憲制改革視域下監(jiān)察委屬性定位的法理邏輯

王建國，谷耿耿

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

針對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化問題，十九屆四中全會、五中全會都再次強調(diào)健全黨和國家監(jiān)督體系，強化對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督(1)《〈中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定〉輔導(dǎo)讀本》，人民出版社，2019年，第42頁。。建構(gòu)完善執(zhí)政黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下權(quán)威高效反腐敗全覆蓋的監(jiān)督體系，集中體現(xiàn)了十八大以來國家治理層面的改革深化。以2018憲法修正案增設(shè)監(jiān)察委員會為標(biāo)志，國家政權(quán)體制由人民代表大會之下的“一府兩院”變化為“一府一委兩院”(2)江國華：《國家監(jiān)察體制改革的邏輯與取向》，《學(xué)術(shù)論壇》，2017年第3期。。監(jiān)察改革推動的國家憲制體制改革從憲法層面完善了國家法治監(jiān)督體系，創(chuàng)立了人民代表大會立法權(quán)領(lǐng)導(dǎo)下行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)“四權(quán)一體”的“二元司法二元監(jiān)督”(3)在我國行使審判權(quán)的人民法院和行使檢察權(quán)的檢察機關(guān)構(gòu)筑為我國的司法機關(guān)，由此檢察權(quán)和審判權(quán)形成二元司法。監(jiān)察委員會設(shè)立后，整合了幾方面監(jiān)察職能行使監(jiān)察權(quán)；憲法規(guī)定人民檢察院仍然是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，行使法律監(jiān)督職權(quán)；具有監(jiān)督職能的監(jiān)察委員會和人民檢察院構(gòu)筑為二元監(jiān)督的監(jiān)督模式。故此，我國現(xiàn)行的人民代表大會下的行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)實際上形成一個“二元司法二元監(jiān)督”四位一體政權(quán)架構(gòu)體制。國家權(quán)力架構(gòu)體制。對于監(jiān)察委憲法定位法律屬性正當(dāng)性的解讀，需要基于監(jiān)察體制改革的歷史邏輯、監(jiān)察委的憲法地位、監(jiān)察基本法法律文本對監(jiān)察權(quán)功能定位的具體規(guī)定、監(jiān)察委職權(quán)與相關(guān)國家權(quán)力的銜接制度建構(gòu)等方面，多角度全方位地進行理論審視和實踐樣態(tài)檢視?？陀^評價和正確界定監(jiān)察委的憲法屬性、法律定位以及監(jiān)察權(quán)運行的實踐樣態(tài)，不僅有助于鞏固國家監(jiān)察改革的成果，捍衛(wèi)監(jiān)察委的憲法地位，而且有助于進一步完善監(jiān)察權(quán)運行的體制機制，促進監(jiān)察權(quán)在實現(xiàn)國家治理體系治理能力現(xiàn)代化中法治監(jiān)督功能的發(fā)揮。

一、政治功能著力于反腐敗全覆蓋增強執(zhí)政合法性

監(jiān)察委的設(shè)立是新時代以全面建成小康社會為目標(biāo)、以全面深化改革為引領(lǐng)、以全面依法治國和全面從嚴(yán)治黨(4)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》，2017年11月28日。為重要抓手的“四個全面”戰(zhàn)略政治布局的具體落實，展現(xiàn)出政治改革謀劃與政治頂層設(shè)計的鮮明時代特征。監(jiān)察委員會由試點到全面鋪開，遵循基層探索、歸納經(jīng)驗、復(fù)制推廣的改革實踐方法論，體現(xiàn)了以協(xié)調(diào)性、綜合性、系統(tǒng)性為特征的頂層設(shè)計的改革理念。監(jiān)察改革不僅確立了反腐敗全覆蓋的制度體制，而且有力地展現(xiàn)了執(zhí)政黨自我凈化、自我革新、自我完善的能力，增強了執(zhí)政黨執(zhí)政合法性的制度基礎(chǔ)。

首先，監(jiān)察改革是新時代基于頂層設(shè)計的政治體制改革。

以習(xí)近平總書記為核心的黨中央立足于新的歷史起點，著眼于改革發(fā)展全局，瞄準(zhǔn)深化改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)(5)彭新林：《國家監(jiān)察體制改革：歷史借鑒與現(xiàn)實動因》，《法學(xué)雜志》，2019年第1期。，全面推進監(jiān)察體制改革。改行政監(jiān)察為國家監(jiān)察是為完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、變革憲法體制上國家權(quán)力架構(gòu)和權(quán)力運行機制而推行的重大改革舉措。黨中央深刻把握黨和國家監(jiān)督機制建設(shè)在新時代國家治理體系中的重要地位，清醒認識國家權(quán)力監(jiān)督運行機制中存在的突出問題，遵循科學(xué)設(shè)計、試點先行、深入探索、循序漸進的改革方針，著力于制度建設(shè)和體制機制的創(chuàng)新，為改革確定周密的規(guī)劃部署和實施方案。監(jiān)察委改革具有以問題意識為先導(dǎo)，以科學(xué)化、制度化為內(nèi)容的鮮明特征(6)蔡清偉：《新時代全面從嚴(yán)治黨頂層設(shè)計的實踐特色》，《中共山西省委黨校學(xué)報》，2018年第6期。，目標(biāo)定位于破解長期以來制約國家權(quán)力運行監(jiān)督制約法治化的體制機制問題。習(xí)近平總書記《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》一文中指出，我們所推行的國家監(jiān)察體制改革是為了解決“過去監(jiān)察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀(jì)法銜接不暢等問題”，包括“過去黨內(nèi)監(jiān)督和國家監(jiān)察不同步、部分行使公權(quán)力人員處于監(jiān)督之外的問題”(7)習(xí)近平：《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》，2019年第5期。。改革就是要通過反腐敗資源配置的優(yōu)化，即整合傳統(tǒng)的行政監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗機構(gòu)和檢察機關(guān)反腐敗相關(guān)職責(zé)與隊伍力量，以及通過將所有行使公權(quán)力人員納入統(tǒng)一監(jiān)督的改革努力，推動構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的國家監(jiān)察體系。

