城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)民工隨遷子女教育成本分擔(dān)研究

劉培蕾

(許昌學(xué)院 教育學(xué)院，河南 許昌 461000)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，大規(guī)模的人口流動(dòng)帶來(lái)的農(nóng)民工隨遷子女教育問題引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年年末，全國(guó)流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)2.45億人次，其中6～15周歲流動(dòng)兒童人數(shù)達(dá)到3 800萬(wàn)。為應(yīng)對(duì)農(nóng)民工隨遷子女教育問題，各級(jí)政府出臺(tái)了一系列政策來(lái)保障隨遷子女在城市“有學(xué)上”和“上好學(xué)”。本文擬在財(cái)政分權(quán)背景下，討論農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育成本分擔(dān)問題。

一、理論背景

(一)財(cái)政分權(quán)理論

財(cái)政分權(quán)(fiscal decentralization)是指中央政府賦予地方政府一定的財(cái)政收支權(quán)力，由地方政府自主決定預(yù)算支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。大量學(xué)者從公共物品供給、政府行為、財(cái)政學(xué)等視角入手開展研究，逐步形成兩代財(cái)政分權(quán)理論。第一代財(cái)政分權(quán)理論起源于20世紀(jì)50年代，也被稱為“財(cái)政聯(lián)邦主義”。以蒂布特(Tiebout)、奧茨(Oates)、馬斯格雷夫(Musgrave)為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，古典經(jīng)濟(jì)學(xué)在討論公共物品的供給時(shí)，通常將政府作為一個(gè)整體，未考慮不同層級(jí)政府對(duì)公共物品供給的影響。第一代財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，具有普遍同質(zhì)性的公共物品應(yīng)由中央政府承擔(dān)，地方政府在資源配置方面具有信息優(yōu)勢(shì)，需承擔(dān)本地公共物品的供給，介于地方性和全國(guó)性之間的公共物品應(yīng)由中央政府和地方政府共同分擔(dān)。第一代財(cái)政分權(quán)理論的前提假設(shè)是政府都是公益并且高效的。而布坎南(Buchanan)等學(xué)者提出質(zhì)疑觀點(diǎn)，認(rèn)為政府并不都是“仁慈”的，政府及政府公務(wù)員為謀求自身利益，可能導(dǎo)致政府的尋租行為。錢穎一和威加斯特(Weingast)將政府行為與官員激勵(lì)引入財(cái)政分權(quán)理論，提出“市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”(Market-Preserving Federalism)，正式構(gòu)建了第二代財(cái)政分權(quán)理論。該理論強(qiáng)調(diào)政府行為與官員激勵(lì)的重要性，實(shí)現(xiàn)了“財(cái)”與“政”的結(jié)合。在“市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”理論框架下，財(cái)政分權(quán)激勵(lì)地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，對(duì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相關(guān)的財(cái)政支出產(chǎn)生高偏好，而對(duì)與民生相關(guān)的財(cái)政支出偏好較弱。此外，與財(cái)政分權(quán)伴生的還有地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，這種競(jìng)爭(zhēng)會(huì)形成一系列對(duì)地方政府行為具有約束作用的經(jīng)濟(jì)與政治制度。

(二)中國(guó)式分權(quán)

沿著第二代財(cái)政分權(quán)理論的思路，錢穎一等學(xué)者認(rèn)為中國(guó)雖然是單一制國(guó)家，但是特殊的分權(quán)模式使中國(guó)的財(cái)政分權(quán)帶有聯(lián)邦主義的特征，并稱之為“中國(guó)式財(cái)政聯(lián)邦主義”(Fiscal Federalism Chinese style)。[1]張晏認(rèn)為，中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)分權(quán)和垂直的政治管理體制的結(jié)合。[2]在垂直的政治管理體制下，“對(duì)上負(fù)責(zé)”的激勵(lì)導(dǎo)致地方政府的支出存在行為偏好，地方政府財(cái)政支出偏向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既可以滿足中央政府的既定目標(biāo)，也能實(shí)現(xiàn)自身利益。中國(guó)式分權(quán)強(qiáng)調(diào)中央政府的權(quán)威，中央政府通過(guò)財(cái)政包干、人事安排等手段對(duì)地方政府的行為進(jìn)行激勵(lì)和約束。在此理論背景下，本文將從中央政府和地方政府關(guān)系、流入地政府和流出地政府以及公私關(guān)系三個(gè)方面討論農(nóng)民工隨遷子女教育成本分擔(dān)。

