地攤經濟的政府治理之路

林琳 劉歡 賈蕭姍

(大連海事大學 公共管理與人文藝術學院，遼寧 大連 116026)

2020年年初以來，新冠肺炎在全球蔓延，除了對衛(wèi)生健康造成損害之外，伴隨而來的是全球經濟的衰退。在黨的堅強領導下，中國全面抗擊新冠肺炎已經接近尾聲，推動復工復產、經濟復蘇是擺在國家面前的首要任務。在政府的有序指導下，我國主要經濟體，包括制造業(yè)、加工業(yè)、金融業(yè)等逐漸復工復產，防疫生產兩手抓。2020年前三季度經濟持續(xù)向好，GDP增長4.9%，國內生產總值722 786億元，統(tǒng)籌防疫和經濟建設已取得階段性成果。

中國采取了一系列有針對性的措施來刺激經濟增長，放開地攤經濟就是其中的一項重大舉措。地攤經濟處于服務鏈和產業(yè)鏈的終端，把生產者和消費者緊密聯(lián)系起來，是一種特殊的經濟形式，孕育了極大的能量，能夠在一定程度上解當前保民生促就業(yè)的燃眉之急。作為一種邊緣經濟體，地攤經濟天然具備市場進入門檻低、經營靈活等特點，投入小回收快，受到大批失業(yè)者以及創(chuàng)業(yè)者的青睞，帶動了部分社會群體的就業(yè)創(chuàng)業(yè)。

在2020年5月召開的全國兩會期間，李克強總理肯定了地攤經濟對于國民經濟復蘇的積極作用，并指出各地應盡可能放松對就業(yè)的不合理限制，要采取各種措施拓寬崗位促進就業(yè)，通過宏觀調控的各種手段來實現(xiàn)“六穩(wěn)”“六保”，保障民生，增強經濟發(fā)展活力。一時間，地攤經濟得到正名，如雨后春筍般拔地而起，成為復蘇經濟的排頭兵。成都、南京、青島等十余個城市相繼出臺各項舉措積極放開與發(fā)展地攤經濟，充分發(fā)揮地攤經濟的保民生促就業(yè)的積極作用。中央文明辦明確提出：為適應常態(tài)化疫情防控形勢，今年全國文明城市測評指標取消占道經營、馬路市場、流動商販等考核內容，加快促進恢復經濟社會秩序、滿足群眾生活需要[1]。與傳統(tǒng)觀念及管理模式相比，本次地攤經濟興起，包容審慎、政策引導、柔性監(jiān)管為地攤經濟發(fā)展提供了溫度與熱土。此外，騰訊、阿里、蘇寧等互聯(lián)網平臺現(xiàn)代化、數(shù)字化、大數(shù)據(jù)化的幫扶舉措，多維度賦能地攤經濟，切實為地攤經濟發(fā)展插上翅膀。然而，地攤經濟在發(fā)展的過程中，給政府治理與經濟發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，亟需探索出保持其良性發(fā)展的對策。

1 政府引導地攤經濟穩(wěn)步發(fā)展

1.1 地攤經濟與政府治理

“地攤經濟”的概念自古便有，通過沿街叫賣獲取收益，包括個體工商戶的廣義“攤販經濟”和無固定場所無證無照狹義的流動攤販兩種類型[2]。由于產生的經濟價值以及規(guī)模比較小，地攤經濟并不是社會經濟的主要組成部分，相較于傳統(tǒng)制造業(yè)、服務業(yè)等，作為一種邊緣經濟形式而存在。地攤經濟具有經營成本低、資金及商品流動性強和產業(yè)靈活性高的特點。相對于大型商超，地攤這一形式更加多樣，比如國外存在的周末跳蚤市場、城市便民服務市場和游客零售市場等，我國各類的集市、小吃街、夜市等等，均是地攤經濟的一種體現(xiàn)。

政府治理是指市場經濟條件下政府對社會公共事務進行管理、解決社會公共問題、提供公共服務，倡導民主、法治、公平、責任、高效等理念，涉及到的根本問題主要包括政府職能、行政體制、依法行政、政府與社會共同行動和治理目標[3]。政府治理的實質就是要通過行使公共權力，達到維護公共利益、形成社會共識、維持社會秩序的目的。在這一過程中，需要以政府為主體，社會多元組織共同發(fā)揮作用[4]。社會主義市場經濟體制下，市場是主要力量，但政府治理也不可或缺，二者相輔相成。