新時代國家監(jiān)察改革體現(xiàn)了黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分征求改革意見、精心籌劃改革規(guī)劃、充分醞釀改革方案、謹(jǐn)慎推進改革措施的政治改革路線方針。監(jiān)察改革是在多年來政治體制改革探索的經(jīng)驗基礎(chǔ)上啟動的，匯聚總結(jié)了我國監(jiān)察體制建設(shè)數(shù)十年來的成功經(jīng)驗。改革遵循了問題明確、基礎(chǔ)牢固、導(dǎo)向清晰的實踐路徑，彰顯了黨的領(lǐng)導(dǎo)下以黨內(nèi)改革為引領(lǐng)，統(tǒng)籌帶動黨和國家系統(tǒng)改革相同步，推動形成改革策動、改革規(guī)劃、改革推進的政治改革清晰路線圖。在監(jiān)察改革的戰(zhàn)略設(shè)計上，習(xí)近平總書記強調(diào)要“完善監(jiān)督制度，做好監(jiān)督體系頂層設(shè)計”，黨的監(jiān)督體系和國家監(jiān)察體系統(tǒng)籌協(xié)同推進，實現(xiàn)“既加強黨的自我監(jiān)督，又加強對國家機器的監(jiān)督”(8)習(xí)近平：《在中紀(jì)委第六次全體會議上的講話》，《人民日報》，2016年5月3日。。監(jiān)察改革試點工作貫徹了黨領(lǐng)導(dǎo)部署、全國人大授權(quán)實施，并對監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織架構(gòu)和職權(quán)職責(zé)的設(shè)置、相關(guān)協(xié)調(diào)銜接機制等作出先試先行的制度安排(9)中共中央辦公廳于2016年11月4日下發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點方案》，對監(jiān)察委員會改革試點工作進行全面部署，對監(jiān)察委員會的產(chǎn)生、組織架構(gòu)和職權(quán)職責(zé)的設(shè)置、相關(guān)協(xié)調(diào)銜接機制等改革措施作出規(guī)定，由此開啟了監(jiān)察體制改革的序幕。。

新時代的監(jiān)察改革拋卻了“良性違憲”的改革思路，遵循了重大改革于法有據(jù)的原則。改革啟動于全國人大常委會合法授權(quán)，之后迅疾展開修憲，從憲制層面確立具有政治屬性的國家監(jiān)察委的憲法地位，并依據(jù)憲法制定監(jiān)察基本法，從實體和程序上規(guī)定監(jiān)察委的法律職能。監(jiān)察改革整體進程體現(xiàn)了黨的政治領(lǐng)導(dǎo)在改革策動、改革規(guī)劃、改革實施方面的發(fā)動、統(tǒng)籌和引領(lǐng)作用。2018年3月成立的中央全面深化改革委員會著眼于國家重大改革的頂層設(shè)計，審議通過《關(guān)于深化紀(jì)檢監(jiān)察體制改革和中央紀(jì)委國家監(jiān)委機構(gòu)改革情況的報告》，從頂層設(shè)計、整體架構(gòu)和改革全局上對監(jiān)察改革加以回顧和總結(jié)，對未來監(jiān)察體制改革的深化推進予以籌劃和部署?；仡櫢母餁v程，可以看出設(shè)立監(jiān)察委是黨領(lǐng)導(dǎo)人民推動從嚴(yán)治黨和依法治國向縱深發(fā)展的偉大歷史變革，這一政治體制改革有力促進了中國特色社會主義國家治理體系的進一步完善。

其次，監(jiān)察改革貫徹了從嚴(yán)治黨與全面依法治國相統(tǒng)一的政治改革邏輯。

作為新時代全面深化改革的重大舉措，監(jiān)察改革集治黨、治國、改革于一體，其本身既具有國家治理的性質(zhì)，也具有從嚴(yán)治黨的性質(zhì)，是推動治黨治國目標(biāo)實現(xiàn)的重要政治實踐。深化國家監(jiān)察改革亦是全面依法治國背景下推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項重要政治改革，此項改革同時為新時代“推進全面從嚴(yán)治黨提供重要制度保障”(10)習(xí)近平：《在新的起點上深化國家監(jiān)察體制改革》，《求是》，2019年2月28日。。監(jiān)察改革集中展現(xiàn)了新時代治黨與治國一體統(tǒng)籌、協(xié)同推進的戰(zhàn)略思路，且無論是治黨與治國，兩者統(tǒng)一于“治”，即國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治黨與治國在國家治理體系中相互依存、相輔相成，是實現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的“雙輪驅(qū)動”(11)呂品：《黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機統(tǒng)一彰顯中國特色的治理之道》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2018年第6期。，在新時代的歷史起點上推動了國家治理體系的完善與國家治理能力的提升。

監(jiān)察改革確立監(jiān)察委行使的監(jiān)察權(quán)，體現(xiàn)了治黨與治國在國家權(quán)力配置上的統(tǒng)一性，意在實現(xiàn)執(zhí)政權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的互相融合，實現(xiàn)黨的意志與國家意志的高度統(tǒng)一(12)王利明：《準(zhǔn)確把握統(tǒng)籌推進的科學(xué)內(nèi)涵》，《人民日報》，2017年5月2日。。改革形成的新的監(jiān)察權(quán)這一融合了政治性和法律性、具有中國特色的權(quán)力設(shè)計，是執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)與國家機構(gòu)的國家治理權(quán)的融合，是黨的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、指揮權(quán)、監(jiān)督權(quán)及對干部的問責(zé)權(quán)在國家層面的運用和實施(13)莫紀(jì)宏：《國家監(jiān)察體制改革要注重對監(jiān)察權(quán)性質(zhì)的研究》，《中州學(xué)刊》，2017年第10期。。以往那種紀(jì)委、監(jiān)察部、檢察院“三駕馬車”的狀況，反映了當(dāng)時黨、政、法的權(quán)力配置邏輯和格局，經(jīng)歷改革開放以來的變革、合并、調(diào)整，通過監(jiān)察委員會機構(gòu)設(shè)置，我國黨、政、法機構(gòu)設(shè)置與權(quán)力配置在新的歷史基礎(chǔ)上達成新的整合與新的創(chuàng)新發(fā)展(14)李莉：《國家監(jiān)察體制改革視域下的制度設(shè)計變遷：新中國成立以來權(quán)力監(jiān)督的歷史梳理》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2018年第3期。。

