存款保險(xiǎn)制度的“風(fēng)險(xiǎn)最小化型”和“成本最小化型”：一個(gè)文獻(xiàn)述評(píng)

柯文軒 孫鑫宇

(中國(guó)人民大學(xué) 財(cái)政金融學(xué)院，北京 100872)

引言

存款保險(xiǎn)制度(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“存保制度”)是防止擠兌、促進(jìn)銀行體系穩(wěn)定的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，是金融安全網(wǎng)的重要組成部分。目前，全球有超過(guò)146個(gè)國(guó)家或地區(qū)建立了存保制度①，基本包括了主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體和新興經(jīng)濟(jì)體。存保制度不僅旨在維護(hù)銀行體系穩(wěn)定，保護(hù)存款人的合法利益，也為銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)提供了市場(chǎng)化退出機(jī)制，從長(zhǎng)期看，將促進(jìn)銀行業(yè)的良性競(jìng)爭(zhēng)和差異化經(jīng)營(yíng)，提升銀行業(yè)運(yùn)行的市場(chǎng)化水平。

我國(guó)的存保制度在2015年5月建立。作為我國(guó)金融監(jiān)管制度的重要組成部分，在全面深化改革的背景下進(jìn)一步完善存保制度，厘清存保制度與金融安全網(wǎng)關(guān)系，明確存款保險(xiǎn)的功能、定位和作用十分必要。按照國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)(IADI)的分類(lèi)和統(tǒng)計(jì)，存保制度類(lèi)型主要有付款箱型、風(fēng)險(xiǎn)最小化型和成本最小化型(也稱(chēng)“中間型”)，風(fēng)險(xiǎn)最小化型和成本最小化型是目前世界范圍內(nèi)比較主流的存保制度類(lèi)型②。本文從這兩種制度類(lèi)型的比較視角，分別對(duì)其主要代表國(guó)家美國(guó)和日本的相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理述評(píng)，以便為我國(guó)的存保制度和金融安全網(wǎng)完善提出可供借鑒的建議。

