水環(huán)境協(xié)同治理思考

□文/吳夢(mèng)晗

（華北理工大學(xué) 河北·唐山）

［提要］近年來(lái)，堅(jiān)決打贏打好碧水保衛(wèi)戰(zhàn)成為新時(shí)期目標(biāo)，水環(huán)境是跨界特性最為典型的領(lǐng)域之一，也是最需要跨部門(mén)協(xié)同的領(lǐng)域之一。本文圍繞水環(huán)境協(xié)同治理的必要性展開(kāi)分析，就當(dāng)下水環(huán)境治理現(xiàn)存問(wèn)題簡(jiǎn)要介紹，并結(jié)合協(xié)同治理相關(guān)內(nèi)容提出完善對(duì)策，以期為水環(huán)境協(xié)同治理帶來(lái)參考和建議。

作為極具跨界特性的領(lǐng)域，水環(huán)境的治理離不開(kāi)不同部門(mén)的協(xié)同配合。本文擬通過(guò)分析水環(huán)境協(xié)同治理的必要性，就現(xiàn)狀問(wèn)題和完善對(duì)策提出一些看法和建議。

一、協(xié)同治理

協(xié)同治理源于德國(guó)著名物理學(xué)家赫爾曼·哈肯在20世紀(jì)70年代創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)。在他看來(lái)，協(xié)同指的是基于特定條件各系統(tǒng)處于互相合作、競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有序結(jié)構(gòu)，具有組織性功能。20世紀(jì)80年代，西方學(xué)者將協(xié)同學(xué)與治理理論進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，提出了“協(xié)同治理理論”。對(duì)于生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理而言，協(xié)同治理理論有很強(qiáng)的適用性，其強(qiáng)調(diào)的是協(xié)同治理是協(xié)同理念支配下的一種治理模式。

根據(jù)中共十九大的指示，建設(shè)環(huán)境治理機(jī)制，需要政府主導(dǎo)，并且?guī)?dòng)企業(yè)、公眾、社會(huì)多方參與。2021年3月，國(guó)家生態(tài)環(huán)境部也提出，“十四五”時(shí)期將繼續(xù)堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理，努力實(shí)現(xiàn)由水污染治理為主向水生態(tài)、水環(huán)境、水資源等流域要素協(xié)同治理、統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變，在新發(fā)展階段構(gòu)建水生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新格局。

二、我國(guó)水環(huán)境問(wèn)題分析與治理現(xiàn)狀

（一）水環(huán)境問(wèn)題分析。我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展，城市化水平迅速提高。過(guò)快的發(fā)展速度也消耗了更多的自然資源，造成了嚴(yán)重的污染。大量的土壤資源和水資源受到了污染和破壞，使我國(guó)的水環(huán)境出現(xiàn)了多種問(wèn)題。一方面水環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。到目前為止，我國(guó)被污染的水資源約為90%左右，主要的水環(huán)境破壞問(wèn)題分別為富營(yíng)養(yǎng)化、重金屬污染和復(fù)合污染等。水資源是否被污染與人們的生命健康有著十分重要的關(guān)系，水具有很強(qiáng)的流動(dòng)性，如果某一區(qū)域的水受到污染，可能導(dǎo)致多個(gè)地區(qū)同時(shí)出現(xiàn)污染的情況。所以，在分析水污染的過(guò)程中，不應(yīng)只從區(qū)域的角度出發(fā)，而應(yīng)從整體角度看。另一方面則是水資源總量下降。從目前情況看，我國(guó)的水資源總體上呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，但對(duì)水資源的需求仍在不斷增加?；诂F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的加速，城市中的水資源不足與浪費(fèi)現(xiàn)象明顯。城市配套設(shè)施對(duì)水資源的利用考慮不足，主要體現(xiàn)在洪水或暴雨等自然災(zāi)害中，既不能快速排放，也不能有效儲(chǔ)存，這不可避免地會(huì)威脅到城市的穩(wěn)定發(fā)展。

