我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施困境研究

呂明瑜，劉 瑩

（鄭州大學(xué)，河南鄭州 450001）

一、問題的提出

2020 年12 月11 日中共中央政治局召開會(huì)議，分析研究2021 年的經(jīng)濟(jì)工作，會(huì)上重點(diǎn)提出“強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張”。此前不久，11 月30日中央政治局在集體學(xué)習(xí)中明確提出“做好知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反壟斷、公平競(jìng)爭(zhēng)審查等工作”。在此次學(xué)習(xí)前幾日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合三部門召開的經(jīng)濟(jì)秩序行政指導(dǎo)會(huì)邀請(qǐng)了包括百度、騰訊、阿里巴巴、京東、快手、滴滴、美團(tuán)等27 家主要互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)出席會(huì)議。在本次會(huì)議后，阿里巴巴、美團(tuán)、騰訊等企業(yè)的股價(jià)集體下跌，美團(tuán)股價(jià)一度下跌7.05%。中央多次行動(dòng)和表態(tài)，預(yù)示著反壟斷、強(qiáng)監(jiān)管的時(shí)代即將到來。

在11 月集體學(xué)習(xí)后，市場(chǎng)監(jiān)管總局就對(duì)阿里巴巴收購銀泰商業(yè)股權(quán)、閱文集團(tuán)收購新麗傳媒控股股權(quán)、豐巢網(wǎng)絡(luò)技術(shù)收購中郵智遞科技股權(quán)三起未依法申報(bào)即實(shí)施集中的案件進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)三家公司分別處以50 萬元罰款。此次處罰是市場(chǎng)監(jiān)督管理總局對(duì)企業(yè)并購未依法申報(bào)的頂格處罰，也使企業(yè)并購行為再次成為理論界和實(shí)務(wù)界討論的熱點(diǎn)。

我國(guó)不斷加強(qiáng)反壟斷力度的同時(shí)，反壟斷風(fēng)暴也席卷全球。2020 年10 月，谷歌陷入超前規(guī)模的反壟斷調(diào)查；11 月，德國(guó)聯(lián)邦卡特爾也宣布在2021年對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)平臺(tái)加大反壟斷力度；同時(shí)，F(xiàn)acebook 也面臨美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)的拆分。清華大學(xué)研究員劉旭表示，過去十多年，國(guó)內(nèi)外都涌現(xiàn)大量應(yīng)當(dāng)事前申報(bào)但未申報(bào)的并購以及組建合營(yíng)企業(yè)案。的確，這些年企業(yè)并購現(xiàn)象并不罕見，例如，“58 同城”合并“趕集網(wǎng)”、“美團(tuán)”并購“大眾點(diǎn)評(píng)”、“攜程”收購“藝龍”等。在“滴滴”收購“快的”時(shí)，兩者并未對(duì)并購行為進(jìn)行申報(bào)，其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手“易到用車”向商務(wù)部進(jìn)行舉報(bào)時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)只是給予了原則性回應(yīng)，沒有展開進(jìn)一步調(diào)查。

經(jīng)營(yíng)者集中控制制度作為反壟斷三大基本制度之一，在過去實(shí)踐中為我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但在新經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)下，企業(yè)勢(shì)力的獲得和維持不同于傳統(tǒng)企業(yè)，給現(xiàn)有的經(jīng)營(yíng)者集中控制制度帶來了極大挑戰(zhàn)。例如，近兩年經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域出現(xiàn)了數(shù)字市場(chǎng)的預(yù)防性收購，規(guī)模巨大、位于行業(yè)頂端的科技公司通過收購最具競(jìng)爭(zhēng)威脅和潛質(zhì)的對(duì)手，一方面緩解科研的壓力，吸收新企業(yè)的新技術(shù)，另一方面直接削弱市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的潛在壓力。從市場(chǎng)整體來看，這些收購產(chǎn)生了限制競(jìng)爭(zhēng)的效果，但是被收購企業(yè)屬于相關(guān)市場(chǎng)新興力量，營(yíng)業(yè)額達(dá)不到經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，并不需要提前進(jìn)行并購申報(bào)，反壟斷局也就無法規(guī)制這些集中行為。這就暴露出我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施中的困境。目前，反壟斷制度改革在如火如荼地進(jìn)行，中央多次向民眾征求意見并形成了意見稿。如何從我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、政治形勢(shì)和市場(chǎng)環(huán)境出發(fā)，使經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)既能改掉固有缺陷，又能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化，成為經(jīng)營(yíng)者集中控制制度發(fā)展的一大內(nèi)容。本文以經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)為核心，討論我國(guó)既存申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)并創(chuàng)造性地提出修訂意見，以期促進(jìn)相關(guān)制度完善。

