滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易中二次交易問題分析

李琴琴

(內(nèi)蒙古大學(xué)滿洲里學(xué)院 俄羅斯研究中心，內(nèi)蒙古 滿洲里 021400)

邊民互市貿(mào)易是指邊境地區(qū)邊民在我國(guó)陸路邊境二十公里以內(nèi)，經(jīng)政府批準(zhǔn)的開放點(diǎn)或指定的集市上、在不超過規(guī)定的金額或數(shù)量范圍內(nèi)進(jìn)行的商品交換活動(dòng)。從事邊民互市貿(mào)易的主體是我國(guó)邊境地區(qū)的居民和對(duì)方國(guó)家邊民，其可以進(jìn)入邊民互市貿(mào)易區(qū)(點(diǎn))從事互市貿(mào)易。邊民互市貿(mào)易不同于邊境貿(mào)易，只是邊境貿(mào)易的一種形式。

目前，就邊民互市貿(mào)易的研究主要集中在其存在的問題及發(fā)展模式研究?jī)煞矫?。如馮巧玲(2020)指出中越邊境貿(mào)易區(qū)邊民互市貿(mào)易存在政策保障不到位、邊民零散交易、不具規(guī)模效應(yīng)、互市貿(mào)易產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡、互市貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈短等問題[1]；段育良(2018)指出中俄邊民互市貿(mào)易區(qū)發(fā)展中存在交易商品層次低、人民幣跨境結(jié)算業(yè)務(wù)受限、金融支持滯后導(dǎo)致金融資源供需銜接不暢等問題[2]；陸鏡名(2020)提出東興口岸在中越邊民互市貿(mào)易中采用了“互市貿(mào)易+互助組”“互市貿(mào)易+金融服務(wù)”“互市貿(mào)易+落地加工”“互市貿(mào)易+專業(yè)市場(chǎng)”“互市貿(mào)易+電子商務(wù)”五個(gè)模式[3]。

但對(duì)于邊民互市貿(mào)易存在的二次問題研究較少。本文在概括滿洲里邊民互市貿(mào)易發(fā)展的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析滿洲里中俄互市貿(mào)易中存在的二次交易問題產(chǎn)生的原因，并提出解決對(duì)策。

一、滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易基本情況

滿洲里市中俄互市貿(mào)易區(qū)是1992年國(guó)務(wù)院國(guó)函〔1992〕32號(hào)文《關(guān)于同意建立中俄滿洲里—后貝加爾斯克邊民互市貿(mào)易區(qū)的批復(fù)》批準(zhǔn)設(shè)立的首家跨國(guó)界的國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)，批準(zhǔn)轄區(qū)總面積10萬平方米(現(xiàn)商貿(mào)旅游區(qū))。其主要功能：邊民貿(mào)易、金融服務(wù)、旅游觀光購物、餐飲娛樂。并與俄方一側(cè)貿(mào)易區(qū)相連接，騎跨國(guó)境線，實(shí)行整體全封閉管理，開放經(jīng)營(yíng)，雙方公民憑借兩國(guó)政府認(rèn)可的證件可隨時(shí)出入。帶出的商品在各自海關(guān)規(guī)定數(shù)額內(nèi)免征關(guān)稅。雙方入口處設(shè)海關(guān)、邊檢等機(jī)構(gòu)。

1.滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易發(fā)展情況

近幾年，尤其是滿洲里中俄互貿(mào)免稅區(qū)試運(yùn)營(yíng)以來，滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易發(fā)展良好，2016年，邊民互市貿(mào)易額為人民幣8 907.5萬元，2017年的進(jìn)出口總值達(dá)到人民幣17 859.6萬元，同比增加100.5%，增幅比例達(dá)到有史以來最高。2018年，滿洲里中俄互市貿(mào)易額雖有下降，但仍達(dá)到人民幣14 353.4萬元。2019年，滿洲里中俄便民互市貿(mào)易額達(dá)到人民幣15 080.3萬元，同比增長(zhǎng)約5.1%。

滿洲里中俄互貿(mào)免稅區(qū)于2016年6月20日進(jìn)行試運(yùn)營(yíng)，是滿洲里探索互貿(mào)區(qū)深度開放、全力推動(dòng)邊民貿(mào)易發(fā)展的成果?；ベQ(mào)免稅區(qū)總占地面積7.5萬平方米，分為免稅交易A廳和免稅交易B廳(其中A廳經(jīng)營(yíng)面積為3 838平方米，B廳為4 000平方米)，共有經(jīng)營(yíng)俄羅斯商品的商戶52戶(其中A廳24戶，B廳28戶)，所有商戶法定代表人均為俄籍自然人。目前，互貿(mào)免稅區(qū)商品準(zhǔn)入清單(即海關(guān)規(guī)定的準(zhǔn)許進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)交易的免稅進(jìn)口商品清單)共計(jì)679類，經(jīng)營(yíng)商品類別共計(jì)298類，主要包括服裝、鞋帽、小電器、日化用品、面粉、食用油、糖果、工藝品等。

