精準(zhǔn)扶貧成效可持續(xù)研究

□文/鄭金杯

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京）

［提要］精準(zhǔn)扶貧作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵前提，是脫貧攻堅決勝階段國家扶貧開發(fā)的戰(zhàn)略創(chuàng)新，也是全面建成小康社會的堅實基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶貧政策實施以來，中國的減貧成效顯著，為世界減貧事業(yè)做出重要貢獻(xiàn)。

一、引言

自精準(zhǔn)扶貧政策實施以來，根據(jù)目前農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，中國農(nóng)村貧困人口從2012年底的9，899萬人下降到2019年底的551萬人，累計減貧人口9，348萬人。貧困率從2012年末的10.2%逐年下降，到2019年底為0.6%。這些數(shù)據(jù)體現(xiàn)了中國在減少貧困方面取得了顯著成果。但是仍需注意的是，由于中國貧困情況復(fù)雜，而且鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有持續(xù)性和長期性，在保持?jǐn)[脫絕對貧困狀態(tài)后，如何應(yīng)對相對貧困以及實現(xiàn)貧困人口真正脫貧、不返貧，使脫貧具有可持續(xù)性，進(jìn)一步鞏固來之不易的脫貧成果方面仍需投入更多的關(guān)注和努力。

二、文獻(xiàn)綜述

（一）國內(nèi)相關(guān)研究。國內(nèi)學(xué)者從多個方面對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了研究。精準(zhǔn)扶貧政策包含多方面內(nèi)容，隨著政策的實施，效果逐漸顯現(xiàn)。學(xué)者對政策實施的成效情況廣泛關(guān)注，從多角度對政策進(jìn)行評價，這些評價傾向于針對特定地區(qū)的特定人群或者特定的一項政策，如有學(xué)者對農(nóng)村中長期貧困家庭的貧困狀況進(jìn)行全方位的測量。也有學(xué)者更多關(guān)注精準(zhǔn)扶貧政策實施過程中面臨的問題，并試圖給出政策建議，為政策的進(jìn)一步實施提供借鑒。一些學(xué)者更多關(guān)注精準(zhǔn)脫貧的可持續(xù)性，何植民（2021）針對精準(zhǔn)扶貧的可持續(xù)性問題構(gòu)建了概念性的分析框架，對可持續(xù)性進(jìn)行闡釋，將可持續(xù)性分解為風(fēng)險維度、經(jīng)濟(jì)維度、社會維度和能力維度。并特別指出精準(zhǔn)扶貧可持續(xù)性的特有目標(biāo)以及可持續(xù)性的影響因素，并針對問題構(gòu)建解決路徑。

部分學(xué)者關(guān)注影響精準(zhǔn)扶貧政策效應(yīng)的因素，如斯麗娟等（2019）對旅游精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行研究，對比從事旅游業(yè)農(nóng)戶和非從事旅游業(yè)農(nóng)戶可持續(xù)生計水平的差異，對旅游扶貧效果進(jìn)行評估，并探討哪些因素對政策效果有明顯的影響。還有學(xué)者關(guān)注貧困的影響因素，侯亞景（2017）建立了中國農(nóng)村長期多維貧困的測量框架，分析中國農(nóng)村家庭長期不平等的影響因素。學(xué)者對貧困地區(qū)貧困人口對政策的評價研究也很重視，劉裕等（2018）對特困區(qū)的貧困戶進(jìn)行調(diào)研，對貧困戶精準(zhǔn)扶貧滿意度進(jìn)行調(diào)查，著重分析其影響因素。

（二）國外相關(guān)研究。國外目前并沒有精準(zhǔn)扶貧的提法，但對貧困問題也有豐富的研究，主要集中在關(guān)于貧困的界定、貧困的成因和反貧困的經(jīng)驗方面。經(jīng)濟(jì)學(xué)者更多依賴收入來界定貧困，社會學(xué)家關(guān)注個人能力，還有學(xué)者用社會排斥來衡量貧困。馬克思從政治學(xué)的視角對貧困成因進(jìn)行分析，認(rèn)為資本主義私有制是造成貧困的根本原因。