一、風(fēng)險(xiǎn)最小化型：以美國(guó)模式為代表

美國(guó)存保制度形成時(shí)間最早，制度設(shè)定最為完善，運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)最為豐富。美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司(FDIC)是風(fēng)險(xiǎn)最小化型的典型代表，擁有事前監(jiān)督審查、現(xiàn)場(chǎng)或非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督管理、風(fēng)險(xiǎn)差別費(fèi)率、問(wèn)題銀行事后處置等多項(xiàng)職能。1929—1933年經(jīng)濟(jì)大蕭條時(shí)期，嚴(yán)重的危機(jī)導(dǎo)致近萬(wàn)家銀行倒閉，以至于聯(lián)邦政府不得不令銀行“關(guān)門(mén)休假”，并出臺(tái)《格拉斯-斯蒂格爾法》，建立FDIC并實(shí)施存保制度。FDIC甫一建立，就對(duì)穩(wěn)定銀行體系產(chǎn)生了立竿見(jiàn)影的效果：銀行倒閉數(shù)大幅減少，公眾信心顯著增強(qiáng)。此后存保制度在很長(zhǎng)一段時(shí)間里維護(hù)了銀行體系的穩(wěn)定。頒布《格拉斯-斯蒂格爾法》堪稱(chēng)美國(guó)聯(lián)邦政府歷史上影響最為深遠(yuǎn)的事件之一[1]。 20世紀(jì)60年代起，金融自由化在全球范圍展開(kāi)，金融管制出現(xiàn)放松，銀行倒閉事件也開(kāi)始頻現(xiàn)。到了20世紀(jì)80年代，美國(guó)銀行體系進(jìn)入稍顯動(dòng)蕩的一個(gè)時(shí)期，爆發(fā)了“儲(chǔ)貸危機(jī)”。學(xué)術(shù)界不少研究者開(kāi)始審視美國(guó)率先建立起的存保制度的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。Calomiris等人基于歷史數(shù)據(jù)檢視了存保制度的影響，回顧了內(nèi)戰(zhàn)前和20世紀(jì)20年代美國(guó)的金融體系：國(guó)家層面上存保制度帶來(lái)了顯著的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，客觀上促使了高杠桿和存款人的高風(fēng)險(xiǎn)偏好，因此20世紀(jì)80年代的銀行業(yè)危機(jī)也就不足為奇了。他主張人們應(yīng)當(dāng)汲取早期金融業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，降低存款保險(xiǎn)帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)[2]。Keeley等人考察了存保制度、銀行風(fēng)險(xiǎn)和銀行牌照價(jià)值的關(guān)系，以及存款保險(xiǎn)即便存在道德風(fēng)險(xiǎn)仍然可以較好地運(yùn)轉(zhuǎn)的原因：銀行失敗造成的牌照價(jià)值損失帶來(lái)了一種“監(jiān)管成本”，部分抵消了進(jìn)行過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的激勵(lì)。而當(dāng)時(shí)銀行失敗的增加和存款保險(xiǎn)的賠償部分地歸因于市場(chǎng)銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)后銀行牌照價(jià)值的下降，因而存款保險(xiǎn)必須進(jìn)行制度改進(jìn)，以降低其對(duì)銀行過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的激勵(lì)[3]。