二、農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育現(xiàn)狀

教育具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)已在學(xué)界達(dá)成普遍共識(shí)。具體而言，義務(wù)教育后的高級(jí)中等教育更傾向于私人產(chǎn)品的屬性，由個(gè)人和政府共同分擔(dān)教育成本，義務(wù)教育則被當(dāng)作公共產(chǎn)品由政府提供。從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，目前政府僅出臺(tái)了以“兩為主”為核心的一系列政策來(lái)保障隨遷子女義務(wù)教育公平，而政策執(zhí)行與政策目標(biāo)仍存在明顯差距。[3]同時(shí)，由于異地升學(xué)的政策壁壘，農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)后教育仍面臨多重挑戰(zhàn)。

為解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題，國(guó)務(wù)院于2001年出臺(tái)《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，首次提出“以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”的“兩為主”政策。2003年9月，國(guó)務(wù)院、教育部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》，再次明確“兩為主”原則，提出安排城市教育附加費(fèi)中的一部分用于解決隨遷子女義務(wù)教育。2006年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出流入地政府要將農(nóng)民工子女義務(wù)教育納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，取消借讀費(fèi)，將農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)列入教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，保障城市公辦學(xué)校在收費(fèi)、管理等方面對(duì)農(nóng)民工子女同等對(duì)待。同年，新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》(以下簡(jiǎn)稱《義務(wù)教育法》)再次強(qiáng)調(diào)流入地政府的財(cái)政支出責(zé)任。2008年8月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作的通知》重申和補(bǔ)充了地方政府為主負(fù)擔(dān)農(nóng)民工子女義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的政策。2014年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工服務(wù)工作的意見》指出流入地政府要將符合規(guī)定條件的農(nóng)民工隨遷子女教育納入地方教育發(fā)展規(guī)劃和財(cái)政保障范疇，力保城市公辦義務(wù)教育學(xué)校普遍向農(nóng)民工隨遷子女開放，混合編班，統(tǒng)一管理。各地要進(jìn)一步完善和落實(shí)符合條件的農(nóng)民工隨遷子女接受義務(wù)教育后在輸入地參加中考、高考的政策。

梳理政策文本發(fā)現(xiàn)，從“兩為主”政策的提出到“兩個(gè)全部納入”，中央政府明確了流入地政府對(duì)于農(nóng)民工隨遷子女教育的管理和支出責(zé)任。然而，從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，流入地政府在政策執(zhí)行方面存在一定的失真。由于政策的模糊性，導(dǎo)致不同地區(qū)產(chǎn)生了各異的發(fā)展模式，如以公辦學(xué)校為主的上海模式、以發(fā)展民辦學(xué)校為主的廣東模式等。[4]隨著農(nóng)民工隨遷子女在流入地接受義務(wù)教育的人數(shù)不斷增加，其對(duì)于義務(wù)教育后的教育需求日益凸顯，其普通高中教育需求難以得到充分滿足。

三、政府行為分析

從上述現(xiàn)狀分析可見，政府當(dāng)前著重解決農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育問題，并開始著手應(yīng)對(duì)隨遷子女的義務(wù)后教育問題。但實(shí)際上，農(nóng)民工隨遷子女的義務(wù)教育仍困難重重。