綜上所述，國內(nèi)外學(xué)者對貧困問題的研究都十分豐富，國內(nèi)學(xué)者更多的站在精準(zhǔn)扶貧的政策視角下對特定問題進(jìn)行分析，從多方面為政策更好的發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策；國外學(xué)者關(guān)注的問題更為廣泛，且發(fā)展較早經(jīng)驗更為豐富，在重視政策改善貧困的同時，也對貧困本身進(jìn)行分析和探討，在不同的領(lǐng)域形成了多樣化的觀點。本文在國內(nèi)外學(xué)者豐富研究的背景下，著重于精準(zhǔn)扶貧政策的可持續(xù)性分析，關(guān)注脫貧的質(zhì)量和脫貧后的發(fā)展，為改進(jìn)扶貧方法，增進(jìn)貧困人群的可持續(xù)性生計能力貢獻(xiàn)微薄之力。

三、安徽省阜南縣大張灣村扶貧成效

（一）大張灣村精準(zhǔn)扶貧的主要做法。扶貧工作開展以來，大張灣村委和政府高度重視扶貧政策，堅持因地制宜、循序漸進(jìn)。經(jīng)過社會各界及縣房產(chǎn)局的大力支持和貧困戶的不懈努力，讓貧困戶摘掉“帽子”。所有建檔立卡貧困戶脫貧并通過驗收，與全國人民同步達(dá)到小康水平。

（二）大張灣村精準(zhǔn)扶貧成效

1、基礎(chǔ)設(shè)施方面，自2015年以來，道路設(shè)施明顯改善，解決了群眾出行問題。開挖清淤排溝2條，長3公里；新建涵橋75座，水廠1個，文化廣場4個，公廁8個，光伏發(fā)電站1個，電灌站6個，小學(xué)、中學(xué)各1所。

2、醫(yī)療扶貧方面，大張灣村應(yīng)參保人數(shù)為5，398人，為2016年以來的貧困戶代繳新農(nóng)合，貫徹落實省出臺的“135”、“180”健康扶貧政策，醫(yī)療保障覆蓋率達(dá)100%。

3、教育扶貧方面，基本上每年都會對村里考上大學(xué)的學(xué)生進(jìn)行資助，2016年資助貧困大學(xué)生14人，2017年資助貧困大學(xué)生17人，2018年資助貧困大學(xué)生21人，2019年資助貧困大學(xué)生31人，2020年資助貧困大學(xué)生30人，義務(wù)教育資助75人，通過教育資助實現(xiàn)在讀學(xué)生不會出現(xiàn)輟學(xué)情況。

4、危房改造方面，2015年以來，通過房屋鑒定了解到，D類危房全部拆除，危房改造戶42戶，居住條件30戶，易地搬遷6戶。

5、就業(yè)方面，大張灣村致力于積極創(chuàng)造就業(yè)崗位，增加臨時性公益崗位，目前村有公益性崗位數(shù)5個，共有24人，護(hù)林員4人，保潔員12人，綜治協(xié)管員1人，社會宣導(dǎo)員1人。

6、小額信貸方面，大張灣村積極加強(qiáng)扶貧小額信貸政策宣傳，通過走訪入戶、集中宣講等途徑向貧困戶宣傳扶貧小信貸政策，為村民自主創(chuàng)業(yè)提供信貸資金。

四、精準(zhǔn)扶貧中存在的問題

（一）當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的準(zhǔn)確性不夠強(qiáng)

1、貧困人口的統(tǒng)計較為困難。阜南縣人口流動較大，且阜南縣有較多外出務(wù)工人員，根據(jù)調(diào)查顯示，2020年阜南縣常住人口為163.8萬人，為戶籍人口比例的68.9%。此外，負(fù)責(zé)統(tǒng)計的三個部門，即統(tǒng)計部門、衛(wèi)生計劃生育委員會和公安部門在人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)上并不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)有一些出入且數(shù)據(jù)更新較慢，造成貧困人口的統(tǒng)計較為困難。

2、干部隊伍缺乏專業(yè)性建設(shè)。首先，阜南縣貧困問題復(fù)雜，滋生部分干部和群眾的消極懈怠情緒。在扶貧過程中常遇到困難，有部分村民難以溝通，造成干部產(chǎn)生畏難情緒；干部從大中城市來到農(nóng)村地區(qū)，在心理和生理上都有諸多不適應(yīng)；一些干部出現(xiàn)懈怠情緒，未能具有持續(xù)脫貧的意識，造成脫貧工作成效微弱。其次，干部缺乏專業(yè)性。據(jù)了解，方集鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧工作小組除組長外，扶貧小組共計23個成員，其中，14名扶貧專干中僅1人為大學(xué)本科學(xué)歷，3人為大專學(xué)歷，10人為初中學(xué)歷。一些精準(zhǔn)扶貧干部不夠?qū)I(yè)，且干部的挑選是由扶貧辦從各個單位抽選的，具有隨機(jī)性且沒有經(jīng)過專業(yè)的扶貧知識培訓(xùn)，也沒有獲得科學(xué)的精準(zhǔn)識別方法。加之農(nóng)村人情世故問題較為突出，存在關(guān)系戶等現(xiàn)象，這些因素都影響了識別的精準(zhǔn)度。