在銀行破產(chǎn)事件增加的背景下，Wheelock & Kumbhakar也對(duì)20世紀(jì)80年代的儲(chǔ)貸危機(jī)進(jìn)行反思和批評(píng)，以美國(guó)堪薩斯州的銀行為樣本考察了美國(guó)存保制度的改革效果，發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)型的銀行獲利更多，有風(fēng)險(xiǎn)傾向的銀行更容易投保，而在銀行加入存款保險(xiǎn)的頭10年中，銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問(wèn)題更容易顯現(xiàn)[4]。Duan & Moreau等人同樣審視了20世紀(jì)80年代美國(guó)銀行業(yè)的教訓(xùn)。他們的研究基于美國(guó)銀行業(yè)數(shù)據(jù)評(píng)估了存款保險(xiǎn)對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的影響：存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與這一期間的銀行體系不穩(wěn)定有一定關(guān)系，F(xiàn)DIC累積的利率風(fēng)險(xiǎn)敞口加劇了這一時(shí)期的信貸錯(cuò)配，助長(zhǎng)了這一時(shí)期銀行體系的利率風(fēng)險(xiǎn)與信用風(fēng)險(xiǎn)敞口的擴(kuò)大[5]。Osborne & Lee實(shí)證檢驗(yàn)了90年代制度改革前后系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、銀行牌照價(jià)值、資產(chǎn)規(guī)模與銀行道德風(fēng)險(xiǎn)等的關(guān)系，也印證了改革前銀行體系的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和儲(chǔ)貸危機(jī)后存款保險(xiǎn)制度改革對(duì)降低銀行道德風(fēng)險(xiǎn)的正面作用[6]。Pennacchi基于1988—2004年期間和1920—1933年期間銀行資產(chǎn)負(fù)債表數(shù)據(jù)的研究顯示，現(xiàn)代銀行在存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立后能夠有效地對(duì)沖流動(dòng)性沖擊，而在沒(méi)有存款保險(xiǎn)時(shí)則難以做到[7]。FDIC自身也對(duì)20世紀(jì)80年代至90年代初的銀行業(yè)危機(jī)作了回顧與反思，充分肯定了存款保險(xiǎn)在這一時(shí)期的重要作用，美國(guó)金融業(yè)避免了大蕭條時(shí)的悲慘狀況，存款人的利益得到了充分保障，金融中介體系的運(yùn)轉(zhuǎn)并未明顯中斷③，金融體系的穩(wěn)定得以充分保持。同時(shí)，F(xiàn)DIC指出，這一時(shí)期存款機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)早期識(shí)別應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)，存款保險(xiǎn)基金的補(bǔ)充對(duì)于降低銀行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)十分重要，而對(duì)大銀行的處理則面臨了一個(gè)“承擔(dān)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”和“維護(hù)市場(chǎng)紀(jì)律”的兩難選擇。

