農村土地拋荒問題治理對策

□文/黃熳琳 徐珊珊 裴彤 張芳嵩 王 順

（貴州商學院經(jīng)濟與金融學院 貴州·貴陽）

［提要］農村土地拋荒問題是實現(xiàn)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標的一大攔路虎。通過對貴州省仁懷市米山村實地考察，發(fā)現(xiàn)農村土地拋荒問題仍普遍存在。本文分析產生土地拋荒的原因，結合本地實際提出解決思路。

土地拋荒的實質是農戶在現(xiàn)代化發(fā)展中的一種理性決策行為，若該問題得不到妥善解決，不僅危及當?shù)剞r村、農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，更關乎國家的糧食安全、社會穩(wěn)定以及現(xiàn)代化發(fā)展的成敗。十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是“三農”問題的深化，其核心是“人”、“地”和“錢”等關鍵要素的充分調動。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務目標，首先要堅守黨中央提出的“谷物基本自給，口糧絕對安全”底線，堅決守住8億畝耕地紅線，落腳點還是解決土地拋荒問題。本文以貴州省仁懷市米山村為樣本，結合實地考察的具體情況，剖析土地拋荒的原因，并對其提出相應的治理思路。

一、土地拋荒概況

米山村距中國最大的醬香白酒產業(yè)集群區(qū)——遵義仁懷市茅臺鎮(zhèn)31公里，距茅臺機場15公里。全村地形主要以山地丘陵為主，土地坡度大，含土量少，水土流失比較嚴重，土地分布呈“小而散”的特點。米山村現(xiàn)有農戶637戶，總人數(shù)3，356人，耕地總面積2，830畝，60%的村民人均承包土地1～2畝，承包2畝以上的村民占40%，人均耕種土地較少。過去十幾年來，隨著茅臺鎮(zhèn)白酒產業(yè)的迅速發(fā)展，作為醬香型白酒的重要原材料，高粱需求迅速增加。在政府的引導下，米山村村民與茅臺鎮(zhèn)釀酒廠家簽訂協(xié)議，定向往茅臺鎮(zhèn)廠家供應高粱。近些年來，為降低釀造成本，茅臺鎮(zhèn)白酒廠家開始大量使用東北、澳洲等地高粱，大量村民感覺“種地不賺錢”，身強力壯者紛紛外出打工，只有45歲以上，或一些需要照料老人孩子的婦女留守耕種土地，土地的有效利用面積差不多只有50%（另外，調查組借助村民微信群發(fā)放問卷，76.6%的農戶表示他們家的土地存在不同程度的拋荒），可見土地拋荒的問題比較普遍。

二、土地拋荒原因

米山村地形以山地丘陵為主，山間道路狹窄，無法全面實施機械化耕種，加上農村基礎設施建設落后，導致農業(yè)生產成本高，收益低，大多數(shù)農民不愿意耕種土地。“農一代”退出，“農二代”不愿務農也是一個普遍現(xiàn)象，耕地成了農民的“財產”象征。長期受“不好好讀書，一輩子就只在家種地”的思想灌輸，使得年輕人認為在家耕地是沒出路的表現(xiàn)，“種地不賺錢”更是加劇了青年勞動力的流出。因此，相對于留鄉(xiāng)耕作，農民更偏向外出務工。

（一）耕種土地，收入不高。相對其他產業(yè)，種植業(yè)收益少、時間長、投入人力和財力多。據(jù)調查，米山村村民通過耕種土地年收入3，000～5，000元的占63.33%，在10，000元以上的僅占6.67%；相反，大多數(shù)外出務工者，兩個月的工資就超過5，000元。以米山村傳統(tǒng)的種植業(yè)——高粱為例，種植要求較玉米更為苛刻，需避免蟲害、干旱和水澇，程序復雜；高粱成熟后，還要考慮由于成熟果實過重使得秸稈下壓，進而導致果實發(fā)芽變質。由于喀斯特地貌限制，機械化作業(yè)更無從談起，使高粱種植多數(shù)還在傳統(tǒng)農耕形式，效率低、耗費勞動力大、成本高。有些種糧大戶，為趕時節(jié)，只能聘人收割，費用高達150～200元/天。另外，高粱收成晾曬后，商販可能還要以各種理由壓低收購價格。若遇到不可抗的天災，導致收成不佳，農民便功虧一簣，因此農戶要么把土地退耕還林、退耕還草，甚至拋荒，也不愿種植。