監(jiān)察委的憲法設(shè)置及其制度體系設(shè)計充分彰顯了黨法國法調(diào)整、依法治國和依規(guī)治黨的統(tǒng)一。十九大報告提出了“依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一”的新思想，而監(jiān)察委員會機構(gòu)的設(shè)立正體現(xiàn)了這一改革理念。監(jiān)察委員會所依據(jù)之黨章黨紀(jì)，與其同時所依據(jù)的《監(jiān)察法》等一系列國家法律，結(jié)成相互貫通、互補配合、無縫銜接的統(tǒng)一體，展現(xiàn)出制度內(nèi)容上國法與黨規(guī)二元一體的結(jié)合。黨規(guī)與國法二者在理念、規(guī)范要素、重點、手段和目標(biāo)任務(wù)方面具有高度的一致性(15)許麗英：《堅持依法治國和依規(guī)治黨的有機統(tǒng)一》，《人民論壇》，2019年第7期。。而監(jiān)察權(quán)運行制度體系也正充分發(fā)揮了黨的治理和國家治理兩者的制度優(yōu)勢，融合了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩種制度體系的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和功能，推動二者在國家治理體系內(nèi)的合力攻堅和協(xié)同增效(16)周鑫：《新時代依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一：理論邏輯與實踐要求》，《中國行政管理》，2018年第9期。。

再次，監(jiān)察改革實現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察與人民監(jiān)督的政治結(jié)合。

國家監(jiān)察改革將黨內(nèi)監(jiān)督體系的完善與國家監(jiān)察體系的變革改進相結(jié)合，將監(jiān)督制度設(shè)計與人民監(jiān)督權(quán)利保障相結(jié)合，使黨的意志與人民意志的統(tǒng)一性、黨的意志與國家意志的統(tǒng)一性在制度層面得到具體的呈現(xiàn)和實施。在國家機關(guān)工作人員絕大部分為黨員的情況下，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察在監(jiān)督目標(biāo)、監(jiān)察對象、工作內(nèi)容、工作手段等方面表現(xiàn)出高度的復(fù)合性。正如習(xí)近平總書記所言，“監(jiān)督國家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)是黨內(nèi)監(jiān)督的題中應(yīng)有之義”(17)習(xí)近平：《在中紀(jì)委第六次全體會議上的講話》，《人民日報》，2016年5月3日。。黨的紀(jì)檢工作機構(gòu)與國家的監(jiān)察機構(gòu)合署辦公、合體運行、合力監(jiān)督，正是以黨的治理帶動和引領(lǐng)國家治理的切實改革行動，也是以黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察職權(quán)功能的互補互促、制度規(guī)則的銜接整合，構(gòu)建周全嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督制度系統(tǒng)的改革舉措。

隨著監(jiān)察委納入我國人民代表大會為根本政治制度的憲制架構(gòu)，監(jiān)察委立足民意、為民用權(quán)且直接面向人民負責(zé)的意蘊更加凸顯。監(jiān)察委與紀(jì)委機構(gòu)的合署合體，黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察相整合而展現(xiàn)治黨治國一體同步發(fā)展，歸依于權(quán)力的人民來源和人民民主的國家制度，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國的高度統(tǒng)一性與相應(yīng)的治理邏輯在監(jiān)察改革中得到鮮明的貫徹。監(jiān)察改革的根本宗旨就是要維護人民當(dāng)家作主的民主地位，使人民的意志在黨的領(lǐng)導(dǎo)下經(jīng)由科學(xué)完善的國家制度體系得到有效的實現(xiàn)。監(jiān)察改革通過集中、統(tǒng)一、高效監(jiān)察體系的構(gòu)建，凝聚人民監(jiān)督的合力，暢通人民監(jiān)督的途徑，拓展人民監(jiān)督的制度體系，以更好地保障人民監(jiān)督國家權(quán)力運行的權(quán)利。監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)設(shè)計為解決由權(quán)利監(jiān)督向權(quán)力監(jiān)督的過渡問題，推動人民監(jiān)督的有序化、制度化、法治化，以及為解決監(jiān)督者的權(quán)力受監(jiān)督問題，防止專門監(jiān)督力量的異化，提供了較為完整嚴(yán)密的制度方案和運行機制(18)蔡靜：《監(jiān)察委的權(quán)力運作與憲法規(guī)制》，《南方論刊》，2019年第2期。。通過將黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察與人民監(jiān)督系統(tǒng)的有機嵌入和整合，使權(quán)利監(jiān)督與權(quán)力監(jiān)督、一般監(jiān)督與專門監(jiān)督統(tǒng)合于監(jiān)察權(quán)制度設(shè)計之中，既消除國家監(jiān)督體系內(nèi)的沖突紊亂，又致力于保證群眾監(jiān)督權(quán)利的實現(xiàn)，促進專門監(jiān)督力量的健康發(fā)展。監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)設(shè)計為化解歷史上監(jiān)督者不受監(jiān)督的權(quán)力怪圈、構(gòu)建合理的監(jiān)督邏輯和監(jiān)督閉環(huán)提供了政治保障和制度供給。

二、憲法屬性定位于接受人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察權(quán)

監(jiān)察委的設(shè)立是對國家權(quán)力架構(gòu)的調(diào)整與變革，促成了國家權(quán)力運行機制的優(yōu)化。這一變動牽涉到中央國家機構(gòu)與地方國家機構(gòu)的組成，新的機構(gòu)在國家組織體系中地位與權(quán)能需要在憲法層面得到確認。不僅監(jiān)察權(quán)本身的性質(zhì)與權(quán)能內(nèi)容要在憲法中予以規(guī)定，監(jiān)察權(quán)在人民代表大會根本政治制度中的地位也須得到明確。2018年憲法修正案在第三章“國家機構(gòu)”中對監(jiān)察委員會設(shè)專節(jié)加以規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)與行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)相并列在憲法中出現(xiàn)，監(jiān)察委員會人員構(gòu)成亦納入人大選任。無疑，監(jiān)察權(quán)在憲制層面具有國家權(quán)力的屬性，獲得憲法確認的權(quán)力地位保障，因而具有國家制度層面的權(quán)威性。