可見(jiàn)，20世紀(jì)80年代美國(guó)銀行業(yè)經(jīng)歷了一段相對(duì)動(dòng)蕩時(shí)期，學(xué)術(shù)界紛紛對(duì)存保制度和銀行業(yè)監(jiān)管進(jìn)行了反思。美國(guó)也對(duì)原有制度進(jìn)行了改革，在1991年頒布了《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》(FDICA)，針對(duì)當(dāng)時(shí)銀行業(yè)和存保制度暴露出的道德風(fēng)險(xiǎn)、委托-代理問(wèn)題作了改進(jìn)。Lee等人比較了存保制度的國(guó)際實(shí)踐，承認(rèn)存款保險(xiǎn)在“防止銀行被擠兌”和“使得銀行更容易失敗”上存在著內(nèi)在矛盾，存保制度的好壞在于能否克服其內(nèi)在的矛盾，這一比較研究支持了共同保險(xiǎn)、存款保護(hù)上限等措施[6]。Demirguc-Kunt & Detragiache基于61個(gè)國(guó)家1980—1997年的數(shù)據(jù)的研究顯示，存保制度確實(shí)增加了銀行危機(jī)爆發(fā)的可能性，制度環(huán)境越差則這一效應(yīng)越顯著；更具體地，存保制度的效用好壞與否也受到覆蓋率、融資方式和利率市場(chǎng)化程度的影響[8]。而20世紀(jì)初期FDIC成立以前，美國(guó)部分的州頒布實(shí)行了存款保險(xiǎn)法，Calomiris等將其視作一個(gè)特殊實(shí)驗(yàn)，研究了聯(lián)邦一級(jí)存保制度的影響,以探究存保制度本身對(duì)銀行業(yè)的影響，發(fā)現(xiàn)存款保險(xiǎn)與這一時(shí)期的高銀行損失相關(guān)。在有存款保險(xiǎn)的情況下，投保銀行在攬儲(chǔ)上更加冒險(xiǎn)，其清償風(fēng)險(xiǎn)增加。這些前期擴(kuò)張的銀行在此后的經(jīng)濟(jì)蕭條期也遭受了更大的損失[9]。

2008年國(guó)際金融危機(jī)極大地考驗(yàn)了風(fēng)險(xiǎn)最小化型的存保制度。美國(guó)作為危機(jī)發(fā)源地，其銀行業(yè)受到嚴(yán)重沖擊，但存保制度在危機(jī)應(yīng)對(duì)中總體比較成功。危機(jī)期間，美國(guó)在存款保險(xiǎn)的范圍、限額等方面作了重大調(diào)整，有效地維護(hù)了銀行業(yè)的穩(wěn)定，防止了擠兌的發(fā)生。危機(jī)期間FDIC主導(dǎo)實(shí)現(xiàn)了包括Washington Mutual在內(nèi)的25家銀行的有序退出。危機(jī)后各國(guó)的金融監(jiān)管體系也進(jìn)行了改革和調(diào)整。主要改革舉措包括：存款保險(xiǎn)額度由10萬(wàn)美元提高到25萬(wàn)美元，并為不計(jì)息的活期交易賬戶(hù)余額提供存款保險(xiǎn)；危機(jī)爆發(fā)后FDIC的流動(dòng)性擔(dān)保計(jì)劃擴(kuò)展了存款保險(xiǎn)的擔(dān)保范圍，通過(guò)將擔(dān)保范圍擴(kuò)大至非存款領(lǐng)域，為日益依賴(lài)金融市場(chǎng)進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債管理的銀行體系的流動(dòng)性提供了幫助和緩沖；開(kāi)始對(duì)合規(guī)機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期債券提供擔(dān)保，并由財(cái)政部對(duì)貨幣市場(chǎng)基金提供保險(xiǎn)等。《多德-弗蘭克法案》也強(qiáng)化了 FDIC的備份檢查權(quán)、執(zhí)行權(quán)和有序清算權(quán)。處理危機(jī)的過(guò)程顯示，由于金融市場(chǎng)主體的高關(guān)聯(lián)度和復(fù)雜化，僅僅依靠存保制度難以應(yīng)對(duì)危機(jī)期間金融市場(chǎng)的恐慌，需要金融安全網(wǎng)三大支柱的緊密協(xié)作[10]。而FDIC危機(jī)期間的臨時(shí)流動(dòng)性擔(dān)保計(jì)劃和對(duì)高級(jí)擔(dān)保債的擔(dān)保豐富了救市手段，為處理銀行體系不良資產(chǎn)提供了市場(chǎng)化途徑，對(duì)一些系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)在“大而不能倒”思路下的處置，使得此類(lèi)金融機(jī)構(gòu)事關(guān)整個(gè)金融體系的業(yè)務(wù)功能得以延續(xù)，也降低了由此引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。從2008年金融危機(jī)前后政策轉(zhuǎn)換的視角來(lái)看，僅憑存保制度不能預(yù)測(cè)和防范系統(tǒng)性金融危機(jī)。在系統(tǒng)性危機(jī)中，F(xiàn)DIC發(fā)揮的是救助平臺(tái)作用，配合政府的臨時(shí)救助和《多德-弗蘭克法案》對(duì)危機(jī)造成的破壞進(jìn)行修復(fù)，而美國(guó)存保制度的主要功能是在銀行體系穩(wěn)定時(shí)期進(jìn)行日常監(jiān)管[11]。

