關(guān)于高校紀檢監(jiān)察退出學(xué)校議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)的思考

邱瑋玲

（湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙，410208）

十八屆中央紀委三次全會指出紀檢監(jiān)察機關(guān)必須明確職責(zé)定位，提出將“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)”作為紀檢監(jiān)察機關(guān)的重要工作要求,把不該管的工作交還給主責(zé)部門，聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中心任務(wù)，不斷強化監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，推進組織制度創(chuàng)新，更好地履行黨章賦予的職責(zé)。自此以來，教育系統(tǒng)積極貫徹落實“三轉(zhuǎn)”的要求，教育領(lǐng)域黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作不斷取得新進展、新成效。其中高校紀檢監(jiān)察退出學(xué)校議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)的舉措在實務(wù)中備受關(guān)注，此舉是解決紀檢監(jiān)督與業(yè)務(wù)管理邊界、監(jiān)督方式創(chuàng)新、監(jiān)督失靈等問題，切實提高紀檢監(jiān)察工作科學(xué)化水平，確保監(jiān)督效能的必然之舉，但在實施中由于種種原因，存在形式上退出，實質(zhì)上退出不到位的情況。理論界對高校實施“三轉(zhuǎn)”的意義和路徑的研究較多，但對實施此項退出舉措的研究較少，本文嘗試在前期研究基礎(chǔ)上，分析退出的必然性、思考探索紀檢監(jiān)察工作更好地發(fā)揮紀律保障作用的途徑，提出退出后對應(yīng)增加的確保監(jiān)督實效的工作措施。

一、現(xiàn)狀分析

新時期，高校紀委作為高校黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機構(gòu)，圍繞黨章規(guī)定的職責(zé)作了大量工作，推進高校紀檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展，切實發(fā)揮了全面加強黨對高校領(lǐng)導(dǎo)的重要政治保障作用。但也由于主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任、辦事權(quán)與監(jiān)督權(quán)職責(zé)界限不清，尤其是過多地參與議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，導(dǎo)致高校紀委承擔(dān)的主責(zé)之外的任務(wù)占據(jù)了大量的工作精力，擠占了做好主責(zé)主業(yè)的空間和時間，研究顯示：

（一）退出有依據(jù)但系列配套制度有待進一步推出。紀檢監(jiān)督的實質(zhì)是同體監(jiān)督，監(jiān)督對象是同級甚至是上級，受思維定式影響，一方面紀檢雙重領(lǐng)導(dǎo)體制決定了紀檢監(jiān)察部門無法拒絕職責(zé)之外的工作安排。另一方面高校行政人員占比有規(guī)定，人員有限，工作中往往需身兼數(shù)職，紀檢監(jiān)察干部參與的工作，難以做到純監(jiān)督。因此，亟待進一步具體明確領(lǐng)導(dǎo)機制和工作機制方面的制度設(shè)計。

（二）退出有氛圍但認識還有待進一步深化。制度離不開人的制定、認可和執(zhí)行，一定時期人的認知水平，決定了該時期制度設(shè)計和執(zhí)行水平。堅決執(zhí)行“三轉(zhuǎn)”已是普遍共識，這是良好的認識基礎(chǔ)，但還需解決部分認識不到位的情形：業(yè)務(wù)職能部門擔(dān)心紀檢監(jiān)察退出議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，業(yè)務(wù)工作缺乏監(jiān)督。從職責(zé)內(nèi)涵來講，這種認識有盲區(qū)。高校章程全面規(guī)范了學(xué)校內(nèi)部管理體制，明確了行政事務(wù)或教學(xué)科研業(yè)務(wù)，由相應(yīng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)進行職能管理和監(jiān)督。因此，職能部門是業(yè)務(wù)監(jiān)督、職能監(jiān)督，是以業(yè)務(wù)內(nèi)容為核心的專項監(jiān)督，是“第一監(jiān)督”。而紀檢監(jiān)察是程序監(jiān)督，是“監(jiān)督的再監(jiān)督”。而實務(wù)中，高校內(nèi)部制度設(shè)計和執(zhí)行中來要求紀檢監(jiān)察簽字背書的安排比比皆是。業(yè)務(wù)部門慣性使然，依然要求紀檢監(jiān)察全過程參與業(yè)務(wù)工作并發(fā)表決定意見，將業(yè)務(wù)職能部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督檢查，直接安排給紀檢監(jiān)察部門實施，紀檢監(jiān)察部門成為高校行政事務(wù)的“見證者”和“背書人”。片面認為只要紀檢監(jiān)察部門參與了，工作依紀依規(guī)依程序開展就有了保障，事后不會出現(xiàn)被問責(zé)追責(zé)的情形。