二、我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)

（一） 我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展歷程

2004 年《反壟斷法（送審稿）》第四章對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中行為進(jìn)行了規(guī)制，第二十八條采用總資產(chǎn)額標(biāo)準(zhǔn)、銷售額標(biāo)準(zhǔn)、交易額標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)，是一種混合標(biāo)準(zhǔn)。2005 年的《反壟斷法（草案）》中，嘗試對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)采用交易額標(biāo)準(zhǔn)和總資產(chǎn)額標(biāo)準(zhǔn)①。但是，在2006 年首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的草案中，刪去了總資產(chǎn)額標(biāo)準(zhǔn)和交易額標(biāo)準(zhǔn)，僅規(guī)定了銷售額標(biāo)準(zhǔn)，并且在第二次審議時(shí)商議申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)務(wù)院做出規(guī)定并適時(shí)調(diào)整。

2008 年正式實(shí)施的《反壟斷法》 延用了2006年《反壟斷法（草案）》的營(yíng)業(yè)額指標(biāo)，并采用雙層營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)參與集中經(jīng)營(yíng)者的全球營(yíng)業(yè)額和境內(nèi)營(yíng)業(yè)額進(jìn)行考量。在具體數(shù)值上，根據(jù)2006 年國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，采用上一會(huì)計(jì)年度全球合計(jì)營(yíng)業(yè)額100 億元人民幣、境內(nèi)合計(jì)營(yíng)業(yè)額20 億元人民幣、單獨(dú)營(yíng)業(yè)額4 億元人民幣三個(gè)數(shù)值②。

（二） 我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定考察因素

判定集中行為是否具有危害競(jìng)爭(zhēng)效果，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)只是第一個(gè)門檻，集中審查才是實(shí)質(zhì)性判斷。因此，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)無須像實(shí)質(zhì)審查階段一樣進(jìn)行大量深入細(xì)致的分析調(diào)查，只需要確定一個(gè)具體明確的標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定需要綜合考量各項(xiàng)因素，以保證申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮“篩選”功能[1]22-28。

申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定取決于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。世界各國(guó)（地區(qū)） 無論是采用絕對(duì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)還是相對(duì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)都反映了本國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低時(shí)期，經(jīng)營(yíng)者規(guī)模小，政府鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者通過集中做大做強(qiáng)，激發(fā)市場(chǎng)活力，提高本國(guó)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。反之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展浮動(dòng)性較大時(shí)期需要制定嚴(yán)格的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，防止經(jīng)營(yíng)者通過集中影響市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，產(chǎn)生壟斷勢(shì)力。當(dāng)然，這并非影響申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的唯一因素，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)還受到一國(guó)經(jīng)濟(jì)政策、產(chǎn)業(yè)政策等多種因素的影響。

申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)考慮我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策。國(guó)家通過對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律的認(rèn)識(shí)，制定競(jìng)爭(zhēng)政策，發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)市場(chǎng)在資源配置上的缺陷，在特定領(lǐng)域給予競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制助力，優(yōu)化資源配置[2]3。同時(shí)，產(chǎn)業(yè)政策作為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的直接手段，注重市場(chǎng)的整體利益與競(jìng)爭(zhēng)政策追求的最終目標(biāo)是一致的[3]。鑒于此，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定也應(yīng)協(xié)調(diào)好與國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策和產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系，促進(jìn)資源整體有效配置。

申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定不得忽略國(guó)際立法。一般而言，各國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)都是雙層標(biāo)準(zhǔn)，既包括了本國(guó)指標(biāo)又涵蓋了國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。雖然各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀況、文化背景、資源環(huán)境等不同，無法在申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)上設(shè)立統(tǒng)一門檻，但在全球化背景下，各國(guó)經(jīng)濟(jì)交流和協(xié)作頻繁，跨國(guó)公司紛紛成立，越來越多的國(guó)家開始在申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)上達(dá)成共識(shí)。反壟斷法的域外適用也是近幾年學(xué)者討論的問題之一，跨國(guó)集中案件并不少見，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一不僅能為經(jīng)營(yíng)者決策提供方便、提高效率，同時(shí)能促進(jìn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)國(guó)際交流與協(xié)作，審查跨國(guó)并購案件。

