關(guān)于土地規(guī)劃管理與城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間關(guān)系探討

六安市裕安區(qū)自然資源和規(guī)劃局

規(guī)劃是帶引和指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的龍頭。一個(gè)科學(xué)、先進(jìn)、實(shí)用的規(guī)劃，是保證城鄉(xiāng)建設(shè)健康、合理、有序發(fā)展的基礎(chǔ)和前提。因此各級(jí)政府和相關(guān)職能部門要高度重視規(guī)劃工作，積極采取措施，破解土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中存在的問(wèn)題，以促進(jìn)城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者之間的關(guān)系

規(guī)劃和管理的關(guān)系，正如它的名字所暗示的那樣，是協(xié)調(diào)土地資源合理利用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是土地資源的管理和使用，所以，這兩個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都針對(duì)土壤資源，不僅是常見的，但也客觀的現(xiàn)實(shí)意義和需要為祖國(guó)的建設(shè)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，在這兩項(xiàng)工作的實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，規(guī)劃管理的標(biāo)準(zhǔn)和程序有很大的不同，因此，雖然有一些共同之處，但也存在著復(fù)雜和矛盾的關(guān)系。

二、土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者之間存在的問(wèn)題

（一）土地規(guī)劃落后于城鄉(xiāng)總體規(guī)劃。在中國(guó)，制定土地利用總體規(guī)劃起步較晚。自1980年代以來(lái)，已組織了兩輪土地利用總體規(guī)劃的編制和實(shí)施。由于規(guī)劃理論和方法的缺陷，規(guī)劃水平較低，整個(gè)規(guī)劃體系存在缺陷，導(dǎo)致可操作性較差?？臻g規(guī)劃在城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)模，避免由于農(nóng)村規(guī)劃起著重要的作用，但“需求約束”的供應(yīng)和指針的自上而下的分層計(jì)劃、土地利用規(guī)劃的主要指數(shù)也是一個(gè)自頂向下的分解沒(méi)有土地，地方發(fā)展成熟，現(xiàn)實(shí)需求，有矛盾，例如城鄉(xiāng)規(guī)劃和發(fā)展。

（二）部分土地規(guī)劃管理制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可持續(xù)發(fā)展需要。很多地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展為第一要?jiǎng)?wù)，導(dǎo)致在城鄉(xiāng)規(guī)劃中將大量的農(nóng)村土地強(qiáng)制轉(zhuǎn)型和收購(gòu)，這些農(nóng)用地被高價(jià)出售給開發(fā)商，因此大量的農(nóng)用地變成建設(shè)用地，雖然在較短時(shí)間內(nèi)，這些土地產(chǎn)生了更多的經(jīng)濟(jì)效益，但是長(zhǎng)久來(lái)看，影響到我國(guó)的生態(tài)環(huán)境平衡、糧食安全等。因此可以說(shuō)，這些不科學(xué)的土地規(guī)劃管理影響鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略可持續(xù)發(fā)展需要。

（三）城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中違規(guī)使用土地現(xiàn)象較為普遍。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制應(yīng)做到與土地利用規(guī)劃有效銜接，城鄉(xiāng)建設(shè)應(yīng)該遵循土地利用規(guī)劃。但現(xiàn)實(shí)中很多地方政府一味的追求“大建設(shè)大發(fā)展”，無(wú)視土地規(guī)劃的法律性、嚴(yán)謹(jǐn)性、重要性，缺乏科學(xué)的論證和商討，盲目決策，導(dǎo)致在城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)較多違規(guī)使用土地問(wèn)題，破壞了生態(tài)平衡。

（四）土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃發(fā)展不協(xié)調(diào)。在城鄉(xiāng)土地建設(shè)、開發(fā)和管理過(guò)程中，許多應(yīng)用環(huán)節(jié)滯后?，F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)、整合各種土地資源不足，土地管理低效，因?yàn)橥恋乩每傮w規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展的矛盾在程序中沒(méi)有調(diào)節(jié)好，隨著政府和開發(fā)商的占用土地資源，規(guī)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。空間規(guī)劃和土地資源利用之間的不平衡對(duì)社會(huì)發(fā)展和建設(shè)成果產(chǎn)生了巨大的影響。

裕安區(qū)位于大別山北麓，江淮之間。全區(qū)總面積1925.89平方公里，其中城區(qū)7.3平方公里，總?cè)丝?3.8萬(wàn)，其中農(nóng)業(yè)人口83.5萬(wàn)?，F(xiàn)有耕地70.3萬(wàn)畝，其中水田55萬(wàn)畝，旱地15.3萬(wàn)畝，人均耕地0.77畝；山場(chǎng)面積82萬(wàn)畝，其中林地75萬(wàn)畝；可養(yǎng)水域5.8萬(wàn)畝。我區(qū)屬于人多地少，特別是耕地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國(guó)人均耕地1.43畝。經(jīng)調(diào)研，解決我區(qū)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者之間存在的問(wèn)題建議如下：