美國(guó)作為存保制度最為完善的國(guó)家，其存保制度發(fā)端于20世紀(jì)30年代經(jīng)濟(jì)大蕭條，經(jīng)過(guò)數(shù)十年的發(fā)展、調(diào)整，形成了風(fēng)險(xiǎn)最小化模式。在這一模式下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)通過(guò)各種功能的配置來(lái)降低自身面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，具有較強(qiáng)的事前監(jiān)督功能和較完備的事后處置功能。然而，即便是以風(fēng)險(xiǎn)最小化為導(dǎo)向，包括存保制度在內(nèi)的美國(guó)金融安全網(wǎng)仍然沒(méi)有阻止儲(chǔ)貸危機(jī)和2008年國(guó)際金融危機(jī)的發(fā)生。從上述研究可以看出，盡管學(xué)術(shù)界對(duì)存保制度的穩(wěn)定效應(yīng)和道德風(fēng)險(xiǎn)效應(yīng)存在爭(zhēng)論，但是由大蕭條這一歷史事件下形成并逐步發(fā)展的存保制度的成效在總體上獲得了肯定，F(xiàn)DIC配合政府緊急救助在2008年金融危機(jī)中也取得了顯著成效，在穩(wěn)定危機(jī)時(shí)期的金融體系上發(fā)揮了顯著作用。

二、成本最小化型：路徑和比較

一種經(jīng)濟(jì)制度往往由于歷史性事件形成，制度的形成與發(fā)展具有路徑依賴(lài)特征。美國(guó)的存保制度為應(yīng)對(duì)大蕭條而建立，F(xiàn)DIC建立之前的銀行體系沒(méi)有隱性擔(dān)保，存保制度逐漸形成了以降低風(fēng)險(xiǎn)為中心目標(biāo)的制度模式。而包括我國(guó)在內(nèi)的眾多后建立存保制度的國(guó)家，銀行體系在存保制度建立以前存在不同程度的國(guó)家隱性擔(dān)保，在制度的形成過(guò)程中需要更多地考慮制度實(shí)施成本問(wèn)題，逐漸形成了成本最小化型存保制度。

成本最小化模式以日本、加拿大、俄國(guó)等為代表，我國(guó)目前實(shí)行的存保制度也具有成本最小化型的一些特征。成本最小化模式下，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以處置問(wèn)題銀行的成本最小化為目標(biāo)，較之最基礎(chǔ)的付款箱型，增加了銀行破產(chǎn)處置功能、部分檢查監(jiān)督功能。陳國(guó)進(jìn)分析了日本金融制度變遷中的路徑依賴(lài)特征，戰(zhàn)后重建的需要等因素決定了日本以銀行為中心的金融制度，銀行業(yè)受到政府的嚴(yán)格保護(hù)。強(qiáng)大的銀行業(yè)出于維護(hù)其壟斷利潤(rùn)的需要，抵制金融制度的變革[12]。作為制度引進(jìn)的存款保險(xiǎn)更多地考慮到制度成本因素，而日本銀行體系的相對(duì)穩(wěn)定，促使了金融體系平穩(wěn)時(shí)期成本最小化模式的形成。同我國(guó)類(lèi)似，日本在很長(zhǎng)一段時(shí)間實(shí)行了對(duì)銀行業(yè)的隱性擔(dān)保，政府保護(hù)下銀行的牌照價(jià)值在維系銀行體系穩(wěn)定性方面發(fā)揮了重要作用。20世紀(jì)80年代后半期以來(lái)，銀行業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境的變化使得隱性存款保險(xiǎn)走到盡頭，隨著利率市場(chǎng)化進(jìn)程的推進(jìn)和銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，大銀行也背負(fù)了沉重的不良債權(quán)壓力，安排大銀行救助問(wèn)題銀行的機(jī)制無(wú)法延續(xù)，推動(dòng)了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)事后處置職能的加強(qiáng)[13]。