2.邊民互市貿(mào)易稅收的法律規(guī)定

為了促進(jìn)邊境地區(qū)居民互市貿(mào)易的健康發(fā)展，繁榮邊境經(jīng)濟(jì)，國(guó)家相關(guān)部門制定了相關(guān)的法律法規(guī)。如海關(guān)總署在1996年3月29日制定的《邊民互市貿(mào)易管理辦法》，財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局于2008年10月30日頒布的《財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于促進(jìn)邊境貿(mào)易發(fā)展有關(guān)財(cái)稅政策的通知》，等等。地方政府根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，也制定了相應(yīng)的地方性法律法規(guī)，如內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳于2018年10月27日頒布的《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》(內(nèi)政辦發(fā)〔2018〕72號(hào))。在這些法律法規(guī)中都明確規(guī)定邊民互市貿(mào)易享有一定的免稅待遇——免征進(jìn)口關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)稅，盡管只是限額內(nèi)的，如1996年4月1日至2008年10月31日期間享有的免稅額度為每人每日人民幣1 000元，自2008年11月1日免稅額度上調(diào)為每人每日人民幣8 000元。

二、滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易交易模式

滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易交易模式分為線下線上兩種方式。

1.線下模式

線下模式主要集中在互貿(mào)免稅交易大廳中。俄羅斯籍自然人攜帶商品報(bào)關(guān)后可通過公路口岸與互貿(mào)區(qū)的專用通道進(jìn)入互貿(mào)區(qū)免稅交易廳。免稅交易A廳實(shí)行運(yùn)營(yíng)平臺(tái)統(tǒng)一收銀模式，商品銷售后在海關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)中核銷庫存；免稅交易B廳實(shí)行商品先行買出制，即商戶先行將預(yù)銷售商品向運(yùn)營(yíng)平臺(tái)交款買出，在實(shí)際銷售過程中自行收款后核銷海關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)中的庫存，運(yùn)營(yíng)方按實(shí)際銷售額收取4.5%的扣點(diǎn)作為服務(wù)費(fèi)。所有貨品在進(jìn)入互貿(mào)免稅區(qū)倉庫直到銷售自提出區(qū)均在海關(guān)全程監(jiān)管下，本地邊民每人每天享受8 000元免稅商品購買額度，外地游客每人每年享受8 000元免稅商品購買額度，在交易過程中必須刷邊民卡和游客卡進(jìn)行出入閘機(jī)和記錄交易數(shù)據(jù)。

2.線上模式

線上模式主要體現(xiàn)在開設(shè)滿洲里中俄互貿(mào)免稅區(qū)展銷店。為全面貫徹《內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)<內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法>的通知》(內(nèi)政辦發(fā)〔2018〕72號(hào))精神，落實(shí)呼倫貝爾市委、市政府關(guān)于“建設(shè)全國(guó)沿邊開發(fā)開放最具活力的合作先導(dǎo)區(qū)”的要求，經(jīng)呼倫貝爾市政府研究決定，在呼倫貝爾市各非口岸旗市區(qū)辦理邊民交易卡并開設(shè)滿洲里中俄互貿(mào)免稅區(qū)展銷店。

滿洲里中俄互貿(mào)免稅區(qū)展銷店是以滿洲里中俄互貿(mào)免稅區(qū)為平臺(tái)，率先在呼倫貝爾全境范圍內(nèi)開展的品牌連鎖加盟，以“俄貨精選、正品低價(jià)、廠家直供”為經(jīng)營(yíng)方向，搭建全國(guó)進(jìn)口商品的貿(mào)易平臺(tái)，為中國(guó)消費(fèi)者打造購買進(jìn)口生活消費(fèi)品的放心市場(chǎng)。滿洲里市中俄互貿(mào)免稅區(qū)展銷店即將入駐天貓、淘寶、京東等電商平臺(tái)，構(gòu)筑區(qū)域性垂直電商平臺(tái)，以“海拉爾云倉”“扎蘭屯云倉”“北京云倉”為倉配中心，結(jié)合滿洲里中俄互貿(mào)免稅區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，打造中國(guó)進(jìn)口俄羅斯商品集散平臺(tái)。據(jù)了解，全市各非口岸旗市區(qū)開設(shè)15家展銷店。邊民持卡可在展銷店線上下單，享受線上商品價(jià)格與滿洲里中俄互貿(mào)免稅區(qū)內(nèi)免稅商品價(jià)格一致的優(yōu)惠政策。