三、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者之間的關(guān)系

（一）兩個(gè)方案規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃目標(biāo)相同，本質(zhì)上應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互銜接。除了土地利用規(guī)劃，城市和農(nóng)村規(guī)劃還包括城鄉(xiāng)系統(tǒng)規(guī)劃、城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略等內(nèi)容，計(jì)劃規(guī)劃和空間規(guī)劃的計(jì)劃應(yīng)該明確發(fā)展提供足夠的空間，成為城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，必須提高保護(hù)耕地，特別是基本農(nóng)業(yè)用地的意識(shí)。城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的指導(dǎo)下，區(qū)域規(guī)劃、協(xié)調(diào)，以抑制地區(qū)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，合理使用和享受的每一寸土地，保護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)平衡，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，城市和農(nóng)村地區(qū)與城市之間的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，解決沖突。

（三）城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)，兩者之間的關(guān)系是協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展之間的關(guān)系，為了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，我們應(yīng)該積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，借鑒實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真新一輪的規(guī)劃，因此在實(shí)踐中逐步實(shí)施一系列有效措施。

四、政府要確立土地管理的核心地位，保證城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)謹(jǐn)性

目前，城鎮(zhèn)建設(shè)的土地規(guī)劃主要是基于“增減聯(lián)系”和“被占領(lǐng)地區(qū)平衡”的政策。這一政策優(yōu)化了城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)了良好的發(fā)展，確保了耕地總量不減少。采用“增減聯(lián)動(dòng)”政策，可以促進(jìn)農(nóng)村住宅用地的開發(fā)，引導(dǎo)其集中，從而提高土地價(jià)值，進(jìn)一步提高土地價(jià)值。同時(shí)，可以不斷調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展矛盾，滿足耕地供給。在政策執(zhí)行過(guò)程中，經(jīng)常出現(xiàn)與公眾輿論相矛盾的問(wèn)題，加劇了人與土地之間的緊張關(guān)系，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的作用。為了避免這些問(wèn)題，特別是地方政府必須建立土地管理的核心，提高和改善土地利用規(guī)劃管理政策，加強(qiáng)政策的作用，所以“更多”上的資源的位置，只是為了避免在耕地，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃更加合理。

五、樹立規(guī)劃的嚴(yán)肅性，加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施管理和監(jiān)督

經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃是法定的空間類規(guī)劃，是各類開發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本遵循原則，必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得隨意修改。土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃兩者在實(shí)施過(guò)程中都應(yīng)注重法律、行政、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段的綜合應(yīng)用，樹立規(guī)劃的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格審批條件，絕不能再是領(lǐng)導(dǎo)一句話就去修改規(guī)劃。在實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)政府應(yīng)在科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)下，為了實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源和環(huán)境是和諧的。同時(shí)，空間規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)。還應(yīng)該加強(qiáng)宣傳，社會(huì)監(jiān)督和評(píng)估規(guī)劃的實(shí)施方法，創(chuàng)建了一個(gè)系統(tǒng)的規(guī)劃和公眾參與，公眾宣傳項(xiàng)目的規(guī)劃和管理系統(tǒng)，積極推動(dòng)公共意識(shí)，促進(jìn)公眾對(duì)政府部門實(shí)現(xiàn)排斥透明度、效率的限制，避免各種違反規(guī)劃、實(shí)施項(xiàng)目可以保證一切順利。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)責(zé)任意識(shí)會(huì)進(jìn)一步加深，政府部門對(duì)土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃重視程度也會(huì)逐漸得到提高，兩者在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中起到的指導(dǎo)作用將會(huì)越來(lái)越重。

六、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃都是國(guó)土空間規(guī)劃重要組成

突出保護(hù)重點(diǎn)，減少新增建設(shè)用地目標(biāo)，支持新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。進(jìn)行建設(shè)用地規(guī)劃，首先要明確有效利用區(qū)、低效利用區(qū)和閑置用地的基本情況。閑置土地要盡快利用，低效土地要盡快配合其他部門使用。要實(shí)現(xiàn)土地空間規(guī)劃對(duì)各類專項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束作用，必須做到：一是土地空間的開發(fā)利用要與資源環(huán)境的承載能力相匹配，實(shí)現(xiàn)人地和諧。應(yīng)將集群開發(fā)作為土地開發(fā)的主要途徑，進(jìn)一步提高土地開發(fā)的效率和效益。二是高度重視土地差異化保護(hù)，提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。要把土地綜合經(jīng)營(yíng)作為加快提升土地功能的主要手段。加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展，加強(qiáng)引導(dǎo)和嚴(yán)格控制，優(yōu)化土地開發(fā)結(jié)構(gòu)。第三，從五級(jí)聯(lián)動(dòng)的思路看，空間規(guī)劃體系應(yīng)包括國(guó)家、省、縣和三級(jí)以下縣?？傄?guī)層面，國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃在國(guó)家空間規(guī)劃任務(wù)，國(guó)家空間規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃、整體區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃、解決問(wèn)題的發(fā)展戰(zhàn)略，和縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃的關(guān)鍵系統(tǒng)的兩個(gè)規(guī)則和擴(kuò)張，國(guó)家和省級(jí)規(guī)劃屬于指導(dǎo)和方向，市、縣規(guī)劃屬于強(qiáng)制性約束具體施工實(shí)施規(guī)劃。