（二）當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧資金缺位，資金管理不完善

1、僅靠政府幫扶，資金來源渠道單一。精準(zhǔn)扶貧是我國當(dāng)前的重要任務(wù)，政府是脫貧工作的主力軍，各級政府通過財政支持，制定各種扶貧政策。但是根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，阜南縣的精準(zhǔn)扶貧工作僅僅政府發(fā)揮了作用，除了政府以外的其他社會主體沒有積極地參與進(jìn)來。一方面這項措施給政府的財政負(fù)擔(dān)增添了一定的困難，其相對保守的扶貧融資渠道和扶貧方法無法有效的提高扶貧的成效。目前，方集鎮(zhèn)主要采用財政資金作為扶貧資金。在實際援助過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)過于重視生產(chǎn)過程，忽視銷售需求，如何擴(kuò)大銷售渠道，加快現(xiàn)有產(chǎn)品的銷售，是農(nóng)村產(chǎn)品走向外界的重大問題。另一方面這造成了“等、靠、要”思維模式的根深蒂固，其他社會主體缺乏積極性、參與性，讓政府唱“獨(dú)角戲”。

2、資金分配不均時常發(fā)生。阜南縣在扶貧過程中，經(jīng)常出現(xiàn)資金短缺的情況。減少貧困的主要源泉是地方財政補(bǔ)助，而高度貧困地區(qū)的地方財政負(fù)擔(dān)會更加沉重。在扶貧的實施過程中，資金是由地方政府先行調(diào)配的，多種扶貧工作同時進(jìn)行，扶貧資金調(diào)撥不及時，引發(fā)了扶貧過程中的資金缺位現(xiàn)象。

3、扶貧政策宣傳力度不夠。大多數(shù)貧困戶的文化水平較低，且阜南縣的宣傳力度不夠，在當(dāng)?shù)氐呢毨魧Ψ鲐氄卟粔蛄私猓踔廉a(chǎn)生誤解。主要表現(xiàn)為以下三種情況：（1）村民不明白扶貧政策，經(jīng)過我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，很多貧困戶由于缺乏信息來源，對于許多扶貧專用詞一頭霧水，對扶貧政策也并不了解；（2）對扶貧政策了解不深，大家對扶貧政策的理解仍保留在過去的政府“輸血式”的扶貧，而許多村干部對扶貧政策的理解也存在一些出入；（3）村民不知該如何申請扶貧項目，阜南縣林業(yè)局推廣了林業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項目，阜南縣農(nóng)委會推廣了種植業(yè)產(chǎn)業(yè)扶貧項目，政府都在這些項目里投入了大量的資金，但是貧困戶不知該如何申請項目，錯過了機(jī)會。

（三）教育醫(yī)療等民生工程建設(shè)不足

1、尚未解決基本醫(yī)療服務(wù)的供需矛盾。在阜南縣貧困的原因中，疾病傷殘是一個重要因素，根據(jù)調(diào)查顯示，因病因殘致貧占比達(dá)53%。阜南縣近年來采取了一系列針對醫(yī)療衛(wèi)生的扶貧措施，并加強(qiáng)衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，雖然取得了一些成效，但還未得到有效解決。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2019年，阜南縣衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)為99個，床位數(shù)為4，888張，在全市排名中位于中后位，然而該縣就診患者人數(shù)多達(dá)89，975，673人次，排在前列，就診人數(shù)與衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施如此不匹配，造成基本醫(yī)療服務(wù)的供需矛盾嚴(yán)重，醫(yī)院常常人滿為患，住院部甚至出現(xiàn)“一床難求”的境況。政府采取的針對低保戶和五保戶的看病報銷政策，報銷全部住院費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)等，導(dǎo)致一些素質(zhì)較低的低保戶長期駐扎醫(yī)院，霸占醫(yī)療資源，甚至與醫(yī)護(hù)人員發(fā)生沖突，這加深了基本醫(yī)療服務(wù)的供需矛盾。