Demirguc-Kunt & Kane通過(guò)一組跨國(guó)數(shù)據(jù)考察了在美國(guó)和后建立存保制度的國(guó)家中，制度的設(shè)計(jì)如何影響市場(chǎng)紀(jì)律、銀行穩(wěn)定性與金融發(fā)展。后建立存保制度的國(guó)家需要充分考慮包括監(jiān)管在內(nèi)的制度環(huán)境因素[14]。Robert & Cull等通過(guò)一組跨國(guó)數(shù)據(jù)考察了存保制度對(duì)金融深化的影響，顯示存款保險(xiǎn)在配套監(jiān)管制度和銀行體系較健康的國(guó)家才能產(chǎn)生積極作用，而后建立存保制度的發(fā)展中國(guó)家通常在制度配套上也相對(duì)落后[15]，因而制度作用還有改善空間。Inakura & Shimizutani等研究了日本引入存款保險(xiǎn)后對(duì)銀行業(yè)的影響和存款搬家問(wèn)題，發(fā)現(xiàn)存款搬家的情況在1996—2001年銀行體系風(fēng)險(xiǎn)上升時(shí)期增加，公眾對(duì)存保制度的認(rèn)知影響了存款搬家。存款人在監(jiān)督銀行方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，存保制度增加銀行信息披露的透明度也很大地促進(jìn)了銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)[16]。Iljoong & Kim等研究了東南亞國(guó)家和韓國(guó)建立存保制度的影響，顯示銀行在引入存保制度后更積極地承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這一影響隨著存款保險(xiǎn)覆蓋范圍的擴(kuò)大而加劇，更高的監(jiān)管質(zhì)量能降低與存保制度相關(guān)的道德風(fēng)險(xiǎn)[17]。Feng & Tong基于日本銀行業(yè)的數(shù)據(jù)分析了存款保險(xiǎn)改革后存款人的風(fēng)險(xiǎn)偏好，非危機(jī)時(shí)期存款人對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敏感，而在危機(jī)時(shí)期，“大而不能倒”的意識(shí)顯著地影響了存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)[18]。不少研究也關(guān)注了存保制度與銀行牌照價(jià)值的關(guān)系：銀行體系穩(wěn)健運(yùn)行的關(guān)鍵在于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與準(zhǔn)入限制的平衡，而在金融自由化過(guò)程中，銀行的牌照價(jià)值迅速下降，存保制度作為一種補(bǔ)償性安排在這一過(guò)程中被引入[19]。項(xiàng)后軍等人的研究也證實(shí)，存保制度對(duì)于銀行的牌照價(jià)值有正向影響，且對(duì)不同銀行的影響具有異質(zhì)性。在利率市場(chǎng)化的過(guò)程中，存保制度是一項(xiàng)重要的配套措施，其政策效應(yīng)隨著時(shí)間推進(jìn)而不斷顯現(xiàn)[20]。其基于2009—2017年中國(guó)銀行業(yè)數(shù)據(jù)的研究也顯示，存保制度弱化了銀行牌照價(jià)值與銀行風(fēng)險(xiǎn)間的負(fù)向關(guān)系，實(shí)施成效值得肯定，但是在降低高風(fēng)險(xiǎn)銀行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的同時(shí)，存保制度也增加了低風(fēng)險(xiǎn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，因此需要進(jìn)一步完善費(fèi)率機(jī)制[21]。張正平等人比較了存保制度在不同國(guó)家的績(jī)效，指出存保制度在發(fā)展中國(guó)家的保護(hù)水平超過(guò)發(fā)達(dá)國(guó)家，更高的保護(hù)水平意味著更高的道德風(fēng)險(xiǎn)[22]。紀(jì)洋等人基于跨國(guó)面板數(shù)據(jù)的研究，考察了從隱性存保到顯性存保過(guò)渡對(duì)金融體系的影響，顯示顯性存保制度降低了后建立存保制度國(guó)家的非銀行類(lèi)金融危機(jī)的概率，存保制度的不同設(shè)計(jì)對(duì)銀行危機(jī)和其他金融危機(jī)有不同影響[23]。李靜婷從金融監(jiān)管制度動(dòng)態(tài)變遷的角度作了考察，分析指出，只有在金融安全網(wǎng)各要素之間建立明確的權(quán)力制度安排，才能有效發(fā)揮金融安全網(wǎng)的預(yù)期作用。當(dāng)一國(guó)金融監(jiān)管者面對(duì)的金融風(fēng)險(xiǎn)情況發(fā)生變化時(shí)，金融安全網(wǎng)和存保制度就會(huì)發(fā)生主動(dòng)或被動(dòng)的制度調(diào)整；在政府的嚴(yán)格調(diào)控下，我國(guó)商業(yè)銀行長(zhǎng)期以來(lái)處于穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)環(huán)境中，金融機(jī)構(gòu)倒閉案件屈指可數(shù)，金融危機(jī)應(yīng)對(duì)經(jīng)驗(yàn)欠缺，使得我國(guó)后建立的存款保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)在應(yīng)對(duì)危機(jī)和問(wèn)題機(jī)構(gòu)處置方面，無(wú)法通過(guò)學(xué)習(xí)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和引進(jìn)先進(jìn)人才來(lái)彌補(bǔ)弱勢(shì)局面，過(guò)渡銀行是現(xiàn)階段銀行處置市場(chǎng)化改革的一個(gè)政策工具[24]。何光輝等人基于存款保險(xiǎn)理論基礎(chǔ)和產(chǎn)生發(fā)展的研究指出，我國(guó)建立存保制度具有后發(fā)優(yōu)勢(shì)，參照美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，存保制度應(yīng)當(dāng)是國(guó)家層面上的強(qiáng)制性制度，在制度建設(shè)中注重稅收、信息披露和銀行組合風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，形成激勵(lì)相容的制度安排[25]。