三、我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施困境

（一） 營(yíng)業(yè)額申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)單一

我國(guó)現(xiàn)行申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)僅以營(yíng)業(yè)額為唯一考量，屬于單一絕對(duì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)。此標(biāo)準(zhǔn)依賴一種指標(biāo)，在數(shù)據(jù)獲取、成本控制、申報(bào)效率方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。并且，絕對(duì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)比相對(duì)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)在數(shù)據(jù)的確定性和可取性方面更加符合申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)可操作性和確定性的原則。但是，單一營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)在考量經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力時(shí)僅依據(jù)一項(xiàng)指標(biāo)，容易造成在篩選結(jié)果上過于片面和數(shù)據(jù)不充分的后果。

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中，營(yíng)業(yè)額很大程度上代表了經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)勢(shì)力。但是，近些年出現(xiàn)的云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)+、大數(shù)據(jù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)在篩選企業(yè)集中時(shí)顯現(xiàn)不足[4]。例如，2016 年滴滴收購優(yōu)步中國(guó)時(shí)，許多學(xué)者和專家甚至民眾都擔(dān)憂是否會(huì)引起壟斷問題，商務(wù)部在答記者問時(shí)僅表示“沒有收到集中申報(bào)”。實(shí)際上，在收購前夕，滴滴和優(yōu)步中國(guó)為了擠占中國(guó)市場(chǎng)，對(duì)用戶進(jìn)行打車補(bǔ)貼，開始燒錢大戰(zhàn)，營(yíng)業(yè)額并不客觀[5]，所以沒有達(dá)到我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，集中行為不需要接受反壟斷局的審查。但是，此次收購后滴滴市場(chǎng)份額達(dá)到90%以上，市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位顯而易見，后期開始一系列提價(jià)行為。

在這種新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，營(yíng)業(yè)額并不能準(zhǔn)確反映經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)勢(shì)力，不可量化因素是獲得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。例如，在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，擁有與傳統(tǒng)領(lǐng)域不同的邊際成本降低效應(yīng)。經(jīng)營(yíng)者在前期可以不顧成本擴(kuò)大規(guī)模，不會(huì)受規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的影響，后期投入少量成本可以獲得大量收益。所以，經(jīng)營(yíng)者在獲得大量收益前進(jìn)行集中，規(guī)避了反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查，后期也可以獲得大量市場(chǎng)份額。并且，受網(wǎng)絡(luò)鎖定效應(yīng)影響，除非擁有強(qiáng)烈的激勵(lì)機(jī)制，消費(fèi)者并不容易改變消費(fèi)偏好，這無形削弱了相關(guān)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)[6]。

（二） 申報(bào)門檻較低

我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中采用的單一營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)2006 年我國(guó)GDP、人口、人均GDP 等相關(guān)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)利用統(tǒng)計(jì)回歸方法確定。在經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立之初，考慮到營(yíng)業(yè)額與企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力相關(guān)度強(qiáng)，呈正相關(guān)關(guān)系，可以直接衡量企業(yè)市場(chǎng)勢(shì)力。并且，營(yíng)業(yè)額指標(biāo)最大的優(yōu)勢(shì)是容易計(jì)算，一般來說，在企業(yè)對(duì)外披露的資產(chǎn)負(fù)債表中都有體現(xiàn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)與經(jīng)營(yíng)者不容易引起不同解釋[7]83?！斗磯艛喾ā穼?shí)施的數(shù)年中，營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)顯現(xiàn)了極大的篩選功能。但是，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、改革開放不斷深入，繼續(xù)采用此標(biāo)準(zhǔn)顯然不符合我國(guó)社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2006 年我國(guó)國(guó)民總收入為219 028.5 億元，2016 年為743 408.3 億元，僅十年就增加到原來的三倍多，2019 年更是達(dá)到988 528.9 億元③。我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)延續(xù)十年前的門檻，難免會(huì)出現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相適應(yīng)的情形。申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)如果設(shè)立得過低，會(huì)使許多集中落入反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查范圍。但是，這之中只有少部分的集中有壟斷效果的，大部分對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的影響微不足道。較長(zhǎng)時(shí)間的反壟斷審查一方面增加執(zhí)法機(jī)構(gòu)的工作量、降低工作效率，另一方面企業(yè)要承擔(dān)不必要的申報(bào)成本。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展階段，企業(yè)盈利機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)瞬即逝，在等待期內(nèi)并不能推進(jìn)集中行為，往往丟失良好的并購、發(fā)展機(jī)會(huì)。所以，對(duì)營(yíng)業(yè)額門檻進(jìn)行修改成為時(shí)代的呼喚。