2、留守兒童的教育問題仍需解決。阜南縣是一個人口大縣，由于本地貧困就業(yè)機(jī)會較少，大量居民外出務(wù)工，留下不少留守兒童。在阜南縣，留守兒童多被母親監(jiān)護(hù)或被祖輩監(jiān)護(hù)，生活條件的貧苦和親情的缺失給兒童的成長帶來諸多問題，甚至受上一代封建思想的影響，孩子認(rèn)為讀書無用，早早輟學(xué)，未能完成九年義務(wù)教育，使得貧困代際傳遞到孩子身上。

3、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境和公共服務(wù)還需重視。準(zhǔn)扶貧政策有效提高了村民收入和生活水平，但是對農(nóng)村地區(qū)的環(huán)境并沒有太大改善。例如，農(nóng)村的旱廁，臭氣熏天，易滋生蚊蟲，傳播疾病，阜南縣就還存在部分旱廁仍在使用，存在衛(wèi)生隱患。此外，由于管理不善，部分當(dāng)?shù)氐臏锨焕褲M，并未發(fā)揮蓄洪、灌溉、美化環(huán)境的作用。鄉(xiāng)村的道路問題是鄉(xiāng)村脫貧的重要問題，道路是連接鄉(xiāng)村和外部的紐帶，要想富先修路，道路問題需要被充分重視，而當(dāng)前阜南縣的道路存在路燈損壞、路面不平狹窄等問題，需要加強(qiáng)對道路的建設(shè)。

五、完善精準(zhǔn)扶貧長效機(jī)制

（一）貧困精準(zhǔn)識別模式創(chuàng)新

1、貧困規(guī)模確定合理化。貧困人口申請從前以指標(biāo)分配為主，常出現(xiàn)實為貧困戶但申請未通過的情況。需突破以往自上而下的“規(guī)?？刂啤?，引入貧困群眾普查模式，將群眾自行申報與上級審核相結(jié)合，使貧困戶的身份更加精準(zhǔn)，以確定更加合理有效的貧困規(guī)模。具體執(zhí)行方式為：首先由貧困戶自行申請，交由基層農(nóng)村進(jìn)行民主評議，通過基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的初步排查后，進(jìn)而上報準(zhǔn)確的貧困人群規(guī)模。統(tǒng)計排查需引入土地、健康、勞動力數(shù)量、住房、教育等多層次指標(biāo)進(jìn)行考量。

2、建立扶貧資源普及渠道，信息共享。具體可以通過以下四個路徑來加強(qiáng)扶貧政策信息的宣傳力度：第一，政府部門可以利用地方市縣電視臺進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧政策的宣講及報道，及時傳達(dá)上級政策與指導(dǎo)，為貧困人群帶來第一手的政策信息，同時營造精準(zhǔn)扶貧的良好氛圍；第二，通過政府有關(guān)部門的官方網(wǎng)站，對于扶貧政策和最新進(jìn)展及時公示，保證扶貧信息傳播的權(quán)威性；第三，可以通過村委會進(jìn)行實地宣傳，如張貼橫幅、黑板報、廣播等方式，盡可能將扶貧信息傳遞到每家每戶；第四，組建駐村扶貧工作小隊或志愿者，赴貧困村進(jìn)行政策宣講和解讀，使貧困人群特別是貧困老人深入了解現(xiàn)行扶貧政策。

3、提高業(yè)務(wù)能力，完善扶貧隊伍建設(shè)。大張灣村的駐村扶貧工作隊主要由縣各單位抽調(diào)人員構(gòu)成，大多為單位骨干，明顯特征包括政治表現(xiàn)優(yōu)秀、工作能力強(qiáng)、待人親切友善等。但從扶貧工作表現(xiàn)來看，他們之中大多僅限于對扶貧政策的宏觀認(rèn)識，缺乏對于精準(zhǔn)扶貧的具體理解，同時對于該村的實際情況也了解甚微，如此造成了扶貧工作的種種疏漏。針對上述情況，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對于駐村扶貧工作隊伍的培訓(xùn)力度，可以邀請村委會或常駐村民向扶貧隊伍進(jìn)行村內(nèi)情況介紹，幫助其了解具體村情，以便于更好地實施“精準(zhǔn)”扶貧，同時幫助工作人員明確具體工作計劃和各自職責(zé)，避免扶貧工作流于形式；此外，還要建立具有獎懲性質(zhì)的扶貧工作制度，實施責(zé)任追究機(jī)制，以激勵扶貧人員認(rèn)真工作。

