤其需要科學安排旅游產(chǎn)業(yè)用地的供給，為后期必須實施的基礎設施、服務設施等相關項目創(chuàng)造落地的條件，而且須對規(guī)劃對象的現(xiàn)狀做全面、細致的調(diào)研，對運營的模式、特色的打造、實施的計劃等做深入的分析，盡量減少規(guī)劃在實施時的制約因素及不確定性，從而提高規(guī)劃編制的科學性和可操作性。

3.1.2 強化底線約束，體現(xiàn)保護優(yōu)先

國土空間規(guī)劃體系以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導向，而且需要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關規(guī)劃領域的空間需求，強化對專項規(guī)劃的指導約束作用。旅游規(guī)劃則更多地強調(diào)對旅游資源的開發(fā)利用。因此，在規(guī)劃編制中如何把控對資源與環(huán)境的保護與開發(fā)利用是規(guī)劃從業(yè)者必須面對和亟須思考解決的問題。

整體來看，鄉(xiāng)村地區(qū)是主要從事農(nóng)業(yè)、人口分布較城鎮(zhèn)分散的地方，具有開發(fā)強度小的特點。鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃應樹立底線思維，嚴格落實“三線”管控制度，確保生態(tài)功能的系統(tǒng)性和完整性，保證基本農(nóng)田具有適度合理的規(guī)模和穩(wěn)定性，并確保數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低,為生態(tài)、生產(chǎn)、生活留出合理的空間。同時，規(guī)劃編制中須優(yōu)先考慮生態(tài)環(huán)境問題，走綠色可持續(xù)、高質(zhì)量發(fā)展的路徑。這就要求規(guī)劃在編制中牢筑保護優(yōu)先的新理念，遏制無序的開發(fā)建設，在利用資源的同時不僅注重對文物、古建等人文資源的保護，更注重對山、水、林、田等自然資源的保護，真正做到發(fā)展與生態(tài)保護并重，使鄉(xiāng)村地區(qū)山水相依、山清水秀、阡陌相連的景致成為鄉(xiāng)村旅游最大的看點、最美的基底。

3.2 規(guī)劃內(nèi)容

3.2.1 深化與相關規(guī)劃的相容性分析

鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃是旅游領域的專項規(guī)劃，在編制中須遵循國土空間總體規(guī)劃，并充分與相關規(guī)劃進行銜接。從具體內(nèi)容上看，與規(guī)劃區(qū)域村莊規(guī)劃類型、“三區(qū)三線”的銜接是國土空間規(guī)劃體系下編制中值得尤為注意的兩個方面。

國土空間規(guī)劃體系下，鄉(xiāng)村地區(qū)將按照先規(guī)劃后建設的原則，統(tǒng)一編制“多規(guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃，村莊規(guī)劃將采取因地制宜、分類編制的方式。未來村莊規(guī)劃將是鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護活動、實施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設等的法定依據(jù)?！多l(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》中也根據(jù)村莊的資源稟賦、發(fā)展現(xiàn)狀、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)結構等因素，將村莊劃分為集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類四大類，并明確了與其相對應的規(guī)劃要求。因此，在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制的前期調(diào)研階段須收集相關空間規(guī)劃，確切掌握村莊的規(guī)劃類型，對規(guī)劃對象內(nèi)村莊的類型進行分析，避免規(guī)劃與村莊規(guī)劃類型上存在沖突，導致規(guī)劃的不合理。在各類村莊中，可盡量選擇集聚提升類、特色保護類村莊作為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的主要承載體。

同時，國土空間規(guī)劃將實現(xiàn) “多規(guī)合一”，最終形成“一個平臺”“一張圖”，從而使規(guī)劃編制更加科學、實施監(jiān)管更加嚴格。劃定的 “三區(qū)三線”，將服務于全域全類型用途管控，具有極強的引領性、約束性；而且“三線”將作為調(diào)整經(jīng)濟結構、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化不可逾越的紅線。因此，在規(guī)劃編制中，須堅持“底線思維”，將基本農(nóng)田保護、生態(tài)保護與修復貫徹始終，在規(guī)劃內(nèi)容中增加章節(jié)，對規(guī)劃旅游項目的承載土地與上位規(guī)劃中確定的 “三區(qū)三線”進行比對分析，確保旅游規(guī)劃實施符合上位規(guī)劃的管控要求，從而為規(guī)劃編制的合理性奠定基礎。