（二）水環(huán)境治理工作中存在的不足。水環(huán)境與人的身體健康有著很重要的關(guān)系，越來(lái)越多的人開(kāi)始關(guān)注水環(huán)境的安全問(wèn)題，水環(huán)境的治理工作也得到了更多重視。水環(huán)境治理的主要目的是對(duì)水環(huán)境進(jìn)行保護(hù)，從而保證城市的循環(huán)發(fā)展并提高社會(huì)的經(jīng)濟(jì)及社會(huì)效益。但在實(shí)際工作中，也會(huì)發(fā)生環(huán)保與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互沖突的問(wèn)題。當(dāng)前水環(huán)境治理工作中存在的不足主要包括以下幾個(gè)方面：首先，水環(huán)境治理速度滯后，衍生問(wèn)題多。當(dāng)前，城市化發(fā)展迅速，城市人口數(shù)量迅速增加，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境遭到破壞。在實(shí)際的水環(huán)境治理工作中，水環(huán)境治理的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上城市的發(fā)展速度，因此在進(jìn)行水環(huán)境治理時(shí)可能會(huì)產(chǎn)生其他的負(fù)面問(wèn)題，如水體富營(yíng)養(yǎng)化、城市水環(huán)境黑臭河道返黑臭等。其次，水環(huán)境治理投入大，修復(fù)難度大。在水環(huán)境治理的過(guò)程中，需要很大的經(jīng)濟(jì)投入，這種投入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出環(huán)境修復(fù)所需的資金，但投入這么多的資金只能控制對(duì)水環(huán)境的破壞，不能實(shí)現(xiàn)對(duì)水環(huán)境的修復(fù)和治理。只有恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的正?；盍Γ拍艽_保水環(huán)境的正常。再次，“水生態(tài)共同體”系統(tǒng)思維與行政分區(qū)管制之間的矛盾依然存在。從區(qū)域整體看，區(qū)域上下游本應(yīng)是自然連接體、生態(tài)共同體和利益協(xié)作體，但由于區(qū)域生態(tài)特征與自然整體性被行政區(qū)劃人為分割的現(xiàn)實(shí)，不同行政區(qū)劃在水環(huán)境產(chǎn)品與服務(wù)一體化供給、水環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)等方面還缺少實(shí)際工作。盡管近年來(lái)不同地區(qū)關(guān)于水生態(tài)環(huán)境治理及風(fēng)險(xiǎn)防范的相關(guān)規(guī)劃相繼出臺(tái)，但區(qū)域之間成本共擔(dān)、利益共享機(jī)制尚處于探索階段，統(tǒng)一開(kāi)放的市場(chǎng)體系尚未形成，區(qū)域間零和博弈仍然是當(dāng)前流域水環(huán)境治理面臨的重要問(wèn)題。最后，區(qū)域內(nèi)治理主體的多元化要求與政府包攬之間的矛盾依然存在。當(dāng)前，區(qū)域治理的責(zé)任主要集中在政府，企業(yè)、社會(huì)組織和公眾等力量參與不足，制約了非政府社會(huì)治理主體的發(fā)展壯大。例如，長(zhǎng)三角區(qū)域水環(huán)境治理中公眾參與度尚處于較低的水平，參與質(zhì)量也有待提高，這與長(zhǎng)三角地區(qū)的水環(huán)境信息公開(kāi)度不足，以及公眾對(duì)水環(huán)境污染的感知度較低有關(guān)。此外，社會(huì)力量參與不足導(dǎo)致社會(huì)有效監(jiān)督缺乏，也降低了政府治理的科學(xué)性和效率。

三、水環(huán)境協(xié)同治理必要性分析

（一）水環(huán)境的跨界特性。從跨界特性層面而言，水環(huán)境算是極為典型的領(lǐng)域。就自然屬性來(lái)說(shuō)，其構(gòu)成要素包括不同水體和與之相關(guān)的各類環(huán)境，具體涉及三個(gè)部分，即親水景觀、濱水區(qū)、岸線等水體周邊環(huán)境；水生生態(tài)系統(tǒng)；水量、水質(zhì)等水體。為何水環(huán)境成為了一個(gè)大問(wèn)題，究其原因主要是由人類的活動(dòng)所致。諸如調(diào)節(jié)水量、筑壩蓄水等水資源利用活動(dòng)實(shí)際上都會(huì)影響水環(huán)境，此外，優(yōu)化水環(huán)境的各類操作也影響了水環(huán)境自身；再加上人類活動(dòng)產(chǎn)生的固體垃圾、廢氣、污水等均會(huì)影響水環(huán)境，而如果人類社會(huì)排出的有害物質(zhì)在達(dá)到自然生態(tài)承載力閾值，就會(huì)引起水環(huán)境的問(wèn)題，并由此造成惡性循環(huán)。