作為一種城市邊緣經濟形式，地攤經濟有存在的可行性和必要性，在拉動就業(yè)、改善民生、增強城市煙火氣、提升人民幸福感等方面的作用是其他市場經濟形式所不可比擬的。然而，在城市發(fā)展的過程中，地攤經濟存在的弊端，如造成交通堵塞、影響環(huán)境衛(wèi)生、產生消費糾紛等，與城市發(fā)展有相互排斥的一面，使它的積極作用大打折扣。單憑市場的作用，無法真正趨利避害，需要政府這只“看得見的手”發(fā)揮作用，協(xié)同多方社會主體，審慎監(jiān)管，克服地攤經濟存在的負外部性。對于地攤經濟，政府做到放開不放任，實現(xiàn)政府治理有溫度、撫慰人心的同時，使其實現(xiàn)良性發(fā)展，保障民生振興經濟。

1.2 政府治理的措施

1.2.1 適度放開，引導發(fā)展

自國家出臺文件肯定地攤經濟的積極作用，各地紛紛因地制宜提出地攤經濟發(fā)展政策，對于規(guī)劃攤位區(qū)域、保障安全衛(wèi)生、加強交通疏導等做出了部署，并進行規(guī)劃試點。煙臺制定了推進地攤經濟健康發(fā)展的七條建議，明文規(guī)定流動商販可以在一定的區(qū)域和時間段內在不影響交通的情況下臨時擺攤，大型商場可以占道促銷經營，堅持在促進經濟發(fā)展和便民利民的前提下，適度放開，鼓勵擺攤經營。成都市出臺《成都市城市管理五允許一堅持統(tǒng)籌疫情防控助力經濟發(fā)展措施》，臨時擺攤設點得到允許，臨街店鋪可以越門經營，大型商場可以占道進行促銷，共享單車可以擴大停放區(qū)域。全國包括南京、大連、長春等城市均已出臺政策支持地攤經濟發(fā)展，為地攤經濟發(fā)展提供了政策保障。

1.2.2 監(jiān)督管理保障服務質量

城市發(fā)展的過程中，地攤經濟在人們的觀念里一直與臟亂差掛鉤，是造成城市管理困難的罪魁禍首之一。地攤經濟一度受到打壓，究其原因，人們并不是討厭地攤經濟本身，而是無法接受地攤經濟產生的“后遺癥”。地攤經濟再次興起，針對其對市容市貌產生的威脅，各地政府出臺相應措施進行監(jiān)管。上海市城市管理行政執(zhí)法局發(fā)布《上海市城市管理行政執(zhí)法局關于優(yōu)化營商環(huán)境的指導意見》，指導商戶實行城市環(huán)境衛(wèi)生責任制，倡導“保護環(huán)境，攤主有責”的經營理念[5]。公開隨機監(jiān)管，完善失信懲戒制度，規(guī)范攤主日常經營行為。針對產品質量，該意見提出暢通投訴渠道，保證居民維權有道，切實保障產品與服務質量；完善地攤經濟管理相關法律法規(guī)，保證管理人員依法行政，民眾依法擺攤。

1.3 地攤經濟治理取得的重大成效

1.3.1 廣泛吸納就業(yè)啟發(fā)創(chuàng)業(yè)

疫情全球蔓延的大背景下，全球經濟受到重創(chuàng)，失業(yè)人口急劇增加。而中國在“六穩(wěn)”“六?！卑l(fā)展目標和政策導向的指導下，穩(wěn)就業(yè)保民生成為當前經濟發(fā)展的主要矛盾，經濟發(fā)展緊緊圍繞這一矛盾展開[6]。調查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1—5月中國城鎮(zhèn)新增就業(yè)460萬人，同比減少137萬人；城鎮(zhèn)調查失業(yè)率5.9%，高于上年同期0.9個百分點。5月份，約1.2%的就業(yè)人員處于在職未就業(yè)狀態(tài)，高于往年正常水平[7]。2020年5月28日，李克強總理在十三屆全國人大三次會議閉幕后提到：“我們西部有個城市，按照當?shù)氐囊?guī)范，設置了3.6萬個流動商販的攤位，結果一夜之間有10萬人就業(yè)?！盵2]政府放開地攤經濟，為沒有高學歷和特殊技術的人群提供了就業(yè)創(chuàng)業(yè)的新渠道，引發(fā)了全民擺攤的新熱潮。