（三）退出有行動但工作思路還有待進一步創(chuàng)新。高校紀檢監(jiān)察部門擔(dān)心退出學(xué)校議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，自己無法掌握一手資料。從履職過程看，這種擔(dān)心毫不必要。紀檢監(jiān)察是法紀監(jiān)督檢查管理，主要職責(zé)是針對黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部違法違紀行為的監(jiān)督檢查及處理，紀檢監(jiān)察部門并不需要提前介入、全線出擊參與業(yè)務(wù)工作。但從數(shù)據(jù)看，這種擔(dān)心不是空穴來風(fēng)。某地紀委統(tǒng)計，他們所查的案子中，上級轉(zhuǎn)辦件占50%，信訪舉報件占50%，主動發(fā)現(xiàn)線索量為0?！安粎⑴c各職能部門業(yè)務(wù)，該如何了解情況，又該如何發(fā)現(xiàn)問題呢？”[1]是一個紀檢監(jiān)察部門需要深入思考、采取有效對策來回答的問題。

（四）退出取得成效但還有提升空間。2018年基于全國184所高校紀檢監(jiān)察組織的研究顯示，高校紀委承擔(dān)主責(zé)以外工作的情況已經(jīng)得到有效改善，退出后高校紀委對學(xué)校黨委的監(jiān)督更有效。高校紀委41.3%已經(jīng)從全部無關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)退出，其中有效監(jiān)督占比75.00%；37.5%仍然參加1到3個無關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其中有效監(jiān)督占比72.46%；21.2%參加四個及以上無關(guān)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其中有效監(jiān)督占比71.49%[2]。上述數(shù)據(jù)體現(xiàn)了積極的一面，但也應(yīng)看到退出還不夠徹底，相應(yīng)地影響了監(jiān)督實效。

二、紀檢監(jiān)察退出學(xué)校議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)的影響因素

高校紀檢監(jiān)察面對上述現(xiàn)實矛盾，如何解決困境開創(chuàng)新局，使得退出學(xué)校議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)的舉措能達到預(yù)期效果，切實解決工作中職責(zé)不明晰，越位、錯位、缺位，工作效能受削弱的問題，具有重要意義。應(yīng)重點考慮四個方面的因素：