(一)政府與市場(chǎng)職責(zé)定位不明

無(wú)論是何階段的教育，政府政策文本均強(qiáng)調(diào)政府在解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題中的“主導(dǎo)作用”。而從政策執(zhí)行情況來(lái)看，始終存在政府與市場(chǎng)關(guān)系未理順的情況，表現(xiàn)為兩種極端現(xiàn)象：一是將“以政府為主導(dǎo)”等同于“政府辦學(xué)”；二是政府推卸責(zé)任，忽視自身統(tǒng)籌規(guī)劃、監(jiān)督評(píng)估的作用?！皟蔀橹鳌闭叩哪：?，導(dǎo)致政府與市場(chǎng)的責(zé)任邊界存在地方差異。例如，上海努力擴(kuò)大公辦學(xué)校供給，適當(dāng)發(fā)展民辦教育；而廣東則以民辦教育為主。

(二)中央政府行政發(fā)包，事權(quán)下推

分權(quán)背景下，中國(guó)縱向政府間關(guān)系呈三個(gè)特征：第一，以任務(wù)下達(dá)和指標(biāo)分解為特征的行政事務(wù)層層發(fā)包；第二，高度依賴各級(jí)地方政府和相關(guān)部門單位自籌資金的財(cái)政分成和預(yù)算包干；第三，以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯目己撕蜋z查。[5]在過(guò)去的十余年時(shí)間里，為解決隨遷子女教育問題，中央政府頒布實(shí)施了一系列以“兩為主”為核心的政策，以行政命令的方式將任務(wù)發(fā)包給流入地政府，并明確了流入地政府的管理和財(cái)政支出責(zé)任。流入地政府又將任務(wù)向下層層發(fā)包，解決農(nóng)民工隨遷子女教育的任務(wù)最終由縣(區(qū))級(jí)政府承擔(dān)。而中央政府既未給予地方政府一定的財(cái)稅權(quán)力，也未提供相應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障(僅提出對(duì)于解決得較好的地區(qū)給予適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì))，以縣(區(qū))級(jí)政府的財(cái)政能力，顯然無(wú)力承擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女教育成本，由此造成財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱，中央和省級(jí)政府缺位。

(三)流入地政府缺乏激勵(lì)，流出地政府責(zé)任外推

中央政府明確了流入地政府的管理和財(cái)政支出責(zé)任，將流出地政府的教育投入責(zé)任橫向轉(zhuǎn)嫁給流入地政府的同時(shí)，未給予流入地政府合理的補(bǔ)償。分權(quán)背景下，中央政府的絕對(duì)權(quán)威導(dǎo)致流入地政府只能被動(dòng)執(zhí)行，且中央政府缺乏與流出地政府之間的溝通協(xié)調(diào)。部分流出地政府減少了部分教育投入責(zé)任，出現(xiàn)“潑水出門”的行為激勵(lì)，甚至利用隨遷子女流動(dòng)性大、難以監(jiān)測(cè)的技術(shù)漏洞，“吃空餉”套取公共教育經(jīng)費(fèi)。流入地政府和流出地政府教育投入責(zé)任配置不合理導(dǎo)致不同的地方政府行為出現(xiàn)，最終的結(jié)果是農(nóng)民工隨遷子女的平等受教育權(quán)利無(wú)法得到保障。

四、對(duì)策建議

綜上所述，農(nóng)民工隨遷子女的教育成本分擔(dān)一方面是政府與市場(chǎng)的關(guān)系尚未理順，另一方面是政府教育投入責(zé)任的不合理分擔(dān)，包括中央政府和地方政府、流入地政府和流出地政府。分權(quán)背景下構(gòu)建合理的教育成本分擔(dān)機(jī)制，應(yīng)從如下四個(gè)方面著手。

(一)準(zhǔn)確定位政府職能

政府是公共物品和公共服務(wù)的供給者，不一定是生產(chǎn)者。應(yīng)對(duì)農(nóng)民工隨遷子女教育問題要明確中央到地方每一級(jí)政府的教育投入和管理責(zé)任，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，將農(nóng)民工隨遷子女教育納入地方教育規(guī)劃，可以通過(guò)政府辦學(xué)擴(kuò)大學(xué)位供給、政府出售、政府間協(xié)議等方式直接為農(nóng)民工隨遷子女提供教育服務(wù)，也可以通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府補(bǔ)貼、自由市場(chǎng)、社區(qū)服務(wù)等間接方式提供教育服務(wù)?？偠灾?，要準(zhǔn)確定位政府的公共服務(wù)供給者角色，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)直接與間接的供給方式為農(nóng)民工隨遷子女提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。

