試論鄉(xiāng)村治理的有效性及其與村民自治的關(guān)系
——基于隴東Q村低保分配的田野調(diào)查

趙 安

（中國社會科學(xué)院大學(xué)農(nóng)村發(fā)展系，北京 102488）

一、問題的提出

2018年5月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022）》（下文簡稱《規(guī)劃》）中首次提出“現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系”的概念，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！睂︵l(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出階段性謀劃，其中“治理有效”被視為鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。但什么樣的治理能稱得上“有效”，如何度量政策的“有效性”，如果某項(xiàng)治理政策存在“微效”、“無效”的可能性，那么“無效”的表征有哪些？采取什么措施可以提高治理的“有效性”？要回答這些宏觀層面的問題，最好能選擇某一項(xiàng)治理政策在某一個(gè)區(qū)域內(nèi)展開動(dòng)態(tài)研究。2019年中央一號文件提出要“發(fā)揮群眾參與治理主體作用”，來“創(chuàng)建鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)”，并“保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定”。本文基于在隴東地區(qū)Q村長期的田野調(diào)查，從這個(gè)微觀視角，觀察一個(gè)村內(nèi)農(nóng)村最低生活保障的分配問題，并以村民對該政策的滿意度作為度量標(biāo)準(zhǔn)，從這個(gè)角度來判斷該項(xiàng)治理政策的有效性。本文認(rèn)為，村民自治發(fā)育的成熟程度，往往是影響治理政策的有效性的重要原因之一。

二、治理與自治

關(guān)于“治理”與“自治”之間的區(qū)別和聯(lián)系，或許可以有多個(gè)角度的解答，本文只以《規(guī)劃》精神為依據(jù)，對二者的辯證關(guān)系作以區(qū)分：

（一）鄉(xiāng)村治理中的“治理”：治理通常被認(rèn)為是自上而下、由外到內(nèi)的推動(dòng)力量，尤其是國家整合多種資源強(qiáng)有力的高位推動(dòng)，并在多種社會力量的共同參與下，形成對鄉(xiāng)村社會共治局面，如《規(guī)劃》提出：“建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，推動(dòng)鄉(xiāng)村組織振興，打造充滿活力、和諧有序的善治鄉(xiāng)村。”2019 年中央一號文件要求：“健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制”，并且要“抓實(shí)建強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織，以提升組織力為重點(diǎn)，突出政治功能，持續(xù)加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織體系建設(shè)?！?/p>

（二）村民自治中的“自治”：自治往往被認(rèn)為是村組社區(qū)內(nèi)部的群眾自發(fā)性力量，通過“五個(gè)民主”（民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督），“三個(gè)自我”（自我管理、自我教育、自我服務(wù)）等制度，來實(shí)現(xiàn)村組內(nèi)部的良好格局。《規(guī)劃》中提出：“依托村民會議、村民代表會議、村民議事會、村民理事會等，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協(xié)商格局”，就是對“自治”的最好詮釋。2019年中央一號文件提出：“加強(qiáng)自治組織規(guī)范化制度化建設(shè)，健全村級議事協(xié)商制度，推進(jìn)村級事務(wù)公開，加強(qiáng)村級權(quán)力有效監(jiān)督。指導(dǎo)農(nóng)村普遍制定或修訂村規(guī)民約”。文件也釋放出2019年將開展“鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)”的改革信號。

（三）二者的辯證關(guān)系：通過以上比較，我們認(rèn)為，相對于鄉(xiāng)村社會而言，“治理”更多強(qiáng)調(diào)的是“外因”，而“自治”主要是“內(nèi)因”。外在力量再強(qiáng)大，為鄉(xiāng)村輸入的資源再多，也需要內(nèi)因發(fā)揮作用，通過內(nèi)生性的秩序來產(chǎn)生正的社會效應(yīng)。當(dāng)然，“治理”和“自治”并非完全割裂的，它們統(tǒng)一于實(shí)踐并進(jìn)行互動(dòng)，通過一系列的治理政策為抓手，不斷的訓(xùn)練村民的自治能力，自治的成熟程度又進(jìn)一步促進(jìn)了治理政策的有效性。正是因?yàn)殚L期以來，村民自治的發(fā)育不成熟，導(dǎo)致國家鄉(xiāng)村治理戰(zhàn)略的有效性減弱，大量資源輸入農(nóng)村而產(chǎn)生的社會效益卻大打折扣。