當(dāng)未選擇棋子時(shí)：如果選擇位置為空，則輸出結(jié)果。如果選擇位置不為空，先判斷當(dāng)前執(zhí)方，再對(duì)執(zhí)行次數(shù)進(jìn)行判斷，選中時(shí)，執(zhí)行次數(shù)為 1，落下時(shí)為2.如果大于1，則執(zhí)行另一方棋子，輸入已落子，請(qǐng)另一方落子。

三、滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易中二次交易問題及原因

滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也暴露出一些問題，主要是二次交易引發(fā)的避稅行為。如駐區(qū)商戶通過給予邊民現(xiàn)金或發(fā)放面粉等方式換取邊民卡每人每日人民幣8 000元的免稅額度，并將變相收購的商品直接銷售進(jìn)行二次交易，但二次交易行為并未完稅。據(jù)有關(guān)部門資料，2018年，互貿(mào)免稅區(qū)38戶商家通過發(fā)放面粉方式換取邊民卡每人每日8 000元的免稅額度，全年交易額共計(jì)4 600萬元，按此測(cè)算，共涉及各項(xiàng)稅費(fèi)240余萬元。經(jīng)過分析總結(jié)，產(chǎn)生此問題的主要原因如下：

1.法律法規(guī)不健全

我國(guó)《對(duì)外貿(mào)易法》第六十八條明確規(guī)定：國(guó)家對(duì)邊境地區(qū)與接壤國(guó)家邊境地區(qū)之間的貿(mào)易以及邊民互市貿(mào)易，采取靈活措施，給予優(yōu)惠和便利。具體辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定。但至今未見國(guó)務(wù)院出臺(tái)相關(guān)的具體辦法。目前，滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易主要靠海關(guān)總署的第56號(hào)令《邊民互市貿(mào)易管理辦法》《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》來規(guī)范。首先，海關(guān)總署出臺(tái)的第56號(hào)令《邊民互市貿(mào)易管理辦法》自1996年4月1日起實(shí)施至今未作修訂，已不能完全適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。其次，這兩部法中都未對(duì)邊民證的使用方法做出相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致稅務(wù)局在監(jiān)管過程中存在執(zhí)法困境。如《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》第三條要求各職能部門在對(duì)邊民互市貿(mào)易履行監(jiān)管職責(zé)過程中，應(yīng)堅(jiān)持依法監(jiān)管。但因?qū)嵺`中缺少有關(guān)邊民證的使用規(guī)定等相關(guān)法律條文，各職能部門在打擊二次交易時(shí)處于缺失法律支撐的境地，難以進(jìn)行監(jiān)管，出現(xiàn)擦邊球現(xiàn)象。最后，這兩部法中規(guī)定的邊民互市貿(mào)易免稅額度過高，每人每日人民幣8 000元的免稅額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于滿洲里市人民的生活水平，這就給駐區(qū)商戶收購免稅額度批量進(jìn)行免稅進(jìn)口帶來可乘之機(jī)。

2.監(jiān)管不到位

對(duì)于邊民互市貿(mào)易的監(jiān)管，需要海關(guān)、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、稅務(wù)等職能部門通力合作、共同協(xié)助。但在執(zhí)法過程中，各職能部門各行其是，導(dǎo)致監(jiān)管漏洞，甚至出現(xiàn)了明知違法但無法可依可管的情況。出現(xiàn)這種情況的原因有三：一是信息共享不到位。滿洲里中俄互市貿(mào)易區(qū)缺少中俄邊民互市貿(mào)易統(tǒng)一管理平臺(tái)，未能實(shí)現(xiàn)對(duì)邊民互市交易后的商品進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。二是管理上存在漏洞。就滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易區(qū)而言，稅務(wù)部門至今未進(jìn)駐互貿(mào)免稅區(qū)，對(duì)于邊民的交易情況了解不透徹，掌握不全面，使得“二次交易”監(jiān)管起來有一定的難度。三是未形成大眾監(jiān)督之勢(shì)。邊民互市貿(mào)易不僅僅需要職能部門的監(jiān)管，更需要大眾的監(jiān)督。目前，各職能部門未意識(shí)到大眾監(jiān)督的重要性，也沒能充分發(fā)揮群眾監(jiān)督作用，未建立相關(guān)的大眾監(jiān)督機(jī)制。