（二）鼓勵社會參與，倡導(dǎo)多元主體機(jī)制。企業(yè)作為形成市場活力的重要推動力，更是市場活動的核心參與者，必須重視起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的力量。企業(yè)利用技術(shù)、資金等要素資源參與扶貧，有助于激發(fā)貧困地區(qū)市場活力，吸納貧困人口就業(yè)，促進(jìn)貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)培育，起到推動勞動力就業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的雙重作用?？梢酝ㄟ^放寬小微企業(yè)準(zhǔn)入機(jī)制，鼓勵自主創(chuàng)業(yè)和研發(fā)，嘗試通過直播等新媒體途徑宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)特產(chǎn)、旅游等，發(fā)展副業(yè)，為農(nóng)村脫貧增加儲備資金。

（三）以人為本，推進(jìn)民生工程建設(shè)

1、深度開展教育扶貧工作。針對教育落后問題，需加強(qiáng)推進(jìn)民生工程建設(shè)，深度開展教育扶貧工作，更新教育觀念、合理分配教育資源。具體可以從以下幾個方面入手：首先，要充分重視起學(xué)前教育和義務(wù)教育。大張灣村青壯年外出務(wù)工人口相對較多，留守兒童問題復(fù)雜。學(xué)前教育是孩子們健康成長的重要保障，更是學(xué)識積累的重要基礎(chǔ)。應(yīng)重點扶持發(fā)展農(nóng)村公辦幼兒園，同時鼓勵符合辦學(xué)資質(zhì)的私立幼兒園積極參與，在教學(xué)設(shè)備與師資配置方面針對農(nóng)村地區(qū)重點傾斜，平衡好地區(qū)間的教育資源；義務(wù)教育同樣如此，應(yīng)為孩子們建立積極向上的學(xué)習(xí)氛圍，鼓勵追求高等教育，既可以實現(xiàn)自我人生價值，又可以為家鄉(xiāng)事業(yè)添磚加瓦。其次，良好的職業(yè)教育是改善貧困人口就業(yè)能力的重要環(huán)節(jié)，幫助勞動人口了解就業(yè)現(xiàn)狀、認(rèn)識自身能力和價值，尋找真正合適自己的職業(yè)，有助于降低失業(yè)風(fēng)險，增強(qiáng)就業(yè)面。在具體實踐中，應(yīng)結(jié)合大張灣村的發(fā)展實際，如鄉(xiāng)村旅游、畜牧養(yǎng)殖、林木栽培等產(chǎn)業(yè)開展職業(yè)教育，培養(yǎng)本地產(chǎn)業(yè)人才。職業(yè)教育扶貧的主要對象應(yīng)是因病因殘而喪失原有就業(yè)能力的貧困戶，在社會保障兜底的基礎(chǔ)上，采取政府、駐村工作隊、社會第三方等多方幫扶相結(jié)合的手段，鼓勵其進(jìn)入職業(yè)教育學(xué)校學(xué)習(xí)職業(yè)技能，培養(yǎng)再就業(yè)意識。同時，也可以引進(jìn)一些對于勞動者素質(zhì)技能要求低的企業(yè)，如紡織、種植等，幫助低文化水平人群，以及農(nóng)村老人、病殘貧困戶等弱勢群體獲取就業(yè)機(jī)會。

2、完善基層醫(yī)療服務(wù)建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生中心和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心是非營利綜合性初級醫(yī)療保健機(jī)構(gòu)。他們負(fù)責(zé)一般疾病的診斷和治療，以及預(yù)先檢查。此外，還提供基本的公共衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育技術(shù)服務(wù)、衛(wèi)生管理和緊急功能任務(wù)，例如介紹早期現(xiàn)場應(yīng)急和嚴(yán)重患者是城鄉(xiāng)醫(yī)療保健服務(wù)系統(tǒng)的基礎(chǔ)。政府應(yīng)該加快縣和農(nóng)村醫(yī)療一體化建設(shè)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生中心和縣級綜合醫(yī)院可以統(tǒng)一，縣級醫(yī)院專家可以到農(nóng)村坐診等，共同確保農(nóng)村人民共享優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源。

此外，還需加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療的投資力度，加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設(shè)，在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療服務(wù)能力的同時重視醫(yī)療保障兜底工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)貧困人口“看得起病，看得好病”，盡量做到“小病不出鎮(zhèn)”，進(jìn)一步有效緩解縣級、市級公立醫(yī)院的就醫(yī)壓力。