三、“治理微效”的一個(gè)案例分析

筆者以Q村隨機(jī)訪談的村民為研究樣本，以農(nóng)村最低生活保障這項(xiàng)政策為研究對象，通過兩年的問卷調(diào)查和田野訪談，對村組內(nèi)的權(quán)力運(yùn)作模式和資源分配方式進(jìn)行了研究，對村民對農(nóng)村低保運(yùn)行情況的“滿意度”進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，并對造成“不滿意”的原因進(jìn)行分析，以此對農(nóng)村低保這一外生性惠農(nóng)政策在鄉(xiāng)村治理中的有效性進(jìn)行評價(jià)，對如何提高政策的有效性嘗試給出政策建議。

（一）政策篩選

本文之所以選擇農(nóng)村低保為研究對象，與該政策的特殊性有關(guān)。2004年以來各項(xiàng)惠農(nóng)政策實(shí)施，涵蓋了農(nóng)業(yè)、民政、社保、教育、醫(yī)療、家電等眾多領(lǐng)域，承擔(dān)著各自不同的功能任務(wù)，形成合力以共建新農(nóng)村。筆者按照對政策惠及目標(biāo)群體進(jìn)行識別的難易程度，將各類惠農(nóng)政策分為三種：第一種是普遍惠及類（凡是擁有村集體成員權(quán)的人都平等享有，如糧食直補(bǔ)、農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼等，政策執(zhí)行中的矛盾較少）；第二種是顯性識別類（識別的成本很低，如退役軍人補(bǔ)貼、高齡老人補(bǔ)貼、義務(wù)教育學(xué)生餐、合作醫(yī)療報(bào)銷、農(nóng)機(jī)具購置補(bǔ)貼等，補(bǔ)貼對象不存在爭議，村干部只需要如實(shí)采集相關(guān)信息向相關(guān)部門上報(bào)即可）；第三種是隱性識別類（政策補(bǔ)助的目標(biāo)群體極難識別或識別的成本極高，往往會引起很大爭議和糾紛，以精準(zhǔn)扶貧中的扶貧戶、最低生活保障戶最具代表性）。

農(nóng)村最低生活保障政策自實(shí)施以來，取得了一些社會效益，但實(shí)際操作中還存在很多問題，尤其以科學(xué)合理的界定低保戶為首要［1］。低保制度要想真正成為社會發(fā)展的“穩(wěn)定器”，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的“減震器”，社會公平的“調(diào)節(jié)器”，其首要和核心問題就在于如何落實(shí)［2］。政府及社會各界提出了很多政策和工具，如通過數(shù)學(xué)方法和技術(shù)手段，建立一套精確量化的指標(biāo)體系（如人均純收入倒排序），鄧大松、王增文［3］試圖建立一套行之有效的指標(biāo)體系Logsitic二元回歸分析模型；易紅梅、張林秀［4］也提出了“赤貧指數(shù)”來研究低保的瞄準(zhǔn)效率等。但農(nóng)村低保仍然因?yàn)樨毨闇?zhǔn)不當(dāng)，導(dǎo)致政策微效，因此而引起了一系列的上訪事件，使該政策成為惠農(nóng)政策落實(shí)工作當(dāng)中最具爭議也最具挑戰(zhàn)性的一項(xiàng)技術(shù)性難題，也是最容易滋生村干部尋租的溫床。

（二）案例描述

Q村位于甘肅省東部地區(qū)，黃土高原腹地，為半干旱半濕潤的溫帶大陸性氣候，以小麥、玉米等種植業(yè)為主，兼有分散養(yǎng)殖，各種業(yè)態(tài)均不成規(guī)模。信息閉塞，交通不便，距離地區(qū)中心城市50公里，距離該縣縣城9公里，下轄6個(gè)村民小組，共有548戶2358口人，黨員74名，低保戶244戶。耕地面積4900余畝，山、川、塬多種地形兼有，人均純收入3629元，屬于甘肅東部茹河川區(qū)一個(gè)典型的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)村和貧困村。