首先，憲制改革確立了監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)的憲法權(quán)力屬性。

監(jiān)察委的憲法屬性在于憲法規(guī)定了監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)的權(quán)力來源、機構(gòu)組成和權(quán)力運作。監(jiān)察權(quán)由原先作為行政權(quán)力隸屬分支，到成為獨立于行政權(quán)并對行政權(quán)加以監(jiān)督的新的權(quán)力構(gòu)成，這一權(quán)力構(gòu)造來源于國家憲法層面的改革確認和授權(quán)。憲法規(guī)定了人民代表大會這一根本政治制度下的國家機構(gòu)組成邏輯，無論行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)，抑或改革而新設(shè)立的監(jiān)察機關(guān)，其權(quán)力皆來源于人民代表機構(gòu)的法律授權(quán)。各層級監(jiān)察機關(guān)皆由相對應(yīng)的各級人大及其常委會授權(quán)組成，監(jiān)察委與各級人大及其常委會的關(guān)系是具體權(quán)力與抽象權(quán)力、職責(zé)與授權(quán)、負責(zé)與監(jiān)督的關(guān)系(19)王希鵬：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性》，《求索》，2018年第4期。。以憲法的權(quán)威載體，明定了監(jiān)察權(quán)的設(shè)置與運行，規(guī)定了監(jiān)察委員會作為國家機構(gòu)重要組成的地位。有關(guān)監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)定，與相應(yīng)的組織法、行為法、程序法和救濟法等憲法性法律加以配套，便組成監(jiān)察權(quán)權(quán)力形成及運作的憲制基礎(chǔ)(20)姜明安: 《國家監(jiān)察法立法的若干問題探討》，《法學(xué)雜志》，2017 年第3期。。憲法修正和監(jiān)察法頒行宣示了監(jiān)察體制改革實現(xiàn)了從以往的行政監(jiān)察向新的國家監(jiān)察的轉(zhuǎn)變(21)陳瑞華：《論國家監(jiān)察權(quán)的性質(zhì)》，《比較法研究》，2019年第1期。。監(jiān)察委員會憲法地位的確立，旨在為監(jiān)察權(quán)提供憲法上的依據(jù)，排除針對監(jiān)察執(zhí)法的各種越權(quán)行為的干擾(22)郁忠民：《論確立監(jiān)察權(quán)的憲法地位》，《當(dāng)代法學(xué)》，1990年第4期。。新的憲法修訂設(shè)專節(jié)明確了各級監(jiān)察委員會作為國家監(jiān)察機關(guān)的性質(zhì)，規(guī)定上下級監(jiān)察機構(gòu)相互之間為領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，確立了國家監(jiān)察委員會對全國人大及其常委會負責(zé)，地方各級監(jiān)察委員會對各級人大及上一級監(jiān)察委員會負責(zé)的制度邏輯。同時，憲法明確了監(jiān)察委依照法律獨立行使監(jiān)察權(quán)的憲法原則，規(guī)定監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉；在監(jiān)察機關(guān)與行政執(zhí)法部門、檢察機關(guān)和審判機關(guān)的關(guān)系上，憲法規(guī)定在辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的過程中，各機關(guān)要互相配合、互相制約。因此，監(jiān)察權(quán)設(shè)置就在人大國家權(quán)力源授權(quán)的結(jié)構(gòu)下，進行權(quán)力間適當(dāng)分解分工，從而為達成國家治理目標(biāo)而協(xié)同，以及為防范某一環(huán)節(jié)的權(quán)力恣意風(fēng)險而開展相應(yīng)的監(jiān)督制約。

其次，憲制改革確立監(jiān)察委的憲法地位推動了國家權(quán)力政體架構(gòu)變革。

監(jiān)察改革是執(zhí)政黨通過加強權(quán)力監(jiān)督和制約的制度設(shè)計，推進自我革命、自我凈化的偉大變革。黨的十九大報告提出：“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子。”(23)習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》，2017年10月18日。監(jiān)督是增強黨自我凈化能力的根本路徑，也是推動國家權(quán)力高效廉潔運行的根本方法。監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)設(shè)計便凸顯了權(quán)力監(jiān)督的主題，大大提升了監(jiān)督的專門性和獨立性，有效整合及貫通了黨內(nèi)監(jiān)督、國家監(jiān)察和人民監(jiān)督等監(jiān)督渠道，在監(jiān)督力量、監(jiān)督效能等方面形成了匯聚和突破。監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)設(shè)計作為黨執(zhí)政條件下對權(quán)力開展科學(xué)有效監(jiān)督的改革嘗試，為人類解決自我監(jiān)督的難題邁出實質(zhì)性步伐，為人類完善權(quán)力監(jiān)督體系、改進國家治理提供了中國智慧和中國方案(24)趙劍英：《黨的自我革命開創(chuàng)權(quán)力監(jiān)督的新路》，《中國社會科學(xué)報》，2018年1月28日。。

監(jiān)察改革設(shè)立國家監(jiān)察委適應(yīng)了國內(nèi)外監(jiān)督專門化的動向，是對國家權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)的重大改革和完善。由古代至近代，由秦初到民國，監(jiān)察權(quán)始終在當(dāng)時國家權(quán)力架構(gòu)中占據(jù)重要地位，并且呈現(xiàn)地位抬升、獨立性增強的演進態(tài)勢。在國外，自1809年瑞典設(shè)立近代監(jiān)察制度以來，新的監(jiān)察機構(gòu)擴展到全球160多個國家和地區(qū)，以專員專署、專職專司為代表的監(jiān)察專門化動向日益顯著(25)魏昌東：《國家監(jiān)察委員會改革方案之辯證：屬性、職能與職責(zé)定位》，《法學(xué)》，2017年第 3期。。我國古代以御史與諫官為代表的王權(quán)統(tǒng)領(lǐng)下的監(jiān)察權(quán)力運行，主要用以維護封建專制及官僚體制(26)徐愛國：《監(jiān)察權(quán)的法律定位和歷史淵源》，《民主與科學(xué)》，2018年第6期。。新時代監(jiān)察體制改革則植根于人民民主的根本立場，通過監(jiān)察權(quán)獨立性、專門性、整合性的有效設(shè)計，推動中國特色國家權(quán)力架構(gòu)和監(jiān)督制約運行機制的改革創(chuàng)新。針對權(quán)力易于腐化和濫用這一鐵律，監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)致力于打造約束權(quán)力的鐵籠，監(jiān)督權(quán)力在廉潔、為民、規(guī)范的軌道上運行，鍛造權(quán)責(zé)明確、運行科學(xué)、透明高效的國家權(quán)力運行機制。