1.3.2 提振經濟促進相關產業(yè)發(fā)展

經濟下行，服務餐飲行業(yè)遭遇冰凍，繼而相關產業(yè)也大面積萎縮，多米諾骨牌效應顯現(xiàn)。2020年第三季度GDP同比增長4.9%，相較于2019年，增幅收窄1.1個百分點，經濟增長持續(xù)放緩，全球疫情防控尚不穩(wěn)定，不確定因素還在增加。因此，2020年我國沒有設定經濟增長的具體目標，繼續(xù)推動經濟穩(wěn)步運行，進一步穩(wěn)定社會大局。政府為地攤經濟松綁，一方面改善了攤主的收入水平，增加其可支配收入，調整收入分配格局，進而帶動其消費水平提升，擴大國民內需；另一方面，攤主需要購買擺攤的相關配套設施以及原材料，消除了一部分積壓的庫存，同時帶動其他行業(yè)的生產活動，這激活了相關產業(yè)的發(fā)展活力。

1.3.3 激發(fā)心氣聚集人氣

城市不僅是經濟政治中心，也是萬家煙火的聚集之地。政府推動地攤經濟良性發(fā)展，帶動就業(yè)提高人民收入水平的同時，也讓城市重新燃起煙火氣和人氣，撫慰了普通老百姓的心。老百姓面對困難共克時艱的精氣神被激活，重新拾起了追求美好生活的殷切希望。人間煙火，撫平人心。地攤經濟的存在，豐富了社會經濟的具體形式，既加快推動復工復產、復商復市，又極大促進消費，增添城市“煙火氣”，提升城市溫度，增強城市發(fā)展活力[8]。放開地攤經濟拉近了人與人之間的距離，減緩了人民壓力，是政府對低收入群體的關懷和支持，城市變得更加溫暖更富有人情味。

2 政府治理面臨新課題

2.1 頂層規(guī)劃設計欠缺

目前，地攤經濟蓬勃發(fā)展，沿街叫賣充斥在城市的各個角落，但是關于地攤經濟發(fā)展的頂層規(guī)劃設計欠缺，相關的配套設施和人員安排沒有相適宜。地攤經濟多擺在繁華鬧市街區(qū)，人流、車流極大，早晚高峰尤甚，嚴重侵占道路。因政府有效管理缺位，地攤選址無序，商販為追求有利攤位，占道經營，隨意擺設，造成交通堵塞亂象，影響城市交通和居民正常通行。政府對地攤經濟的治安把控不力，街道處理此類治安問題的人員沒能及時查看巡邏，治安問題屢發(fā)。地攤從業(yè)者往往因搶攬生意、爭奪攤位等問題，滋生惡性競爭，誘發(fā)矛盾沖突，乃至于拳腳相向，更有甚者發(fā)生嚴重刑事案件。除此之外，地攤經營者隨車攜帶的煤氣罐、高溫煤爐等，在缺乏良好管理的情況下，有極大安全隱患。擺攤區(qū)域沒有合理規(guī)劃，相關的衛(wèi)生配套設施不齊全，進而導致環(huán)境治理失效，嚴重損害了城市的自然環(huán)境和人文環(huán)境。擺攤結束后，攤主往往拍拍屁股就走人，后期的垃圾處理沒有及時跟進，瓜果皮殼等固體廢棄物、塑料制品等城市白色難降解垃圾、加工廢棄物如金屬殘渣等，大量被遺留在道路上，嚴重污染城市環(huán)境。