2014年筆者和團(tuán)隊(duì)成員進(jìn)入Q村，對上訪最嚴(yán)重的農(nóng)村低保問題展開調(diào)查，問卷針對在村內(nèi)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的40歲以上且作為戶主的男性（因?yàn)榈捅Ｕ咭蟀磻粞a(bǔ)貼，而不是按人補(bǔ)貼），圍繞村民對低保評議工作的公開度、參與度、滿意度進(jìn)行問卷調(diào)查，并且對選擇了“不滿意、非常不滿意”的受訪者，對其“不滿意”的原因進(jìn)行分析，包括受訪者因?qū)φ卟恢橐鸬牟粷M意、對鄉(xiāng)政府干部亂作為的不滿意、對村組干部亂作為的不滿意、對村霸對政策的干擾而產(chǎn)生的不滿意、因與他人對比而引起的不滿意等（可以多選）。

2014年第一次在全村6個(gè)村民小組累積發(fā)放調(diào)查問卷100份，有效問卷74份?，F(xiàn)對核心指標(biāo)統(tǒng)計(jì)如下：“公開度”調(diào)查中，“完全沒有公開”的選項(xiàng)有69票，占比93.2%，“公開度”反映的是村民對政策內(nèi)容的理解程度和分配結(jié)果的知曉程度，很宏觀的體現(xiàn)了資源的分配是否足夠透明和陽光?！皡⑴c度”調(diào)查中，選擇“完全沒有機(jī)會參與”的有64人，占比86.5%，“參與度”是指村民在公共決策與集體決議形成的整個(gè)過程中有無參與意見的機(jī)會，是反映公民民主權(quán)利是否有效保障的一個(gè)指標(biāo)，也是公共決策合法性的體現(xiàn)?！皾M意度”調(diào)查中，不滿意41票，非常不滿意12票，這兩項(xiàng)占總票數(shù)的71.6%，滿意度很低，只有10.8%，“滿意度”是村民對政策最終的落實(shí)效果和社會效益的一個(gè)主觀感受，也是民間對權(quán)力運(yùn)行機(jī)構(gòu)整體工作水平的一個(gè)抽象評價(jià)。以上三組數(shù)據(jù)顯示，村民對低保分配的低公開度和低參與度，可能是引起滿意度普遍較低的根源。于是建議村組干部建立健全工作制度，使村民能通過合理渠道參與公共決策，并對決策結(jié)果及時(shí)公開公示。

（三）數(shù)據(jù)處理

2016年，我們進(jìn)行第二次問卷調(diào)查，也從100份問卷中隨機(jī)篩選出74份有效問卷，并使前后兩次的抽樣問卷在6個(gè)村民小組（A組、B組、C組、D組、E組、F組）的分布也保持一致，對“公開度”、“參與度”、“滿意度”的各個(gè)選項(xiàng)進(jìn)行賦值，統(tǒng)一量綱和精確量化以后以便于前后比較。同時(shí)將表格數(shù)據(jù)錄入“雷達(dá)圖”，使前后兩個(gè)時(shí)期的政策效果比對更為明顯。

“公開度”的四個(gè)賦值等級為：完全公開（4分）、小范圍公開（3分）、偶爾公開（2分）、完全不公開（1分）。74份樣本在6個(gè)村民小組之間的分布，以及每個(gè)村民小組中四個(gè)等級的分布數(shù)據(jù)如下表。賦值求和以后再除以樣本數(shù)，得到各個(gè)村民小組“公開度”的得分。

表4-3-1 公開度測評

將表中最后兩列的分?jǐn)?shù)錄入“雷達(dá)圖”：

圖4-3-1 2014年與2016年公開度測評均值對比

“參與度”也分為四個(gè)賦值等級：群眾完全參與（4分）、群眾代表參與（3分）、個(gè)別群眾參與（2分）、完全沒有機(jī)會參與（1分）。按照同樣的賦值方法求和之后在除以樣本數(shù)，得到各個(gè)村民小組“參與度”的得分情況，數(shù)據(jù)如下表：

表4-3-2 參與度測評

將表中最后兩列的分?jǐn)?shù)錄入“雷達(dá)圖”：

圖4-3-2 2014年與2016年參與度測評均值對比

“滿意度”的賦值等級為五個(gè)：非常滿意（5分）、滿意（4分）、一般（3分）、不滿意（2分）、非常不滿意（1分）。按照同樣的賦值方法求和之后在除以樣本數(shù)，得到各個(gè)村民小組“滿意度”的得分情況，數(shù)據(jù)如下表：