監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)、檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)等已有的監(jiān)督制度進行了厘清與調(diào)整。監(jiān)察委的設(shè)置增強了人大授權(quán)監(jiān)督體制下監(jiān)督工作專門性和獨立性，也解決了既往檢察機關(guān)自偵自訴等現(xiàn)實問題，不僅監(jiān)督渠道、監(jiān)督力量得到整合，而且監(jiān)督制度內(nèi)容也得到理順和革新?？梢哉f，監(jiān)察委員會之監(jiān)察權(quán)，與人大監(jiān)督權(quán)、檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，共同構(gòu)成更為協(xié)調(diào)、更為嚴(yán)密、更為科學(xué)的國家權(quán)力監(jiān)督系統(tǒng)(27)曹?。骸侗O(jiān)察權(quán)的法理思考》，《法學(xué)雜志》，2019年第5期。。未來，深化監(jiān)察改革的重心在于進一步厘清監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)與其他監(jiān)督權(quán)設(shè)計之間的關(guān)系，探索監(jiān)察委行使監(jiān)察權(quán)接受人大的監(jiān)督以及移送起訴接受檢察機關(guān)法律監(jiān)督的實現(xiàn)方式問題，推進監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)接受群眾監(jiān)督及輿論監(jiān)督的制度實現(xiàn)形式。此外，鑒于監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)對人大機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、人大選舉任命官員及人大代表履行處置職權(quán)時，與人大監(jiān)督權(quán)形成一定的張力(28)陳輝，汪進元：《監(jiān)察委員會處置權(quán)與人大監(jiān)督權(quán)的內(nèi)在張力及協(xié)調(diào)》，《廣西社會科學(xué)》，2019年6期。，應(yīng)進一步完善立法，對人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)各自監(jiān)督權(quán)的權(quán)限范圍加以劃分，對人大特定問題調(diào)查權(quán)與監(jiān)委調(diào)查權(quán)各自的行使界限予以厘定(29)靳海婷：《論人大監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)之關(guān)系、界限與銜接》，《華僑大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2018年第5期。。

再次，監(jiān)察委行使的監(jiān)察權(quán)不同于行政權(quán)、司法權(quán)。監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)是國家權(quán)力架構(gòu)改革和創(chuàng)新的結(jié)果，是區(qū)別于以往權(quán)力分工構(gòu)成的擁有特定職能屬性和內(nèi)涵外延的國家權(quán)力。因此，不可囿于傳統(tǒng)的行政權(quán)或司法權(quán)的概念內(nèi)涵界定和解釋監(jiān)察權(quán)。監(jiān)察權(quán)的內(nèi)涵范疇既不同于行政權(quán)，亦不同于司法權(quán)。新的監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)并非以往多機構(gòu)行政監(jiān)察、反貪反瀆、預(yù)防腐敗等職能的簡單組合與權(quán)力疊加(30)鐘紀(jì)言：《賦予監(jiān)察委員會憲法地位 健全黨和國家監(jiān)督體系》，《中國人大》，2018年第5期。，也并非議會監(jiān)督權(quán)、行政調(diào)查處置權(quán)以及司法性權(quán)力的混合(31)秦前紅: 《國家監(jiān)察體制改革憲法設(shè)計中的若干問題思考》，《探索》，2017 年第 6 期。。監(jiān)察委監(jiān)察權(quán)“是不同形態(tài)及屬性的權(quán)力重合或者融合在一起產(chǎn)生并區(qū)別于原形態(tài)屬性的新權(quán)力形態(tài)”(32)徐漢明: 《國家監(jiān)察權(quán)的屬性探究》，《法學(xué)評論》，2018 年第1期。。監(jiān)察委行使之監(jiān)察權(quán)是以監(jiān)督、調(diào)查、處置等為構(gòu)成內(nèi)容的權(quán)力(33)馬懷德: 《國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第6期。，是相對于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的第四種權(quán)力(34)吳建雄: 《論國家監(jiān)察體制改革的價值基礎(chǔ)與制度構(gòu)建》，《中共中央黨校學(xué)報》，2017年第2期。。監(jiān)察委之監(jiān)察權(quán)涵蓋的監(jiān)督、調(diào)查、處置均具有其獨立的內(nèi)涵與外延。監(jiān)察權(quán)之監(jiān)督包括廉政教育監(jiān)督、依法履職監(jiān)督、秉公用權(quán)監(jiān)督、廉潔從政從業(yè)監(jiān)督以及道德操守監(jiān)督(35)范進學(xué)，張玲玲：《國家監(jiān)察體制改革的憲法問題》，《學(xué)習(xí)與探索》，2019年第1期。，是覆蓋了思想意識、道德觀念、履行法紀(jì)、行使權(quán)力及廉潔作風(fēng)在內(nèi)的多維度、多層次的監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督包括了對監(jiān)察對象定期或者不定期開展的日常監(jiān)督，就重大問題或者系統(tǒng)性問題開展的專項監(jiān)督(36)張云霄：《國家監(jiān)察體制改革法治化進程初探》，《法學(xué)雜志》，2018年第5期。。監(jiān)察機關(guān)所行使的調(diào)查權(quán)，亦不同于公安等機關(guān)行使的刑事偵查權(quán)(37)參見中紀(jì)委: 《調(diào)查權(quán)不同于刑事偵查權(quán)》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2017年11月16日。。監(jiān)察委之調(diào)查在性質(zhì)上是集黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查于一體的綜合性的調(diào)查權(quán)(38)龍?zhí)?，牛歡：《監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)配置研究》，《長白學(xué)刊》，2019年第3期。。監(jiān)察權(quán)之處理也包括了政務(wù)處分處理、失職問責(zé)處理、移送審查公訴處理、提出監(jiān)察建議處理四項內(nèi)容，是實體性處理權(quán)能、程序性處理權(quán)能和建議性處理權(quán)能的整合性運用。

三、法律職權(quán)限定于行使監(jiān)督、調(diào)查、留置的國家監(jiān)察職能

開展監(jiān)察專門立法是監(jiān)察權(quán)自身權(quán)力屬性的必然要求，也是實現(xiàn)監(jiān)察法治及推進立法創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力架構(gòu)中的獨特地位，要求對監(jiān)察權(quán)的內(nèi)容及具體行使，以專門立法加以制度調(diào)整；監(jiān)察立法不同于以往的組織立法、程序立法和職權(quán)立法的模式，而采用了綜合性的創(chuàng)新立法模式。作為全面依法治國治理體系的組成部分，監(jiān)察權(quán)法治化運行著重凸顯了權(quán)責(zé)法定、程序正義、權(quán)利保障及權(quán)力監(jiān)督等法治關(guān)鍵內(nèi)容。基于法治內(nèi)涵的基本要求，未來監(jiān)察權(quán)法規(guī)配套將建成內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、銜接緊密的法治體系。