（三） 行業(yè)細(xì)化缺失

我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)采用的是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)營(yíng)者在申報(bào)時(shí)減少了煩瑣步驟，也可以降低執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員的工作難度。但是，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)無法作為實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)衡量經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)勢(shì)力。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的最新數(shù)據(jù)，2019 年我國(guó)第一產(chǎn)業(yè)增加值70 466.7 億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值386 165.3 億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值534 233.1 億元④，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)之間經(jīng)濟(jì)增加值不在同一水平上。在第一產(chǎn)業(yè)中屬于大規(guī)模的企業(yè)，營(yíng)業(yè)額對(duì)比第二、三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)可能就是較小規(guī)模的營(yíng)業(yè)者。如果采用同一申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定過低，會(huì)使第二、三產(chǎn)業(yè)中大部分并購落入反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的審查范圍；標(biāo)準(zhǔn)設(shè)立過高，第一產(chǎn)業(yè)的企業(yè)部分并購將免于被反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)審查。立法者在立法過程中已經(jīng)察覺到這一問題，所以《反壟斷法》規(guī)定，對(duì)于特殊產(chǎn)業(yè)可以指定行業(yè)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。但是，只有金融業(yè)制定了特殊辦法，其他行業(yè)還僅是一紙空文。這需要立法者跟隨行業(yè)發(fā)展制定行業(yè)細(xì)則。

（四） 自由裁量權(quán)條款可實(shí)施性不強(qiáng)

我國(guó)反壟斷法關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)沒有采用“一刀切”的方式，設(shè)置了兜底條款，即沒有達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但是按照規(guī)定程序收集的事實(shí)和證據(jù)表明該經(jīng)營(yíng)者集中具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的，國(guó)務(wù)院商務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行調(diào)查。世界各國(guó)和地區(qū)都采用兜底條款的形式賦予主管機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)，但是我國(guó)此條款可實(shí)施性不強(qiáng)?！耙?guī)定程序收集”所指的程序是在什么情況下啟動(dòng)，啟動(dòng)時(shí)間是在集中前還是集中后，啟動(dòng)后有沒有具體調(diào)查時(shí)限，達(dá)到怎樣的程度才算具有“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”等問題都沒有明確規(guī)定?！斗磯艛喾ā泛芏鄺l款都是籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，法律要保持其穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，但法律的生命在于實(shí)施，只有使條款“落地”才能解決群眾關(guān)切的問題。

四、我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)策略

（一） 引入市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)

1.引入市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)的必要性

解決營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)篩選能力不足的困境，有兩種方案：第一，采用其他標(biāo)準(zhǔn)替代營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)；第二，在營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)之上增加其他標(biāo)準(zhǔn)，建立雙層標(biāo)準(zhǔn)體系。對(duì)于方法一，某一標(biāo)準(zhǔn)是否能成為單一指標(biāo)模式的有力候選，要看此標(biāo)準(zhǔn)在多大程度上反映經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)勢(shì)力。

世界各國(guó)（地區(qū)） 采用的標(biāo)準(zhǔn)主要有營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)、總資產(chǎn)額標(biāo)準(zhǔn)、交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)。總資產(chǎn)額標(biāo)準(zhǔn)以參與集中經(jīng)營(yíng)者總資產(chǎn)作為衡量指標(biāo)，經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)勢(shì)力勢(shì)必與總資產(chǎn)額具有相關(guān)關(guān)系。但是，一家企業(yè)的并購行為可能時(shí)有發(fā)生，若總資產(chǎn)額達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，將所有集中行為一一申報(bào)，勢(shì)必將對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)影響微不足道的集中列入審查范圍，將造成執(zhí)法資源的浪費(fèi)[8]。交易規(guī)模即交易標(biāo)的的價(jià)值，是經(jīng)營(yíng)者對(duì)集中行為付出的對(duì)價(jià)。交易規(guī)模體現(xiàn)了集中行為發(fā)生的成本及預(yù)期收益。一般地，對(duì)于市場(chǎng)潛力大的企業(yè)，集中者愿意花費(fèi)較大成本完成并購，集中后企業(yè)市場(chǎng)勢(shì)力也會(huì)顯著提高。但是，交易規(guī)模相比市場(chǎng)份額等標(biāo)準(zhǔn)，是收購企業(yè)對(duì)被收購企業(yè)未來市場(chǎng)潛力的判斷，是經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)勢(shì)力的間接體現(xiàn)，并不能直接反映企業(yè)當(dāng)前對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的直接影響。