2.2 質量衛(wèi)生監(jiān)管不嚴

地攤經濟所售物品大多價格低廉，能夠吸引大量城市中底層消費者的眼球，但是往往商品質量難以保證，后期維權困難，購買體驗較差，居民消費處于降級風險之中。政府相關部門監(jiān)管不嚴，沒有形成聯(lián)動機制，對地攤經濟監(jiān)管相對松散。一是對從業(yè)資格審查不嚴。地攤餐飲行業(yè)進入門檻低，人員臨時性強，長期以來，政府對其缺少系統(tǒng)性專業(yè)化資格審查及監(jiān)管。《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》第二十六條規(guī)定：“食品生產經營人員每年必須進行健康檢查；新參加工作和臨時參加工作的食品生產經營人員必須進行健康檢查，取得健康證明后方可參加工作?！盵9]法律條例已明確食品經營者從業(yè)資格要求，但是由于缺乏注冊登記等一系列手續(xù)，導致政府對地攤經濟從業(yè)人員管理松散，放開了法律監(jiān)管籠子，增大了從業(yè)資格監(jiān)管和售后維權的難度。二是對經營行為缺少監(jiān)管。政府未制定明晰的市場準入標準和行業(yè)標準。攤販使用的作業(yè)車輛以及工具器皿等衛(wèi)生條件參差不齊?！叭裏o”作料、地溝油、劣質食材等紛紛被端上餐桌。露天燒烤、油炸食品等加工制作過程造成嚴重油煙污染，影響到周圍的空氣質量。露天食品制售攤將含有油污的廢水隨意傾倒，造成水污染。制售餐飲食品的地攤經營者無上崗培訓，食品制作流程難以達到餐飲衛(wèi)生生產標準，所售商品缺乏質量保障。

2.3 政府支持力度不足

一是政府相關政策引導不足。新冠疫情發(fā)生前，各地對市容市貌管理嚴格，在粗放的管理模式下，大量城市以“一刀切”的手段“抹殺”地攤經濟。隨著地攤經濟浪潮全面襲來，地攤經濟猶如脫韁的野馬，肆意發(fā)展。很多媒體報道，曾經圍追堵截地攤攤販的市容管理人員反而成為宣傳、動員、鼓勵地攤經濟發(fā)展的排頭兵。這種情況下，由于缺乏政策制度有序引導，管理人員缺乏政策參考，部分地區(qū)地攤經濟又走上無序發(fā)展的老路。二是配套服務不完善。地攤經營無統(tǒng)一的信息登記服務，買賣交易時消費者對商品信息、商販信息難以知曉，明確維權對象艱難。出現(xiàn)消費糾紛，沒有專門的地攤經濟服務窗口處理攤主和消費者的相關訴求，消費者維權困難。三是政府幫扶保障不到位。地攤小販大多是學歷低沒有技術的社會底層人員，信息獲得不及時，啟動資金缺乏，即使有自主創(chuàng)業(yè)的打算，卻也只能中途夭折。部分商販為老年、殘疾人等，他們對于當前流行的“互聯(lián)網+”運營模式知之甚少，只能從事附加值較低的傳統(tǒng)地攤經營活動，經營相對困難。

2.4 長效發(fā)展原動力不強

疫情影響下，為緩解就業(yè)壓力和刺激消費，全國各地出臺一系列臨時性政策，助推地攤經濟全面復蘇。政策紅利下，各項資源一股腦涌入“地攤經濟”這一藍海。雖然依托臨時性政策加持，當前地攤經濟發(fā)展勢頭較猛，然而隨著疫情防控取得階段性成效，經濟逐步重回快車道，對地攤經濟來說，保持長期發(fā)展勢頭的支撐力并不強勁。一是政府相關政策扶持缺乏長遠發(fā)展規(guī)劃，在“放”與“管”之間，地攤經濟艱難前行，其發(fā)展前景不容樂觀，很可能再次被打入“冷宮”。二是政府對于地攤經濟定位高度不足，地攤經濟始終與降級消費相掛鉤，缺乏政策性、平臺化、綜合性建設規(guī)劃，地攤經濟可持續(xù)長效發(fā)展動力引擎拉響警報。三是地攤經濟缺乏多種經濟形態(tài)支持，在“互聯(lián)網+金融”的發(fā)展潮流下，地攤經濟作為傳統(tǒng)小微實體經濟，僅僅依托國家補助、銀行貸款等傳統(tǒng)方式獲取啟動經營資金，無疑嚴重阻礙其長效發(fā)展，亟需引導其突破傳統(tǒng)行業(yè)模式，與多方業(yè)態(tài)相融合。