首先，基于確認改革成果的邏輯和貫徹憲法規(guī)范的命題，《監(jiān)察法》具體明確地規(guī)定了監(jiān)察委的法律職權(quán)。2018年3月20日十一屆全國人大一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》，不同于以往國務(wù)院機構(gòu)、國家審判機構(gòu)及檢察機構(gòu)的立法規(guī)范方式，是以新設(shè)立機構(gòu)的職能為主題凸顯了以監(jiān)察活動為中心開展的專門立法活動，包括了監(jiān)察機關(guān)組成、監(jiān)察范圍及管轄、監(jiān)察權(quán)限及責(zé)任、監(jiān)察程序等內(nèi)容在內(nèi)的立法調(diào)整?！侗O(jiān)察法》調(diào)整國家監(jiān)察機關(guān)與監(jiān)察對象的關(guān)系、國家監(jiān)察機關(guān)與人民代表機關(guān)的關(guān)系以及國家監(jiān)察機關(guān)與司法機關(guān)的關(guān)系，突破了以往單純組織立法、程序立法以及救濟立法的模式，展現(xiàn)了行為法、程序法和救濟法相整合的特征(39)姜明安：《國家監(jiān)察法立法的若干問題探討》，《法學(xué)雜志》，2017年第3期。?！侗O(jiān)察法》按照權(quán)責(zé)法定、完善程序、強化監(jiān)督的法治原則和法治精神，在立法結(jié)構(gòu)中突出監(jiān)察權(quán)力的法律規(guī)范、監(jiān)察權(quán)力的運行程序以及對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督等制度設(shè)計，有關(guān)監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序以及對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督三方面的內(nèi)容在《監(jiān)察法》中地位較重、分量較足、條款較多，彰顯了監(jiān)察立法應(yīng)有的法治要求和法治導(dǎo)向?！侗O(jiān)察法》對談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等12項措施及相應(yīng)的監(jiān)察權(quán)力作出規(guī)定，對問題線索處置、調(diào)查、審理、監(jiān)督的監(jiān)察流程加以規(guī)定，對相關(guān)調(diào)查措施的審批、決定、實施、期限等予以明確。《監(jiān)察法》還對監(jiān)察權(quán)力運行的內(nèi)部、外部監(jiān)督體系，包括內(nèi)部專門監(jiān)督、干預(yù)報告制度、監(jiān)察回避制度，以及人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督等予以明確規(guī)定。同時，還針對監(jiān)察機關(guān)和監(jiān)察人員的投訴機制以及監(jiān)察失職失實的情形作出規(guī)定，以此構(gòu)筑嚴(yán)密的監(jiān)督監(jiān)察權(quán)運行的制度體系和工作機制。

其次，監(jiān)察法的制定體現(xiàn)了監(jiān)察立法的專門性。監(jiān)察專門立法是監(jiān)察機構(gòu)憲法地位、監(jiān)察權(quán)在國家權(quán)力架構(gòu)中地位的具體體現(xiàn)，是監(jiān)察活動自身屬性、特點的內(nèi)在要求。監(jiān)察權(quán)運行要求制定一部專門的監(jiān)察法，對監(jiān)察機構(gòu)組成、監(jiān)察權(quán)限設(shè)置以及監(jiān)察工作流程等相關(guān)事項予以明確，從而達成監(jiān)察權(quán)設(shè)置及運行機制的法治化。監(jiān)察活動及監(jiān)察權(quán)的獨特性，也要求有專門的監(jiān)察立法。職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的特殊性要求制定專門的監(jiān)察法對監(jiān)察調(diào)查活動進行調(diào)整，監(jiān)察調(diào)查的方式、手段和程序也需要專門立法予以明確。以往的刑法及刑事訴訟法無法勝任這些要求，監(jiān)察法因而成為與刑法、刑事訴訟法相區(qū)分的反腐敗專門性立法(40)李斌雄，廖凱：《監(jiān)察法在中國特色社會主義法治體系中的獨特地位》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2018年第7期。。因此，監(jiān)察立法堅持了有區(qū)別、自成一體的方針，確立適應(yīng)監(jiān)察權(quán)運行、契合監(jiān)察實踐特點的法律規(guī)則體系。監(jiān)察權(quán)運行不宜套用現(xiàn)行《刑事訴訟法》的規(guī)定，也不宜沿用以往《刑事訴訟法》的內(nèi)容和結(jié)構(gòu)(41)謝超：《〈監(jiān)察法〉對中國特色反腐敗工作的法治影響》，《法學(xué)雜志》，2018年第5期。。監(jiān)察立法關(guān)注腐敗現(xiàn)象滋生及蔓延的狀況，適應(yīng)反腐敗執(zhí)法的現(xiàn)實要求，完善與預(yù)防、懲治腐敗要求相適應(yīng)的調(diào)查權(quán)限配置及規(guī)則體系；監(jiān)察立法與普通刑事偵查規(guī)則相區(qū)分，既合理吸收刑法及刑事訴訟規(guī)則的有益成分，又樹立契合監(jiān)察權(quán)實踐情況的專有的規(guī)則內(nèi)容，貫徹了高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的方針。站在反腐敗立法的新的歷史起點上，監(jiān)察立法吸收及借鑒古今中外反腐敗制度建設(shè)的成功經(jīng)驗，確立較普通刑事偵查活動更為嚴(yán)格的權(quán)利保障規(guī)則，確立較普通刑事偵查權(quán)更為嚴(yán)密的權(quán)力監(jiān)督制約機制，保障了監(jiān)察委科學(xué)、合理、合規(guī)、合法行使監(jiān)察權(quán)運行體制機制的順暢與法治化。