表4-3-3 滿意度測評

將表中最后兩列的分?jǐn)?shù)錄入“雷達(dá)圖”：

圖4-3-3 2014年與2016年滿意度測評均值對比

通過雷達(dá)圖的直觀反映，可以明顯的看到，“公開度”和“參與度”得到了突破性的提高，但“滿意度”的變化卻充滿了不確定和無規(guī)律（C 組、E 組、F 組略有提高但幅度不大，B 組基本沒有變化，A組、D組卻表現(xiàn)為滿意度的下降），也就是說“廣泛的參與度”和“廣泛的公開度”并沒有換來“廣泛的滿意度”，即“人人參與”未必意味著“人人滿意”，這又是為什么呢？

這就需要對村民“不滿意”的原因進(jìn)行分解，2014年的調(diào)研數(shù)據(jù)中，不滿意得票41次，非常不滿意得票12次，共計(jì)53次；2016年的調(diào)研數(shù)據(jù)中，不滿意20次，非常不滿意14次，共計(jì)34次。在問卷中選擇了“不滿意”和“非常不滿意”的人需要填寫原因分解表（可以多選），前后兩次調(diào)研的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)如下圖所示：

圖4-3-4 2014年與2016年不滿意原因分解對比

從上圖中可以發(fā)現(xiàn)，隨著政策宣傳力度的加大和公開度的提高，因不知情產(chǎn)生的不滿迅速下降；鄉(xiāng)政府等外界力量的干擾也存在，但影響不大；對村組干部的不滿，對村霸和強(qiáng)人的不滿始終沒有得到很好遏制。隨著群眾的廣泛參與，與他人對比而產(chǎn)生的不滿在迅速提高。當(dāng)然，在村組這個(gè)熟人社會中，能對村民的滿意度產(chǎn)生影響的因素非常復(fù)雜。

總之，上述數(shù)據(jù)分析不一定完美，但案例的結(jié)論是非常明確的：作為國家治理鄉(xiāng)村政策之一的農(nóng)村低保用村民對該政策實(shí)施之后的“滿意度”所評價(jià)的“有效性”，或許并沒有達(dá)到預(yù)期的目的。且對其“有效性”產(chǎn)生影響的主要因素，是來源于村組內(nèi)部，而不是來自外部，即村組內(nèi)部缺乏有效的自治性制度保障，可以使從外部輸入的資源能以良好的秩序落實(shí)到村內(nèi)并產(chǎn)生理想的社會效應(yīng)。一言以蔽之，農(nóng)村村民自治長期以來發(fā)育的不成熟，或許是農(nóng)村低保等鄉(xiāng)村治理政策“微效”的主要原因之一。

四、結(jié)論

截至目前，國內(nèi)在現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理體系的建設(shè)上已經(jīng)取得了很多理論與實(shí)踐上的成果。鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)是多元的，如維護(hù)社會秩序、化解社會矛盾與風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)社會發(fā)展和進(jìn)步。鄉(xiāng)村治理的主體也是多樣的，如政府（中央、地方、基層）、市場（企業(yè)、合作社、農(nóng)戶）和社會（非政府組織、農(nóng)村社區(qū)、公眾）等。鄉(xiāng)村治理的政策工具也已形成體系，如改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（交通物流、水利設(shè)施、能源體系、網(wǎng)絡(luò)通訊等）和農(nóng)村公共服務(wù)（農(nóng)村教育、健康鄉(xiāng)村、社會保障、養(yǎng)老服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)）等。但是，對這些國家治理鄉(xiāng)村政策的有效性評價(jià)是不容易的，需要分項(xiàng)目、分主體、分目標(biāo)進(jìn)行單獨(dú)分析和考核。

本文選取了農(nóng)村低保這一項(xiàng)惠農(nóng)政策在村民中的“滿意度”，作為政策“有效性”的一種度量方式不一定恰當(dāng)，但完全可以得出一些有價(jià)值的結(jié)論：自建國以來，村民實(shí)現(xiàn)了從完全無自治到半自治再到全面實(shí)行村民自治，以及自治、法治、德治的有機(jī)結(jié)合。長期以來，農(nóng)村村民自治的不成熟、不健全、不充分，尤其是群眾積極參與的治理主體地位發(fā)揮的不夠好，是國家各項(xiàng)鄉(xiāng)村治理政策的社會效應(yīng)表現(xiàn)出微效甚至無效的主要原因之一，即鄉(xiāng)村治理無效的原因之一是村民自治不充分，影響政策有效性的一大部分原因來自于村組內(nèi)部，而不是村組社區(qū)之外，不是國家給的不夠多，而是村民自治做的不夠好。