（二）多元微觀主體容易出現(xiàn)“公地悲劇”。水環(huán)境的跨界特性主要源于行動(dòng)主體多元性，具體涉及其他社會(huì)組織、企業(yè)、家庭、個(gè)人等，此外，也涉及政府各級(jí)單位和部門(mén)。實(shí)際上，在水環(huán)境領(lǐng)域中，各消費(fèi)者還包括另一層主體，即污染生產(chǎn)者，其要擔(dān)負(fù)起水環(huán)境的保護(hù)責(zé)任。而微觀主體非常多，就很容造成“公地悲劇”問(wèn)題的出現(xiàn)。集體帕累托最優(yōu)跟個(gè)體均衡策略脫離也就是不同理性個(gè)體因激勵(lì)不相容容易造成集體非理性的公地悲劇問(wèn)題。由此看來(lái)，保護(hù)治理水環(huán)境呈現(xiàn)出公共產(chǎn)品特性，換言之，行政部門(mén)要發(fā)揮應(yīng)有的主導(dǎo)作用。所以，實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理的關(guān)鍵在于政府要承擔(dān)起主導(dǎo)責(zé)任，才可以有一致的行動(dòng)、一致的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和一致的政策。實(shí)際上，唯有行政單位形成一致的行動(dòng)和一致的政策，才可以同社會(huì)形成科學(xué)、高效的溝通，并管理、引導(dǎo)微觀主體的參與，形成各個(gè)主體單位的良性互動(dòng)。唯有社會(huì)跟政府形成高效協(xié)同，才可實(shí)現(xiàn)自然跟人類和諧發(fā)展。

四、完善水環(huán)境協(xié)同治理的對(duì)策

（一）建立健全跨域協(xié)同治理激勵(lì)機(jī)制。“理性”協(xié)同治理容易出現(xiàn)利益不相容的現(xiàn)實(shí)，這也是導(dǎo)致消極治理甚至是“公地悲劇”發(fā)生的根本原因。以正式的激勵(lì)制度強(qiáng)化協(xié)同動(dòng)機(jī)，對(duì)主動(dòng)進(jìn)行合作的單位、管理人員按照協(xié)同過(guò)程和成效給予物質(zhì)及精神獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)消極治理、不加配合的進(jìn)行通報(bào)懲處，使地方政府自身的聲譽(yù)、信任等與跨域治水成效相掛鉤，促進(jìn)跨域河長(zhǎng)為了維護(hù)地方利益而采取合作策略。并且，針對(duì)積極合作的河長(zhǎng)要賦予相應(yīng)的權(quán)力，使其不僅能跨行政區(qū)域進(jìn)行資源的調(diào)配，更能夠在縱向?qū)蛹?jí)上得到相關(guān)的支持。

（二）建立協(xié)作治理規(guī)范，以降低交易風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)法制建設(shè)促使各單位建立這樣一種共識(shí)，即水環(huán)境治理的整體性要求分散化治理主體之間的協(xié)同，正確樹(shù)立管理人員在水環(huán)境治理中的角色定位。水環(huán)境治理管理人員在做好分段負(fù)責(zé)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)考慮到相關(guān)流域上下游、左右岸、干支流的狀況，與上下級(jí)、同流域不同地區(qū)建立協(xié)同治理意識(shí)。并在合理賦權(quán)的同時(shí)，通過(guò)正式的規(guī)章制度對(duì)協(xié)同治理的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定，落實(shí)多主體參與的權(quán)責(zé)分配，減少合作信用和協(xié)調(diào)問(wèn)題帶來(lái)的交易風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善信息共享平臺(tái)建設(shè)。建立更全面、綜合、智能的信息共享平臺(tái)。當(dāng)前，信息化、技術(shù)化建設(shè)已成為提升跨地區(qū)、跨部門(mén)合作的有效手段，但大多僅停留在信息公示層面，沒(méi)有充分實(shí)現(xiàn)信息的交流、互換和共享。為此，要加快完善信息共享平臺(tái)的功能，實(shí)現(xiàn)信息監(jiān)測(cè)、信息展示、信息分析、信息交流一體化，消除水環(huán)境治理因行政壁壘帶來(lái)的獨(dú)立性和封閉性，降低合作進(jìn)程中的信息交易成本。