從上述研究可以看出，成本最小化模式對(duì)于后建立存保制度的國(guó)家是一個(gè)相對(duì)便利和可行的制度選擇，我國(guó)和日本當(dāng)下的成本最小化(中間型)存保制度的形成具有一定歷史必然性。學(xué)術(shù)界對(duì)后建立存保制度國(guó)家的大量研究強(qiáng)調(diào)了制度配套和制度環(huán)境的重要性。成本最小化模式在某種程度上體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)銀行業(yè)保護(hù)的一脈相承，這一模式下的問(wèn)題銀行處置更加依靠政府，在制度的確立和選擇上更加注重考慮國(guó)家整體和銀行業(yè)的效率、成本和穩(wěn)定，學(xué)術(shù)界對(duì)于后建立存保制度的國(guó)家的政策建議也多指向事后處置與事前監(jiān)督功能的完善。

三、結(jié)論與展望

存保制度存在的必要性業(yè)已成為共識(shí)，其本身無(wú)須作出全盤(pán)性的改變或否定，在具體制度設(shè)計(jì)上，各國(guó)存保制度有趨同的趨勢(shì)。目前存保制度的兩種主流模式的背后是不同的發(fā)展路徑，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)最小化模式的典型代表美國(guó)而言，其具有深厚的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)淵源，市場(chǎng)機(jī)制在制度演進(jìn)過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，存保制度業(yè)已在日常監(jiān)管和危機(jī)應(yīng)對(duì)中積累了充分的經(jīng)驗(yàn)。在次貸危機(jī)中，美國(guó)存保制度配合美國(guó)政府的緊急救助措施，有效地應(yīng)對(duì)了危機(jī)局面，防止了大規(guī)模的擠兌發(fā)生。在存在“大而不能倒”的情況下，如何將銀行體系道德風(fēng)險(xiǎn)降至更低水平是學(xué)術(shù)界關(guān)注的重點(diǎn)。而對(duì)于我國(guó)、日本等后建立存保制度的國(guó)家而言，國(guó)家在制度形成過(guò)程中發(fā)揮了重要作用。大量關(guān)注后建立存保制度國(guó)家的研究都驗(yàn)證了制度環(huán)境因素對(duì)于存款保險(xiǎn)功效的影響。因此，后建立存保制度的國(guó)家，一方面需要完善監(jiān)管水平、法律體系等制度配套；另一方面其制度本身也有改革、完善的空間。如何在本國(guó)制度的發(fā)展路徑上，根據(jù)銀行業(yè)發(fā)展的實(shí)際設(shè)定相應(yīng)的存保制度，是值得研究的課題。雖然不少學(xué)術(shù)研究建議我國(guó)存保制度向著進(jìn)一步完善事前監(jiān)督功能和事后處置機(jī)制的方向前進(jìn)，然而不同的歷史沿革、發(fā)展路徑與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了我國(guó)不能隨意照搬美國(guó)的模式和路徑。在全面深化改革的過(guò)程中，如何理順政府與市場(chǎng)、國(guó)家行為與市場(chǎng)機(jī)制的關(guān)系，仍然是制度完善的關(guān)鍵問(wèn)題。

即便是歷史最久、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)最豐富的美國(guó)存保制度，F(xiàn)DIC的Blinder & Wescott也總結(jié)了以下幾個(gè)方面待解決的問(wèn)題：一是可能扭曲激勵(lì)和增加道德風(fēng)險(xiǎn)的存款保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)問(wèn)題；二是避免順周期偏差問(wèn)題，即存款保險(xiǎn)在商業(yè)衰退周期期間提高了銀行吸收存款成本。這樣的順周期效應(yīng)可能導(dǎo)致信貸發(fā)放的縮減，從而減緩經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；三是合適的保險(xiǎn)限額問(wèn)題，即現(xiàn)行存保制度旨在確定一個(gè)公平、透明的保障限額，保護(hù)小額存款人，但不會(huì)加劇道德風(fēng)險(xiǎn)。這幾個(gè)方面也是已有學(xué)術(shù)研究關(guān)注較多并且沒(méi)有達(dá)成理論共識(shí)的幾個(gè)方面。而就我國(guó)而言，存保制度同樣在費(fèi)率定價(jià)、機(jī)構(gòu)設(shè)定、職能設(shè)計(jì)等方面還有完善空間。如何充分發(fā)揮其正面效應(yīng)以促進(jìn)我國(guó)金融體系高質(zhì)量發(fā)展，還有很多課題有待學(xué)術(shù)界關(guān)注和探究。周小川分析金融穩(wěn)定與道德風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)關(guān)系時(shí)提供的一個(gè)思路值得學(xué)術(shù)界探索：一是預(yù)期關(guān)系的角度。由于系統(tǒng)性金融危機(jī)的高成本，金融安全網(wǎng)成為一種公共品，而公共品的不當(dāng)使用必然引起道德風(fēng)險(xiǎn)，研究的方向可以是如何管理和引導(dǎo)必然存在的道德風(fēng)險(xiǎn)；二是激勵(lì)不相容關(guān)系的角度。在信息不對(duì)稱(chēng)情況下，由于制度的具體機(jī)制設(shè)計(jì)不完備，造成金融機(jī)構(gòu)存在“制度安排的空子”，研究的方向是如何改善制度安排，最大化地實(shí)現(xiàn)激勵(lì)相容；三是軟性體制(文化)關(guān)系的角度。表現(xiàn)為由文化因素形成的治理結(jié)構(gòu)缺陷導(dǎo)致的行為扭曲，也是可以進(jìn)一步開(kāi)展的研究方向[26]。

注 釋

① 資料來(lái)源：國(guó)際存款保險(xiǎn)協(xié)會(huì)(IADI)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

② 參見(jiàn)2020IADIAnnualSurvey，https://www.iadi.org/en/core-principles-and-research/deposit-insurance-surveys/.

③ 參見(jiàn)HistoryoftheEighties-Chaper1.FDIC,1997:81.