（一）退出原因

業(yè)務(wù)部門對自身工作負主體責(zé)任，主體責(zé)任包括對職責(zé)范圍內(nèi)業(yè)務(wù)事項的管理和監(jiān)督；紀檢監(jiān)察負有監(jiān)督責(zé)任，是對職能監(jiān)督的再監(jiān)督。據(jù)此，退出原因有四：一是政策要求，即貫徹落實紀委“三轉(zhuǎn)”要求。轉(zhuǎn)職能，明確定位，突出職責(zé)主業(yè)，理清責(zé)任；轉(zhuǎn)方式，抓住關(guān)鍵，創(chuàng)新工作方法；轉(zhuǎn)作風(fēng)，自我監(jiān)督，擺正位置，廉潔自律[2]。簡而言之?！叭D(zhuǎn)”就是要往監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)上轉(zhuǎn)，就是要紀檢監(jiān)察部門聚焦主業(yè)，回歸主責(zé)，把不該管的工作交回主責(zé)部門，專司紀檢監(jiān)察工作，不斷完善監(jiān)督機制，優(yōu)化監(jiān)督流程，規(guī)范監(jiān)督行為，改進監(jiān)督方式，推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的制度化、規(guī)范化、程序化，充分發(fā)揮“監(jiān)督的再監(jiān)督、檢查的再檢查”作用，更加科學(xué)高效地履行好監(jiān)督職責(zé)[3-4]。二是工作實效的倒逼。“三轉(zhuǎn)”前，學(xué)校紀檢監(jiān)察部門基本上在各類議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)中均有一席之地，在參與業(yè)務(wù)決策的同時甚至還參與日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、配合業(yè)務(wù)部門做業(yè)務(wù)檢查，更有甚者還直接承擔(dān)業(yè)務(wù)部門推不動的難題，這種做法在推動一些具體工作上，確實發(fā)揮了一定的積極作用[5]。但紀檢監(jiān)察部門不可能比業(yè)務(wù)部門更熟悉業(yè)務(wù)工作，難免存在監(jiān)督流于形式、監(jiān)督效果不明顯的問題，且由于職能部門主體責(zé)任履職不到位，紀檢監(jiān)督過于介入具體業(yè)務(wù)，工作界面不清晰，同位監(jiān)督的方式模糊了業(yè)務(wù)監(jiān)督與專責(zé)監(jiān)督的職責(zé)，工作效果不佳。三是“不堪重負”回歸工作本位的理性選擇。學(xué)校紀檢監(jiān)察部門“十處打鑼十處在”“大包大攬”、職能泛化嚴重分散了紀檢監(jiān)察部門精力，一定程度上影響了紀檢監(jiān)察部門抓黨風(fēng)廉政建設(shè)的成效[3]。紀檢監(jiān)察自身的主責(zé)落實受影響，必須回歸種好自己的責(zé)任田。“三轉(zhuǎn)”越主動，從業(yè)務(wù)工作中超脫出來，強調(diào)獨立性，越能破除紀檢監(jiān)察部門職能泛化、方式固化的問題[7]。四是督促業(yè)務(wù)職能監(jiān)督歸位的必然要求。監(jiān)督是業(yè)務(wù)部門的主體責(zé)任，每條業(yè)務(wù)線都有其法規(guī)體系，業(yè)務(wù)職能部門要把業(yè)務(wù)管理和監(jiān)督有機結(jié)合，建立強化部門職能監(jiān)督責(zé)任的工作機制，理直氣壯地維護業(yè)務(wù)規(guī)定的權(quán)威性，而不是一提監(jiān)督就是紀檢監(jiān)察的事，自己怕得罪人，不敢挺直腰桿執(zhí)行業(yè)務(wù)規(guī)定。

（二）退出領(lǐng)域

紀檢監(jiān)察部門的專責(zé)是監(jiān)督執(zhí)紀，中心任務(wù)是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭，應(yīng)退出所有與紀檢監(jiān)察工作主責(zé)主業(yè)無關(guān)或不直接相關(guān)的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，明確退出后的工作交接，把原屬于業(yè)務(wù)部門職責(zé)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)工作監(jiān)管責(zé)任交還主責(zé)部門，報告學(xué)校黨委行政后落實[4]，具體而言，一是對標對表上級要求。省紀委省監(jiān)委已經(jīng)清退的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，高校對標執(zhí)行，并提出及時清理已結(jié)束的階段性工作議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的建議[8]。二是對標對表職責(zé)要求。全面退出屬于業(yè)務(wù)部門具體業(yè)務(wù)工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，原則上不參與職能部門組織的聯(lián)合檢查活動。紀檢監(jiān)察監(jiān)督制度的執(zhí)行，不會對業(yè)務(wù)制度做加碼的規(guī)定，更不會直接制定業(yè)務(wù)規(guī)章。對發(fā)現(xiàn)的規(guī)章制度設(shè)計中不適應(yīng)新形勢新要求的規(guī)定，紀檢監(jiān)察部門可以做督促推動相關(guān)改革的工作。