四、滿洲里中俄邊民互市貿(mào)易二次交易問題的解決辦法

1.國(guó)家層面

從國(guó)家層面來看，首先，國(guó)家相關(guān)部門需進(jìn)一步出臺(tái)完善相關(guān)法律法規(guī)。國(guó)務(wù)院盡快出臺(tái)邊民互市貿(mào)易實(shí)施條例，明確二次交易即互市商品在國(guó)內(nèi)的流通合法性問題，統(tǒng)一規(guī)范邊民互市貿(mào)易管理。海關(guān)總署需對(duì)《邊民互市貿(mào)易管理辦法》進(jìn)行修訂，使其更加符合當(dāng)下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。其次，國(guó)家應(yīng)賦予地方政府相關(guān)政策實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)。允許自治區(qū)以及地市級(jí)在國(guó)家法律法規(guī)的基礎(chǔ)上制定更加符合滿洲里實(shí)際情況的地方性法律法規(guī)，細(xì)化管理。如根據(jù)實(shí)際情況對(duì)邊民證的使用做出詳細(xì)規(guī)定，根據(jù)滿洲里的實(shí)際生活水平制定免稅額度等，從源頭控制“二次交易”的發(fā)生。

2.自治區(qū)層面

從內(nèi)蒙古自治區(qū)層面來看：

首先，自治區(qū)政府應(yīng)完善相關(guān)法律法規(guī)，嚴(yán)格區(qū)分邊民互市與違法漏稅企業(yè)行為，加大懲處力度，保障邊民權(quán)益，維護(hù)市場(chǎng)秩序。如完善《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》；增加邊民證制度，或者單獨(dú)出臺(tái)邊民證條例以明確邊民證的申領(lǐng)程序、使用范圍、使用權(quán)利及義務(wù)、違規(guī)使用的處罰以及注銷程序等；在《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》中明確稅務(wù)部門對(duì)于二次交易不僅是按照有關(guān)規(guī)定征稅并開具相應(yīng)憑證的義務(wù)，還應(yīng)有監(jiān)督查處的義務(wù)。

其次，自治區(qū)政府應(yīng)協(xié)同海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)滿洲里中俄互市貿(mào)易區(qū)運(yùn)營(yíng)的監(jiān)管。如建立邊民互市貿(mào)易交易信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享，對(duì)互市貿(mào)易商品流向進(jìn)行追蹤，加強(qiáng)邊民互市貿(mào)易交易監(jiān)管；加強(qiáng)對(duì)邊民卡的發(fā)放及使用監(jiān)管，堅(jiān)決杜絕空戶冒領(lǐng)、重復(fù)領(lǐng)取現(xiàn)象。

最后，自治區(qū)政府及相關(guān)部門應(yīng)建立大眾監(jiān)督機(jī)制。如設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收集整理市民反饋的二次交易信息，并及時(shí)核實(shí)、確認(rèn)并報(bào)送相關(guān)信息給稅務(wù)部門，以便稅務(wù)部門開具相應(yīng)憑證。

3.稅務(wù)部門層面

依據(jù)《內(nèi)蒙古自治區(qū)邊民互市貿(mào)易區(qū)管理辦法》中第三章第八條的規(guī)定：“稅務(wù)部門負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)由互貿(mào)區(qū)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)行二次交易的商品按照有關(guān)規(guī)定征稅并開具相應(yīng)憑證”。所以，在二次交易引發(fā)的避稅問題方面，稅務(wù)部門也有責(zé)任。鑒于滿洲里中俄互貿(mào)免稅區(qū)實(shí)際情況，并借鑒廣西東興口岸相關(guān)稅收管理辦法，對(duì)進(jìn)口免稅商品的稅收征管提出如下建議：一是稅務(wù)部門進(jìn)駐互貿(mào)免稅區(qū)，對(duì)區(qū)內(nèi)經(jīng)營(yíng)商品進(jìn)行歸類、統(tǒng)計(jì)，按照海關(guān)核定的商品價(jià)格和同期市場(chǎng)價(jià)格確定計(jì)稅標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合商品種類、計(jì)稅依據(jù)、載貨重量等相關(guān)因素進(jìn)行源頭管控。二是稅務(wù)部門與海關(guān)部門、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)協(xié)作，通過結(jié)算平臺(tái)掌握商戶出貨情況，按核定稅率直接由平臺(tái)代扣(收)代繳。三是稅務(wù)部門應(yīng)加大基層稅務(wù)執(zhí)法力度，把執(zhí)法人員下沉到執(zhí)法一線，確保邊民貿(mào)易的后續(xù)交易有人管、管得住、管得好。四是稅務(wù)部門向邊民們進(jìn)行稅務(wù)方面的法律宣講，使得邊民們知法遵法守法。稅務(wù)部門可以組建宣講團(tuán)，一方面，在邊民互市貿(mào)易區(qū)發(fā)放法律宣傳單，重點(diǎn)宣講稅務(wù)知識(shí)；另一方面，以課堂宣講的形式，定期舉辦稅務(wù)宣講活動(dòng)。除以上外，還可以在便民互市貿(mào)易區(qū)內(nèi)顯眼位置通過拉橫幅、電子顯示屏幕、宣傳支架等多途徑宣傳稅務(wù)法律知識(shí)。五是通過舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制充分發(fā)揮群眾的監(jiān)督作用。