市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)以經(jīng)營(yíng)者銷售額與銷售數(shù)量的乘積在相關(guān)市場(chǎng)的比例衡量經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)勢(shì)力，不受行業(yè)間差異的影響，且與經(jīng)營(yíng)者市場(chǎng)勢(shì)力呈直接正相關(guān)關(guān)系。因此，市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)是作為單一申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的強(qiáng)有力候選。但是，市場(chǎng)份額涉及相關(guān)市場(chǎng)的判定，相關(guān)市場(chǎng)劃分涉及復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)分析，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)只是起到集中篩選作用，如果在經(jīng)營(yíng)者集中控制制度第一步就涉及復(fù)雜分析，將會(huì)降低執(zhí)法機(jī)構(gòu)工作效率[9]。

營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)雖然沒有市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)能直接反映經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)勢(shì)力，但是經(jīng)營(yíng)者營(yíng)業(yè)額與市場(chǎng)份額呈正相關(guān)關(guān)系，并且可以直接從企業(yè)對(duì)外公布的文件中獲取。其可操作性強(qiáng)、準(zhǔn)確度高、易于取得，并且在一定程度上反映經(jīng)營(yíng)者的市場(chǎng)勢(shì)力，是我國(guó)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的最優(yōu)選擇。因此，在保留營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)之上，輔之市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)較為理想的手段。

2.引入市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)的可行性

絕大多數(shù)國(guó)家對(duì)于經(jīng)營(yíng)者集中審查標(biāo)準(zhǔn)為“實(shí)質(zhì)性減少競(jìng)爭(zhēng)”，該標(biāo)準(zhǔn)的考量基礎(chǔ)便是市場(chǎng)份額[10]。市場(chǎng)份額作為企業(yè)市場(chǎng)勢(shì)力的直接體現(xiàn)，在我國(guó)建立雙層申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)考量時(shí)具有可行性：第一，《經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查申報(bào)表》中存在集中各方及其競(jìng)爭(zhēng)者市場(chǎng)份額的考察，這就明確要求經(jīng)營(yíng)者了解其在相關(guān)市場(chǎng)的份額；第二，我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)雖然為營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)質(zhì)審查中市場(chǎng)份額仍是重點(diǎn)，并且反壟斷局近些年禁止經(jīng)營(yíng)者集中的幾項(xiàng)理由都是集中后市場(chǎng)份額過大；第三，商務(wù)部出臺(tái)的《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中簡(jiǎn)易案件申報(bào)的指導(dǎo)意見》要求簡(jiǎn)易案件經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)估算市場(chǎng)份額，可見市場(chǎng)份額并非難以測(cè)算。因此，可以考慮在營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上增加市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)，建立雙層申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)體系。

（二） 建立營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

盡管法律要保持穩(wěn)定性，要求經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是一個(gè)確定的數(shù)值。但是，我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，經(jīng)營(yíng)者規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，一成不變的集中標(biāo)準(zhǔn)難以適應(yīng)不斷發(fā)展的市場(chǎng)[11]244。因此，在市場(chǎng)變化后經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)仍要起到篩選作用，需要建立一個(gè)隨經(jīng)濟(jì)變化不斷變動(dòng)的申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。世界各國(guó)（地區(qū)） 經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)也并不是一成不變的。例如，美國(guó)在2019 年4 月2 日前交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為8 440 萬美元，4 月3 日及此后超過9 000 萬美元的并購才需要申報(bào)，并且每一年都隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)企業(yè)并購申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整⑤。