監(jiān)察法規(guī)配套的進一步完善。憲制改革確認了監(jiān)察體制改革實現(xiàn)反腐敗全覆蓋的目標(biāo)，但監(jiān)察權(quán)運行的實然樣態(tài)也提出了如何規(guī)制監(jiān)察權(quán)的行使限度，實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)運行與國家不同權(quán)力機關(guān)關(guān)系厘定與有效銜接的法治化問題。黨紀(jì)國法的銜接配套以及國法間的銜接配套是推動監(jiān)察法律體系進一步完善的努力方向。當(dāng)前，黨紀(jì)與國法之間的銜接問題仍處于雛形階段。在監(jiān)察處理環(huán)節(jié)，紀(jì)律處分與政務(wù)處分的具體應(yīng)用還需要在法律層面彰顯出一體融合，對單處或并處等適用情形及相關(guān)的適用情節(jié)要加以界定，明定適用范圍和適用內(nèi)容(42)劉艷紅：《〈監(jiān)察法〉如何與其他規(guī)范銜接？》,《法學(xué)論壇》，2019年第1期。。黨紀(jì)監(jiān)察與政紀(jì)監(jiān)察在監(jiān)督、調(diào)查和處理方面的權(quán)能設(shè)計及規(guī)則的配套還有待進一步完善(43)任建明，薛彤彤：《實踐運用“四種形態(tài)”遇到的主要問題與應(yīng)對策略》，《河南社會科學(xué)》，2018年第1期。。并且，監(jiān)察法與黨章黨規(guī)、與《憲法》《刑法》《刑事訴訟法》，以及與相關(guān)司法解釋之間不同程度上還存有銜接上的問題。監(jiān)察法還有待系統(tǒng)性地對權(quán)利保障規(guī)則、“非法證據(jù)排除”規(guī)則、偵查階段律師在場制度、全程同步錄音錄像制度、“以審判為中心”的證據(jù)制度、國家賠償制度等制度規(guī)則予以吸收及創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化(44)參見黃鑫：《國家監(jiān)察體制改革法治化構(gòu)建之維：兼論“社會中心主義”與反腐“理性構(gòu)建”》，《廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報》， 2018年第2期。?！侗O(jiān)察法》中諸多調(diào)查措施的配套規(guī)范還很不完善(45)褚福民：《以審判為中心與國家監(jiān)察體制改革》，《比較法研究》，2019年第1期。，應(yīng)該在深化監(jiān)察改革中對監(jiān)察留置措施的審批權(quán)限、方式、期限、程序、地點、救濟等制度進一步加以細化及明確(46)曾凡證：《國家監(jiān)察立法充分體現(xiàn)法治原則》，《人民日報》，2018年3月5日。。

四、實踐目標(biāo)致力于依法履職盡責(zé)科學(xué)提升監(jiān)察治理能力現(xiàn)代化

監(jiān)察體制改革以來，經(jīng)過監(jiān)察組織機構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化和監(jiān)察體制機制科學(xué)化，反腐敗制度改革和制度創(chuàng)新實效不斷展現(xiàn)，中國特色國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化和法治化得到有力推進。監(jiān)察委在組織機構(gòu)上堅持“一體雙責(zé)”和全面融合的改革方針，在內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上貫穿職能優(yōu)化、強化監(jiān)督、突出實效的改革精神，推動腐敗治理邁入資源整合、力量融合、制度結(jié)合的新軌道。通過有效運用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)的認識論和方法論，使監(jiān)察體制深深植根于對腐敗治理規(guī)律和原理的精準(zhǔn)把握，使腐敗治理的源頭預(yù)防和關(guān)口防范體系更加健全完善，也使腐敗治理的政治效果、法律效果和制度效果得到綜合性的體現(xiàn)。

其一，黨的紀(jì)檢機構(gòu)與監(jiān)察組織機構(gòu)合署辦公實行“一體雙責(zé)”。監(jiān)察改革推進各級監(jiān)察委組建以來，按照合署辦公、一體擔(dān)責(zé)、全面融合的要求，在內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置和人員配置上凸顯監(jiān)督執(zhí)紀(jì)職能行使和自身權(quán)力運行的監(jiān)督制約。通過將人員力量重點充實到監(jiān)察實踐一線，以及開展的必要職能分開和部門分設(shè)，使新組建的監(jiān)察委在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)效能上得到提升。監(jiān)委紀(jì)委合署辦公意味著紀(jì)檢監(jiān)察單軌運行模式向雙軌運行模式的轉(zhuǎn)變，監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置銜接更加緊密、職能更加優(yōu)化、制約更加有效(47)吳建雄：《監(jiān)察委員會的職能定位與實現(xiàn)路徑》，《中國黨政干部論壇》，2017第2期。。以重慶市監(jiān)察改革為例，通過實施“一體雙責(zé)”，該市加強監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力量配備，優(yōu)化監(jiān)察委員會內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，其中，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的業(yè)務(wù)部門設(shè)置比例占到監(jiān)察委內(nèi)設(shè)機構(gòu)總數(shù)的75.9%，比監(jiān)察改革以前的比率增加了10.9%；2018年該市監(jiān)察委共受理立案違法違紀(jì)案件4726件，紀(jì)律處分5281人，同比增長33.9%(48)張弛：《實現(xiàn)全面融合和戰(zhàn)略性重塑》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2019年3月7日。。監(jiān)察委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實踐貫徹黨章黨紀(jì)和憲法法律協(xié)調(diào)實行，推動黨內(nèi)監(jiān)督和公職人員國家監(jiān)察一體同步實施全面覆蓋，促使監(jiān)督黨規(guī)黨紀(jì)執(zhí)紀(jì)問責(zé)和法律監(jiān)察監(jiān)督調(diào)查處置銜接融通，實現(xiàn)了紀(jì)法兩把尺子、“雙施雙守”、同向發(fā)力。監(jiān)察體制改革以來，監(jiān)察委立足監(jiān)察處置職能，綜合運用執(zhí)紀(jì)執(zhí)法處理手段，有效發(fā)揮預(yù)防、監(jiān)督、懲戒的監(jiān)察監(jiān)督效果。其中，懲戒處置效能顯著提升，2018年全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)共對52.6萬名黨員作出黨紀(jì)處分，對13.5萬名公職人員作出政務(wù)處分；震懾效能大量顯現(xiàn)，黨的十九大以來，共促使5000余名黨員干部主動投案(49)趙樂際：《忠實履行黨章和憲法賦予的職責(zé)，努力實現(xiàn)新時代紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展：在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀(jì)律監(jiān)察委員會第三次全體會議上的工作報告》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2019年2月20日。；全域監(jiān)察突破明顯，僅吉林省2018年一年，紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)立案調(diào)查非黨監(jiān)察對象案件就達1176件1199人(50)張弛：《實現(xiàn)全面融合和戰(zhàn)略性重塑》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2019年3月7日。。