（四）發(fā)揮社會(huì)主體的補(bǔ)充力量。治理區(qū)域化水污染要求各級(jí)單位積極做好工作，并且聯(lián)合公眾、社會(huì)和企業(yè)各個(gè)主體單位參與其中。

1、政府方面：首先要積極引導(dǎo)民眾主動(dòng)加入水環(huán)境治理工作，營(yíng)造公眾參與流域治理的社會(huì)氛圍。由于個(gè)人的信仰和意識(shí)受到外部環(huán)境的影響并且具有時(shí)滯性，因此營(yíng)造共同監(jiān)管水環(huán)境治理工作的社會(huì)氛圍是十分必要的。其次，完善水環(huán)境治理信息公開(kāi)制度，并在社區(qū)內(nèi)開(kāi)展相關(guān)的水環(huán)境協(xié)同治理知識(shí)宣講和培訓(xùn)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等，提升公眾參與監(jiān)管的能力，打破參與壁壘。再次，建立促進(jìn)公眾參與的激勵(lì)機(jī)制，以精神激勵(lì)為主輔以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的方式對(duì)主動(dòng)進(jìn)行水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)督、提議的公眾進(jìn)行表彰，提升公眾參與水環(huán)境保護(hù)的積極性。最后，環(huán)保社會(huì)組織作為補(bǔ)充地方政府水環(huán)境治理的重要力量，需要加大培育力度。環(huán)保社會(huì)組織是流域治理體系中不可或缺的橋梁和紐帶，銜接著政府、企業(yè)和公眾等多個(gè)主體。地方政府應(yīng)當(dāng)大力支持環(huán)保社會(huì)組織的發(fā)展，使其成為政府進(jìn)行水環(huán)境治理的戰(zhàn)略合作伙伴，發(fā)揮其卓著的宣傳引導(dǎo)和監(jiān)督功能，使流域治理網(wǎng)絡(luò)更加嚴(yán)密。

2、企業(yè)方面：生產(chǎn)環(huán)節(jié)要關(guān)注如何利用水資源，以及污染排放問(wèn)題，根據(jù)要求落實(shí)相關(guān)的保護(hù)制度；就公眾方而言，要從日常做起，即在生活點(diǎn)滴中養(yǎng)成節(jié)約用水好習(xí)慣，做好垃圾分類，在基層就把支援治污的工作做好。

五、小結(jié)

“十四五”是落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要時(shí)期，需推動(dòng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)由污染治理為主，向水資源、水生態(tài)、水環(huán)境等要素協(xié)同治理、統(tǒng)籌推進(jìn)轉(zhuǎn)變。當(dāng)下，協(xié)同治理水環(huán)境仍有許多困難需要克服，而總體看來(lái)，處理國(guó)內(nèi)水資源日漸復(fù)雜的問(wèn)題，做好水資源有效保護(hù)與高效利用離不開(kāi)制度建設(shè)。一方面要處理好不同主體間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同，形成相關(guān)的機(jī)制；另一方面因?yàn)樗h(huán)境的治理不同部門(mén)協(xié)同本質(zhì)上講是公共產(chǎn)品，不同產(chǎn)品的供給基本要求都是按照需求導(dǎo)向，因此根據(jù)需求特征設(shè)計(jì)相關(guān)的機(jī)制。綜上，既要認(rèn)識(shí)到協(xié)同治理的本質(zhì)和難題，又要結(jié)合水環(huán)境的特點(diǎn)，只有將二者科學(xué)融合，才可以發(fā)揮出應(yīng)有的作用，為開(kāi)創(chuàng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)新局面，實(shí)現(xiàn)2035年美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)奠定良好基礎(chǔ)。