3 地攤經濟政府治理的優(yōu)化路徑

3.1 科學規(guī)劃精細治理

放開但不放手，首要前提就是做出合理的規(guī)劃，進行精細化的設計，引導地攤經濟全面升級，繼續(xù)發(fā)揮保民生促就業(yè)的作用。地攤規(guī)劃須因地制宜統(tǒng)籌兼顧，綜合城市特色、經濟發(fā)展、文化傳統(tǒng)等多方面因素進行頂層設計，切莫盲目跟風千篇一律。要營造穩(wěn)定可持續(xù)性的地攤經濟經營秩序，助力地攤經濟良性健康發(fā)展，實現(xiàn)經濟效益和社會效益的統(tǒng)一。運用互聯(lián)網信息化工具，將擺攤管理細則、安全要求、懲罰明細等及時推送與公開，讓政府在陽光下行政。加強經營文明化管理，督促攤主遵守法律法規(guī)，規(guī)范其日常經營活動。各個城市的相關部門須根據(jù)城市功能規(guī)劃、交通大數(shù)據(jù)，分析制定攤位規(guī)劃設計原則，劃分出允許擺攤區(qū)、禁止擺攤區(qū)、分時段擺攤區(qū)，設計規(guī)劃可視化攤位分布圖，進行網格化管理?？茖W規(guī)劃應實現(xiàn)規(guī)范合理與民眾參與的結合，廣泛征集群眾意見，針對產生巨大負面效應的攤位定期進行優(yōu)化調整。在此基礎上，評估區(qū)域人流和車流的承載能力，科學規(guī)劃每個區(qū)域的攤位數(shù)量和具體的擺放位置，預留消防應急通道，降低安全隱患。根據(jù)攤位性質，科學安排擺攤時間，例如在上下班時間點設置流動快餐攤位，限制住宅區(qū)的擺攤時間，規(guī)定夜市的擺攤時間和收攤時間?；趨^(qū)域消費層次和消費習慣，對地攤售賣商品的種類范圍進行合理設計，充分考慮居民的實際生活需要和購買能力，提升居民供給和需求的貼合度。此外，政府還應綜合評估地攤經濟發(fā)展，預估對各地區(qū)生活會造成的影響與產生的突發(fā)狀況，科學制定應急預案和對策，防患于未然，保障地攤經濟健康發(fā)展。

3.2 創(chuàng)新監(jiān)管方式，實現(xiàn)協(xié)同治理

“松綁”意味著政府對其法律壓制的暫時性緩解，但是其本身攜帶的頑疾依然存在，伴隨大規(guī)?！八山墶倍鴣淼膶⑹巧鐣栴}的積攢性爆發(fā)，因此，“松綁”過程中應嵌入政府的有效監(jiān)管[10]。對于城市的規(guī)劃管理來說，地攤經濟的監(jiān)管應結合地攤經濟自身的特點，放管結合，創(chuàng)新監(jiān)管方式，絕不能功虧一簣[11]。首先，城管部門、衛(wèi)生部門、質量監(jiān)管等相關部門需相互協(xié)調形成聯(lián)動機制，厘清在地攤經濟管理過程中各自的監(jiān)管職責，劃分監(jiān)管范圍，并形成監(jiān)管條款，部門間保證信息共享，加強溝通與交流，形成監(jiān)管合力。其次，政府相關部門在監(jiān)管的過程中，加強對從業(yè)資格和衛(wèi)生質量的審查。對攤販進行分級分類管理，省市級政府進行資格審查，攤販本人注冊登記后，相關部門定期進行流動審查、常態(tài)巡查、抽樣檢查，確保擺攤合法經營，食品衛(wèi)生達標。引入社會主體的監(jiān)督力量，拓寬市民投訴渠道，推行“互聯(lián)網+監(jiān)管”模式。對于漫天要價、強買強賣、產品質量不達標的地攤攤主，市民可以通過微信公眾號、市民熱線電話等平臺進行檢舉維權。政府監(jiān)管應充分利用現(xiàn)代信息網絡技術，擴大監(jiān)管范圍，提升監(jiān)管能力，建立攤位和攤主信息數(shù)據(jù)庫，實行誠信積分制，推行信用監(jiān)管，發(fā)生問題立記納入個人誠信系統(tǒng)，全方位約束攤主的行為。最后，鼓勵攤主進行自治，成立“地攤管理協(xié)會”，推選協(xié)會主席，制定管理條例。由委員會主席帶領攤販進行自我管理和自我監(jiān)督，維護經營秩序，保護城市環(huán)境。委員會定期舉行“星級攤位”評比活動，設置流動紅旗，制作榮譽墻，提升地攤的服務質量，增強攤主的社會責任心和榮譽感。