其二，監(jiān)察委針對監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)履職盡責(zé)。監(jiān)督執(zhí)紀(jì)四種形態(tài)是新時代推進監(jiān)察權(quán)工作實踐的重要方法論。這一方法論體現(xiàn)了教育和制度防范在前，注重從源頭上遏制腐敗滋生。同時，監(jiān)察委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)強調(diào)通過經(jīng)常性、長效性的監(jiān)督，做到發(fā)現(xiàn)問題、抓早抓小和防微杜漸。監(jiān)察委約談函詢、抽查檢察、列席民主生活會等日常監(jiān)督方法的運用，便是著眼于小微腐敗現(xiàn)象的早期預(yù)防，扎牢思想教育和制度預(yù)防的關(guān)口。2018年全國紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)貫徹監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”的方法論，運用教育、監(jiān)督、懲治相結(jié)合的方針，推動實現(xiàn)政治效果、紀(jì)法效果和社會效果的統(tǒng)一(51)閆鳴：《準(zhǔn)確熟練運用好“四種形態(tài)”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2019年11月26日。。其中，以批評、提醒和函詢第一種形態(tài)幫教110.4萬人次，占63.6%；以黨紀(jì)輕處分和組織調(diào)整的第二種形態(tài)處理49.5萬人次，占28.5%；以黨紀(jì)重處分和重大職務(wù)調(diào)整的第三種形態(tài)處理8.2萬人次，占4.7%；以嚴(yán)重違紀(jì)違法審查的第四種形態(tài)處理5.5萬人次，占3.2%(52)參見IDM 中國領(lǐng)導(dǎo)決策信息中心，大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略重點實驗室：《2018 年紀(jì)檢監(jiān)察大數(shù)據(jù)報告》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2019年第11期。。“四種形態(tài)”方法論在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)實踐中體現(xiàn)為對三大關(guān)系的把握，即把握好“去存量”“遏增量”的關(guān)系，把握好“抓小”與“抓早”的關(guān)系，把握好“從嚴(yán)”“從實”與“從快”的關(guān)系(53)白云軍：《認真實踐“四種形態(tài)”去“存量”遏“增量”》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》，2016年8月3日。。存量增量理論是紀(jì)檢監(jiān)察實踐重要方法構(gòu)成，存量與增量相互聯(lián)系、相輔相成，減存量與遏增量因此成為未來推進反腐敗斗爭要切實抓牢的兩手(54)劉連生：《堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào) 在減少存量、遏制增量上積極作為》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2018年第13期。。當(dāng)前增量演變特點表現(xiàn)為群眾身邊腐敗案件數(shù)量居多、未辦在辦案件率較高、新增監(jiān)察領(lǐng)域問題突出。改變線索處置率低、線索辦結(jié)率低的狀況，就要著力于減少大數(shù)和絕對值，加大線索處置和反饋，使線索處置落到實處。要改變辦大案要案的政績觀，改變線索較多時再集中辦理以及待時機成熟再辦成“大案”的執(zhí)紀(jì)心態(tài)，重視輕微違紀(jì)或非貪賄線索，在執(zhí)紀(jì)監(jiān)察上做到抓早抓小、快查快結(jié)；適機利用約談、函詢等方式，促進監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的環(huán)節(jié)前置和源頭化解。

其三，以科學(xué)的體制機制保障監(jiān)察權(quán)的良性運行和監(jiān)察能力的提升。以憲法為統(tǒng)領(lǐng)、以監(jiān)察法為基本依據(jù)、協(xié)同黨紀(jì)黨規(guī)建立起中國特色社會主義的監(jiān)察法律體系，為監(jiān)察委依法科學(xué)行使職權(quán)以及監(jiān)察權(quán)科學(xué)運行提供了充分的制度保障。監(jiān)察委依法履職著力于形成紀(jì)律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督四個全覆蓋的權(quán)力監(jiān)督格局。在機構(gòu)設(shè)置、監(jiān)督巡視、內(nèi)部制約等方面完善監(jiān)察制度規(guī)范，通過構(gòu)筑科學(xué)的監(jiān)察機構(gòu)分設(shè)和派駐派出機構(gòu)設(shè)置，強化監(jiān)察組織改革布局，完善常規(guī)巡視、專項巡視以及提級巡察、交叉巡察等工作機制和工作方式，尤其注重內(nèi)部監(jiān)督制約機制建設(shè)，圍繞舉報受理、線索處置、審查調(diào)查等關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展權(quán)力科學(xué)化配置，提升內(nèi)部權(quán)力運行科學(xué)化程度。派駐機構(gòu)改革是實現(xiàn)黨委統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、沉向基層紀(jì)檢監(jiān)察體系的有效舉措，改革要著眼于優(yōu)化派駐紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)職能配置，加強派駐過程中的權(quán)責(zé)協(xié)同。派出機構(gòu)改革要有針對性地解決當(dāng)前一些部門派駐紀(jì)檢組擔(dān)當(dāng)意識不足、監(jiān)督手段缺乏、領(lǐng)導(dǎo)體制及工作機制不健全等問題，推動派駐機構(gòu)更好地發(fā)揮職能作用。改革要著眼于端正派駐機構(gòu)政治監(jiān)督職能定位，理順相應(yīng)的派駐領(lǐng)導(dǎo)和管理體制。同時，要完善派駐日常監(jiān)督工作機制，包括定期會商、情況通報、線索排查、監(jiān)督執(zhí)紀(jì)等機制，充分履行派駐機構(gòu)作為紀(jì)檢監(jiān)察組織前哨和探頭的制度功能。此外，紀(jì)檢監(jiān)察內(nèi)部監(jiān)督制約機制建設(shè)在監(jiān)察改革過程中備受重視，改革推行了監(jiān)督和調(diào)查部門分設(shè)、“前臺”和“后臺”分離的制度舉措，為解決“權(quán)力過于集中”及嚴(yán)防“燈下黑”搭建了制度“防火墻”。以往紀(jì)檢監(jiān)察干部違法違紀(jì)事例，多發(fā)于權(quán)力相對集中的內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察室部門，新的制度設(shè)計即著手分拆各紀(jì)檢監(jiān)察室，分別設(shè)立執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室和執(zhí)紀(jì)審查調(diào)查室。各部門職權(quán)設(shè)計亦進行科學(xué)分配，執(zhí)紀(jì)監(jiān)督室職司日常監(jiān)督而不查辦具體案件，執(zhí)紀(jì)審查室負責(zé)立案審查，但不固定分管某一地區(qū)或者部門。此外，在領(lǐng)導(dǎo)體制上，對監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)副職的職權(quán)分工予以改革，線索受理、監(jiān)督管理、執(zhí)紀(jì)審查和案件審理實行區(qū)別分管、相互監(jiān)督、相互制約(55)杜倩博：《監(jiān)察委員會內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置與運行機制:流程導(dǎo)向的組織變革》，《中共中央黨校學(xué)報》，2018年第4期。。通過這些組織和制度創(chuàng)新，強化紀(jì)檢監(jiān)察機構(gòu)風(fēng)險內(nèi)控，確立執(zhí)紀(jì)監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的權(quán)力運行機制，完備“打鐵自身硬”的組織和制度要件，提升監(jiān)察委的監(jiān)察能力。