（三）退出要處理好的關(guān)系

一是正確處理好職能監(jiān)督與紀檢監(jiān)督的關(guān)系。兩者職能不同，因此監(jiān)督方式和層次也必然有所不同，不能混為一談，更不可互為替代，只有兩者相輔相成，緊密配合才能發(fā)揮更大的作用。業(yè)務(wù)職能部門的“監(jiān)督”是對其主管的具體業(yè)務(wù)開展監(jiān)督檢查的行為，紀檢監(jiān)察部門的“再監(jiān)督”是對業(yè)務(wù)職能部門的監(jiān)督檢查行為進行監(jiān)督，監(jiān)督重點為業(yè)務(wù)職能部門是否依照法定權(quán)限和程序履行監(jiān)管職責(zé)、是否有失職瀆職行為、是否存在違紀違規(guī)行為等作為[9]。紀檢監(jiān)察退出學(xué)校議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，有助于明確區(qū)分監(jiān)督界限，各盡其責(zé)。二是正確處理好全局與個別的關(guān)系。紀檢監(jiān)察監(jiān)督其實質(zhì)是宏觀監(jiān)督。紀檢監(jiān)察退出學(xué)校議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)，有助于保證其獨立客觀公正性。紀檢監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的往往是制度不執(zhí)行或未執(zhí)行到位的問題，任何一次依紀依規(guī)依程序不到位的行為，未被批評教育，未采取措施糾正，都可能是打破“第一扇窗”的行為，第二扇、第三扇“窗”，就難保不被打破，難免導(dǎo)致更多的問題，甚至引發(fā)嚴重危機，“破窗效應(yīng)”就會形成，而校風(fēng)和教風(fēng)往往就會在這種不良氛圍中受到侵蝕。紀檢監(jiān)察不陷入具體業(yè)務(wù)中，方能更好地從全局出發(fā)處理問題。

（四）退出的作用

一是確?！稗k事權(quán)”和“監(jiān)督權(quán)”嚴格分開。職責(zé)越明確越聚焦，工作就能越具體越深入[10]。各部門各司其職，才能真正各負其責(zé)，有利于學(xué)校各項工作的正常運轉(zhuǎn)。一方面屬于各職能部門工作范圍內(nèi)的事，都應(yīng)該由各部門履行職責(zé)，這樣能督促業(yè)務(wù)部門切實履行主體責(zé)任，重視業(yè)務(wù)風(fēng)險管理體系建設(shè)和監(jiān)督檢查，加強其職責(zé)范圍內(nèi)的風(fēng)險預(yù)防和管控，實施專業(yè)職能管理和監(jiān)督[11]。另一方面，也讓紀檢監(jiān)察部門專心主責(zé)主業(yè)，變被動協(xié)助為主動出擊，著重抓好學(xué)校宏觀層次的監(jiān)督，與業(yè)務(wù)工作保持超脫性，把監(jiān)督方式從配合職能部門開展業(yè)務(wù)工作，轉(zhuǎn)變?yōu)槌浞掷寐?lián)合專項檢查、經(jīng)濟責(zé)任審計、專項治理等各種有效的手段，監(jiān)督檢查職能部門履行職責(zé)情況，體現(xiàn)監(jiān)督工作的高起點、高層次、高權(quán)威[12-13]。二是能集中精力履行監(jiān)督執(zhí)紀專責(zé)。紀檢監(jiān)察部門堅持將工作思路定為沖著紀律去監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，有助于處理好“政治監(jiān)督和日常監(jiān)督，推進全覆蓋和抓關(guān)鍵少數(shù)”的關(guān)系[14]，能著眼于學(xué)校宏觀層面，著眼于整個“森林”的健康，而不是“只盯樹木，不見森林”，落實全面從嚴治黨要求，用黨章黨規(guī)黨紀去對照黨員干部的行為，管住大多數(shù)。突出執(zhí)紀特點，依紀依規(guī)進行監(jiān)督執(zhí)紀問責(zé)，重點查處違反政治紀律、組織紀律的行為，維護紀律的嚴肅性，體現(xiàn)紀律檢查的政治性[15]。