經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整可以分為定時(shí)調(diào)整制和不定時(shí)調(diào)整制。筆者認(rèn)為不定時(shí)調(diào)整制更適合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。定時(shí)調(diào)整間隔時(shí)間短，在較短時(shí)間內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差不大，頻繁修訂法律給立法工作者和執(zhí)法人員都加大工作量。不定時(shí)調(diào)整制要求只要申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)]有較大出入，就不需要調(diào)整。在申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)規(guī)模嚴(yán)重不符時(shí)，不定時(shí)調(diào)整制又能對(duì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)變動(dòng)，兼顧了法律的及時(shí)性與準(zhǔn)確性[12]33-40。例如，2020 年作為我國(guó)第十三個(gè)五年計(jì)劃和全面建成小康社會(huì)的收官之年，相比于2016 年經(jīng)濟(jì)規(guī)模有較大差異，對(duì)營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)調(diào)整反映市場(chǎng)變化和政府的產(chǎn)業(yè)調(diào)控。因此，在考量我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征、公共資源成本的基礎(chǔ)上，不定時(shí)地對(duì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，能建立真正起到篩選作用的經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)[13]。

（三） 引入行業(yè)系數(shù)

針對(duì)統(tǒng)一申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)面對(duì)各個(gè)行業(yè)的實(shí)施困境，有兩種解決思路：第一，建立各個(gè)行業(yè)的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)；第二，引入行業(yè)系數(shù)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)規(guī)模大，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)分類》，2017 年我國(guó)行業(yè)總分達(dá)到20 類，細(xì)分項(xiàng)近乎百種⑥。如果每個(gè)行業(yè)都指定行業(yè)細(xì)則，一方面加大立法工作者的工作量，并且行業(yè)細(xì)則要進(jìn)行不定時(shí)調(diào)整，更加提高執(zhí)法工作者的工作難度；另一方面，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)時(shí)對(duì)自我行業(yè)歸屬和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的查詢?cè)黾悠髽I(yè)成本。因此，可以考慮引入行業(yè)系數(shù)，根據(jù)本行業(yè)在GDP 中所占比例和統(tǒng)一申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算本行業(yè)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)。但是，這只是為我國(guó)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)改進(jìn)提供一種思路，在實(shí)踐中如何確保準(zhǔn)確性和科學(xué)性還需要不斷探索[14]26-28。

（四） 明確依職權(quán)調(diào)查的要求

國(guó)務(wù)院在《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中，給執(zhí)法部門對(duì)于沒有達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)但是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有較大危害的集中行為予以自由裁量權(quán)。此項(xiàng)權(quán)力在實(shí)施中應(yīng)當(dāng)遵循以下要求：

第一，明確依職權(quán)調(diào)查的內(nèi)容。在經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)制度中，國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)就《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第四條中“程序收集”“事實(shí)和證據(jù)”“排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”等出臺(tái)相應(yīng)細(xì)則。例如，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在集中發(fā)生多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)收集證據(jù)是合理的；事實(shí)和證據(jù)是來自同行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者的控訴還是執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的調(diào)查；排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的認(rèn)定和審查階段采用一致標(biāo)準(zhǔn)還是另有標(biāo)準(zhǔn)。

第二，堅(jiān)持窮盡原則。當(dāng)經(jīng)營(yíng)者集中達(dá)到法定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行申報(bào)，對(duì)于沒有申報(bào)的集中行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法做出處理。但是，對(duì)于定量標(biāo)準(zhǔn)沒有涵蓋到的對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)有影響的集中行為，執(zhí)法機(jī)構(gòu)根據(jù)集中的反競(jìng)爭(zhēng)效果，并且窮盡現(xiàn)行法律仍不能排除合理懷疑時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)進(jìn)行調(diào)查。

第三，建立行使自由裁量權(quán)的問責(zé)機(jī)制?！督?jīng)營(yíng)者集中審查暫行規(guī)定》規(guī)定了經(jīng)營(yíng)者未及時(shí)申報(bào)的法律責(zé)任，但是沒有明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)不作為的法律責(zé)任。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)建立有兜底條款的問責(zé)機(jī)制。例如，執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于明顯具有限制、排除競(jìng)爭(zhēng)效果的集中不作為或者濫作為，或者沒有充分了解市場(chǎng)狀況和經(jīng)營(yíng)者訴求的，按不同情況予以談話提醒、批評(píng)教育、責(zé)令檢查等形式的問責(zé)。