3.3 注重宣傳引導，實行柔性管理

隨著地攤經濟的熱潮席卷而來，成都、南京、煙臺等各大城市紛紛出臺政策支持地攤經濟發(fā)展，除了明確表明可以在規(guī)定的時間和范圍內擺攤經營，還提出了實施柔性執(zhí)法、溫情化管理[12]。地攤經濟作為一種特殊的經濟形式，體量雖小，卻符合低收入群體維持生計的需求，它承載著一個家庭的生存與發(fā)展的希望。傳統(tǒng)的管理方式以剛性執(zhí)法為主，一定程度上達到了城市治理的目的，卻引發(fā)群眾的怨聲載道，更有甚者造成一系列烏龍事件。地攤經濟的治理需要創(chuàng)新管理方式，轉變管理思想，注重宣傳引導，加強教育培訓。既要達到良性治理的目標，又要有溫情。首先，要做好擺攤相關事宜的宣傳引導工作。各大城市相關部門需因地制宜做出擺攤的相關規(guī)定，通過各種渠道進行宣傳，讓群眾了解到什么樣的行為是被允許的、什么樣的行為是被禁止的。積極展開普法宣講活動，為民眾解讀執(zhí)法文件，將政策文件細化，使民眾在法律法規(guī)的引導下合法經營，同時又能在受到侵害的時候為自己維權。其次，由政府主導開展各色的擺攤培訓活動，向民眾培訓擺攤的申請過程、行業(yè)標準、維權渠道等相關知識，讓有擺攤意向的人能夠掌握地攤經濟的運營方式。最后堅持柔性管理、溫情化管理。城市由千萬群眾聚集而成，城市建設應以人民為中心，以包容審慎的態(tài)度進行治理。在治理過程中，既要以建設文明美麗城市為出發(fā)點，又要最終落到維護人民群眾福祉，推行“輕微免罰”制度。對于沒有造成極大損害的事件，以勸導教育為主，輔之以行政指導，建設有煙火氣有人情味的城市，避免出現(xiàn)暴力執(zhí)法現(xiàn)象。

3.4 深化服務保障，提升運營能力

面對地攤經濟這一新課題，政府應積極提供公共服務賦能地攤經濟，為地攤經濟健康長效發(fā)展保駕護航，實現(xiàn)地攤經濟與城市發(fā)展共生共榮。社會服務職能是服務型政府的主要職能，服務精神貫穿于政府的一切社會活動之中[13]。政府要全力做好經營培訓服務，向商販提供品牌建設、攤位運營等方面的技術服務，幫助攤販形成良好的管理學習思維，從提升競爭力著手，重點提升產品質量和服務質量，努力打造高品質、優(yōu)生活消費購買體驗，打破消費者對于地攤經濟等同于降級消費這一固有觀念，提升顧客信賴與依賴度，實現(xiàn)品質服務長效發(fā)展。政府要鼓勵地攤經濟與文創(chuàng)產業(yè)相互融合，依托地緣特色，個性化、定制化發(fā)展地攤經濟，在產品中融入地方城市特色，切實提高產品的附加值，形成地區(qū)獨有的地攤文化；同時發(fā)揮政府城市建設規(guī)劃一體化部署引導作用，提升地攤文化綜合影響力，打造城市新名片。充分應用“互聯(lián)網+”大數(shù)據(jù)平臺，政府推動搭建基于地攤經濟運營平臺，實現(xiàn)線上+線下雙向經營，如線上直播零售模式、網店線下直營模式等，通過逐步提升店鋪知名度及影響力，擴大營收及規(guī)模。此外，提供鏈式一體化服務，依托銀行、金融等部門，發(fā)揮電商平臺優(yōu)勢，在貨源保障、數(shù)據(jù)支持、金融扶持等多維度為地攤經濟賦能，探索新經濟形態(tài)下低成本、快融資、廣銷路的地攤經濟運營模式，全方位助力地攤經濟可持續(xù)長效發(fā)展。