三、紀檢監(jiān)察退出議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)后提高監(jiān)督實效的工作舉措

高校紀檢監(jiān)察退出學(xué)校議事協(xié)調(diào)決策機構(gòu)的舉措，不是簡單的退出，更應(yīng)有新的舉措來體現(xiàn)職責(zé)擔(dān)當(dāng)，確保使命落實。退出的加減法是一項深刻的哲學(xué)思考，更是檢驗工作能力、拷問工作實效的現(xiàn)實問題。建議以“全覆蓋、保重點、重實效”為指導(dǎo)思想，通過深化警示教育、規(guī)范權(quán)力運行、嚴肅執(zhí)紀問責(zé)等，一體推動“三不”機制建設(shè)，為學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展提供堅強保障。本文認為可以采用“五緊盯”工作措施：

一是緊盯作風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)，抓實政治監(jiān)督。聚焦重大政策部署的落實，扛起保障制度執(zhí)行的重大責(zé)任，構(gòu)建制度執(zhí)行的監(jiān)督機制，以嚴肅責(zé)任追究、執(zhí)紀問責(zé)保障制度執(zhí)行[16-17]。

二是緊盯關(guān)鍵少數(shù)、重大事項，抓深重點監(jiān)督。把監(jiān)督觸角深入決策、執(zhí)行過程、執(zhí)行結(jié)果[18]，建立二級單位重大事項監(jiān)督申報制度，變被動監(jiān)督為主動監(jiān)督，要求學(xué)校各二級單位涉及全校性重大事項需要紀檢監(jiān)察部門監(jiān)督的應(yīng)提前申報，由紀檢監(jiān)察部門核定并擇項參與監(jiān)督，以進一步規(guī)范學(xué)校各項事務(wù)有序推進，加強紀檢監(jiān)察部門對重點項目的監(jiān)督力度。

三是緊盯師生關(guān)切的熱點難點、高校廉政“七大關(guān)口”，深化監(jiān)督檢查。結(jié)合學(xué)校的年度重點工作，每年開展一至兩項點穴式解剖式的專項檢查[19]。針對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，向同級黨委行政、二級黨組織提出紀檢監(jiān)察建議書。同時問題清單轉(zhuǎn)化為整改清單，督促和推動相關(guān)二級學(xué)院和職能部門修改、完善相關(guān)規(guī)章制度，進一步規(guī)范各類程序，從制度層面規(guī)范權(quán)力運行，回應(yīng)師生關(guān)切[20-21]。

四是緊盯身邊的反面案例，強化警示提醒。抓緊紀律教育，針對教育系統(tǒng)真人真事真實的案例或發(fā)現(xiàn)的問題，進行剖析，匯集建成學(xué)校警示教育資源庫，有助于貫通運用“四種形態(tài)”，發(fā)揮教育預(yù)防作用[22-23]。

五是緊盯學(xué)校黨風(fēng)校風(fēng)教風(fēng)學(xué)風(fēng)方面的突出問題，嚴肅執(zhí)紀問責(zé)。針對影響學(xué)校改革發(fā)展的突出問題，督促完善責(zé)任到崗、監(jiān)督檢查、倒查追究的責(zé)任鏈條。把黨風(fēng)廉政建設(shè)與學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展的各項重大舉措緊密結(jié)合起來，建立健全容錯糾錯機制和責(zé)任追究制度。