五、結(jié)語

反壟斷作為維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的工具已經(jīng)引起了中央高層重視。可以預(yù)料，在不久的將來，將有更多的領(lǐng)域開啟反壟斷工作。這并不是我國(guó)的突然襲擊，國(guó)門之外，谷歌、微軟、Facebook 等企業(yè)也正面臨著反壟斷調(diào)查，打擊壟斷已經(jīng)成為各國(guó)（地區(qū)） 共有的“默契”。

不可否認(rèn)，在過去的十多年中，我國(guó)反壟斷工作取得了一些成果。但是，新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域監(jiān)管出現(xiàn)了空白。特別是許多互聯(lián)網(wǎng)巨頭公司利用平臺(tái)雙邊市場(chǎng)特征，不斷兼并擴(kuò)張，試圖打造屬于自己的商業(yè)帝國(guó)，這是對(duì)反壟斷監(jiān)管的公然挑戰(zhàn)。經(jīng)營(yíng)者集中控制制度是反壟斷執(zhí)法的一項(xiàng)基本制度，申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)作為控制制度的前置程序，篩選可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的集中。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，作為衡量企業(yè)集中后市場(chǎng)勢(shì)力的杠桿，經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施中也面臨挑戰(zhàn)。如何在保持制度權(quán)威性的前提下兼顧動(dòng)態(tài)市場(chǎng)環(huán)境，并且在新經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中確保申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)確衡量企業(yè)市場(chǎng)勢(shì)力，在行業(yè)存在差距的前提下注意到各個(gè)行業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模，都是需要考量的問題。

目前，許多專家學(xué)者在共同討論，中央也通過各種形式向民眾征求意見并形成意見稿，力圖對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中控制制度進(jìn)行優(yōu)化。在此背景下，現(xiàn)行申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)需要從四個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：第一，建立營(yíng)業(yè)額標(biāo)準(zhǔn)與市場(chǎng)份額標(biāo)準(zhǔn)并行的雙層申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)體系；第二，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行不定時(shí)調(diào)整；第三，引入行業(yè)系數(shù)，促進(jìn)行業(yè)公平性；第四，明確兜底條款的具體要求。制度總是落后于現(xiàn)實(shí)，在執(zhí)法實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并優(yōu)化，才能發(fā)揮反壟斷制度對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)作用。

注釋：

①根據(jù)該草案第十七條的內(nèi)容，（1）集中交易額超過4 億元，參與集中的一方經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)境內(nèi)的資產(chǎn)總額或者上一年度銷售總額超過15 億元，且其他任何一方經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)境內(nèi)的資產(chǎn)總額或上一年度銷售總額超過5 億元；（2）中國(guó)境內(nèi)集中交易額超過15 億元；（3）經(jīng)營(yíng)者集中沒有交易額的，或者集中交易額未達(dá)到以上數(shù)額的，參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者在中國(guó)市場(chǎng)上的資產(chǎn)總額或者上一年度銷售總額超過50 億元的，應(yīng)當(dāng)事先進(jìn)行申報(bào)。

②根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第三條，參與集中的所有經(jīng)營(yíng)者上一會(huì)計(jì)年度全球營(yíng)業(yè)額總額超過100 億元，或者國(guó)內(nèi)營(yíng)業(yè)額總額超過20 億元，并且至少兩個(gè)經(jīng)營(yíng)者主體國(guó)內(nèi)營(yíng)業(yè)額超過4 億元，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)。

③來源：https：//data.stats.gov.cn/search.htm 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于國(guó)民總收入國(guó)家數(shù)據(jù)查詢。

④來源：https：//data.stats.gov.cn/search.htm 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局關(guān)于產(chǎn)業(yè)增加值國(guó)家數(shù)據(jù)查詢。

⑤2019 年2 月美國(guó)聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)宣布了《1976 年哈特-斯科特-羅迪諾反托拉斯改進(jìn)法案》（HSR 法案）并購前申報(bào)的最新標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定“2019 年4 月3 日及此后交割的金額超過9000 萬美元的交易，均須向反壟斷機(jī)構(gòu)進(jìn)行并購前申報(bào)”，而此前采用的交易規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)為8440 萬美元。

⑥來源：http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjbz/hyflbz/201710/t20171012_15416 79.html.2017 年國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類（GB/T 4754—2017）采用經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同質(zhì)性原則把國(guó)民經(jīng)濟(jì)劃分為農(nóng)林牧副漁業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、金融業(yè)等20 多類。