(二)構(gòu)建長(zhǎng)效的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

農(nóng)民工隨遷子女教育成本的合理分擔(dān)，需要各級(jí)政府合理分擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女教育的投入。中央政府需進(jìn)一步明確各級(jí)地方政府在農(nóng)民工隨遷子女教育管理與財(cái)政支出責(zé)任，學(xué)前教育應(yīng)以縣(區(qū))級(jí)政府為主，義務(wù)教育及高中教育以地市級(jí)政府為主。建立長(zhǎng)效財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確中央政府和省級(jí)政府的財(cái)政支出責(zé)任，完善中央和省級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，提高中央和省級(jí)政府一般轉(zhuǎn)移支付所占比例，彌補(bǔ)流入地政府的財(cái)政不足。在完善電子學(xué)籍系統(tǒng)、加強(qiáng)隨遷子女監(jiān)測(cè)的前提下，強(qiáng)調(diào)流出地政府的教育投入責(zé)任，流出地政府應(yīng)適當(dāng)分擔(dān)農(nóng)民工隨遷子女的教育成本，做到“錢隨人走”，按照隨遷子女實(shí)際接受教育的地點(diǎn)給予財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

(三)加強(qiáng)府際間合作

為農(nóng)民工隨遷子女提供的教育服務(wù)具有明顯的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，即消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和收益可排他性。同時(shí)，以行政區(qū)劃為界限的屬地化管理難以消除其外溢性，這也是為什么地方政府缺乏動(dòng)力解決隨遷子女教育問題的原因之一。因而，需要打破原有屬地化管理模式，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)團(tuán)體、民眾等多中心的網(wǎng)絡(luò)化治理模式解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題。具體而言，一是要建立科學(xué)的地方政府績(jī)效考核。將隨遷子女教育發(fā)展納入地方政府的績(jī)效考核，增強(qiáng)地方政府的積極性，淡化地方政府“經(jīng)濟(jì)人”屬性，防止其推卸教育管理和投入責(zé)任，試圖等待周邊地區(qū)增加教育投入解決隨遷子女教育問題，而自己可以“搭便車”。二是要發(fā)揮高層級(jí)政府的統(tǒng)籌作用。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，當(dāng)一個(gè)區(qū)域的公共物品供給產(chǎn)生外溢性時(shí)，應(yīng)將公共物品的供給上升至更高層次政府，直到政府管理的范圍足夠大，消除這種外溢性。農(nóng)民工隨遷子女教育問題涉及省內(nèi)流動(dòng)、省際流動(dòng)，涉及區(qū)域范圍廣，影響因素復(fù)雜，因而需要高層級(jí)政府發(fā)揮統(tǒng)籌作用，一般是中央政府和省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)流入地與流出地政府的關(guān)系，打破行政區(qū)劃，建立流入地政府之間的信任與交流渠道，合作解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題。[6]

(四)完善法律制度保障體系

農(nóng)民工隨遷子女的教育既需要行政、財(cái)政保障，更需要法律制度的保障?！读x務(wù)教育法》明確了農(nóng)民工隨遷子女在異地平等接受義務(wù)教育的權(quán)利，而學(xué)前教育與高中教育尚沒有明確的法律保障。因而，應(yīng)以地方教育法規(guī)的形式保障農(nóng)民工隨遷子女在流入地平等接受學(xué)前教育和高中教育的權(quán)力。同時(shí)，單獨(dú)的教育立法是不夠的，還應(yīng)從農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)保障、戶籍制度等多方面入手，通過(guò)一系列配套政策消除農(nóng)民工隨遷子女面對(duì)的政策性門檻。