3.2.2 充實規(guī)劃前期分析研究內(nèi)容

國土空間規(guī)劃編制要求以第三次全國國土調(diào)查成果為底圖，開展“雙評價、雙評估”，并對重大問題進行專題研究。依據(jù)《旅游規(guī)劃通則》，傳統(tǒng)的旅游規(guī)劃中也對旅游資源、旅游客源市場等進行調(diào)查分析。GB/T 18972—2003旅游資源分類、調(diào)查與評價中采取依據(jù)“旅游資源共有因子綜合評價系統(tǒng)”賦分的方式，對旅游資源進行計分、分級。在“旅游資源共有因子綜合評價系統(tǒng)”中，設“評價項目”和“評價因子”兩個檔次，但在國土空間規(guī)劃的背景下，應該對分析評價的內(nèi)容、體系進行優(yōu)化。

原評價系統(tǒng)中的“評價項目”和“評價因子”設置主要集中于資源自身水平的評價，缺乏對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展相關因素的全面評價。結合國土空間規(guī)劃編制的要求，新時期鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃在前期研究中，亦可采取賦分的方式，但不僅應對“評價項目”和“評價因子”進行補充和優(yōu)化，在保留傳統(tǒng)關注的資源要素價值、資源影響力、附加值之外，還應新設立其他的評價項目、評價因子，如：區(qū)位、交通的便利性、服務設施的供給水平、與規(guī)劃的相容性、開發(fā)建設的制約程度等，從而使評價結果更加全面、客觀，更好地為鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制服務。

3.2.3 注重鄉(xiāng)村空間的營造

國土空間規(guī)劃堅持“山水林田湖草”是共同生命體的原則，進行國土空間全域管控，這將改變傳統(tǒng)的規(guī)劃思路，管控的約束性決定了規(guī)劃將會以挖掘存量建設用地為主，束縛住大規(guī)模建設的手腳，這給鄉(xiāng)村空間營造提供了內(nèi)在動力。鄉(xiāng)村空間以鄉(xiāng)村居民的日常生活為主線，它既是地理空間，也是社會空間。從空間生產(chǎn)理論來講，鄉(xiāng)村空間可以是村莊的肌理、曾經(jīng)的老房子、狹窄的老巷子、廣袤的田野、裊裊炊煙的景致、淳樸的民風、質(zhì)樸的村規(guī)、民俗等等。而且根據(jù)《2019中國全域旅游大數(shù)據(jù)監(jiān)測及其典型區(qū)域與典型產(chǎn)業(yè)剖析報告》，2018年鄉(xiāng)村旅游熱門目的地較受歡迎的有江西婺源、安徽宏村、浙江安吉、福建南靖、浙江桐廬等。其所展現(xiàn)的油菜花、明清民居、客家土樓、梯田無不注重空間的營造，從而展現(xiàn)獨特的鄉(xiāng)土文化或自然景觀。因此，在鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃編制的過程中，不僅應從整體自然空間體量上進行控制，而且須注重小區(qū)域的空間營造，做到精、細；并且注重田園風貌、鄉(xiāng)村文化、生活氛圍的營造，保留鄉(xiāng)村應有的空間感，使鄉(xiāng)村獨有的特點得以顯現(xiàn)，突出差異性與鄉(xiāng)土氣息。

4 結語

鄉(xiāng)村旅游的健康發(fā)展與規(guī)劃有著密切的關系,只有鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與時俱進，不斷注入新的規(guī)劃理念，不斷完善規(guī)劃內(nèi)容，才能編制出科學、實用的成果,真正起到引領作用，更好地為鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展提供服務，為鄉(xiāng)村振興保駕護航。