（二）年輕人有“進城夢”，不愿留鄉(xiāng)。近年來，國家推行新的政策，許多農民摘掉了“文盲”的標簽的同時又戴上了“農盲”的標簽。多數(shù)農民工從農村走向城市，從農業(yè)進入其他產業(yè)，在對城市建設作出重大貢獻的同時，卻給當?shù)剞r業(yè)發(fā)展造成了不同程度的影響。這些離土離鄉(xiāng)的農民，多數(shù)不愿回鄉(xiāng)，更別提務農，致使大量耕地因無人種植而拋荒。

（三）自然條件差，勞動生產率不高。米山村屬于典型的喀斯特地質特征，崎嶇不平，坡度大，土壤含沙量高，土地流失嚴重，導致地表貧瘠，不利于農業(yè)生產。加上大量平整土地被住宅等基礎設施占用，使可耕種的土地更少，邊遠、山間的土地以退耕還林的形式利用開發(fā)。山的中段部分因土地坡度過大，土地養(yǎng)分少，產能低下，土地分散不集中。山的高段部分因樹木遮蔽，陽光照射率低，交通不便，致使投入與收入不成正比，而無人耕種被拋荒閑置。據(jù)調查，此類土地閑置率為53.3%。土地未被利用的一個原因是留鄉(xiāng)的空巢老人、婦女、留守兒童勞動力受限，無法利用，甚至個別有勞動力的老人愿意種植，但因家人反對（擔心人身風險），致使土地閑置。

（四）市場機制不健全，農民利益得不到保障。由于農民與企業(yè)之間知識差距大，市場關系不平衡，農民認為賣農作物給企業(yè)的價格低。農作物市場缺少政策維持平衡，暴露了其固有的缺陷。農民沒有自主選擇的權利，簽訂的合同不公平，利潤分配取決于企業(yè)，這必然會影響到兩者之間“利益雙收”。農戶未受到培訓，知識面窄、資源局限，有的寧愿荒廢土地也不愿意將土地轉讓或出租給企業(yè)。有的農民缺乏聘用工人的想法和產權觀念，認為自己出租的土地種出來的糧食才可以自行買賣。部分企業(yè)會大量的聘請農民種植玉米、小米、高粱等農作物，但受各種因素影響，個別農戶未按照企業(yè)的規(guī)范去生產種植。企業(yè)為農戶提供優(yōu)質的種子、有機肥料、農藥等。一般企業(yè)和農民之間會簽署“農產品收購協(xié)議”，形成紐帶關系。在農作物的市場價格波動范圍較大時，農民通常會在農產品價格可觀時賣給出價更高的買家，相反也會在價格較低時要求企業(yè)履行雙方簽署的協(xié)議來保證自己的最低收益。農民與企業(yè)合作發(fā)展農業(yè)，擺脫困境，同時通過商業(yè)模式創(chuàng)新去鎖定企業(yè)和農戶的關系。

（五）基層土地拋荒問題治理機制不暢。2014年國家就開啟“三權分置”改革，但因農民存在顧慮，至今農地的流轉率不高。由于管理機制不健全，一些已流轉的農地，農村收益明顯增加，集體經(jīng)濟存在不同程度的邊緣化，影響土地的進一步流轉工作。農村土地出讓管理、耕地挪用管理機制不暢，國家有關土地管理政策法規(guī)宣傳不到位，一些土地被農民占用違規(guī)建房，未被有效處罰，造成一些優(yōu)質、平整、農業(yè)利用率高的耕地被挪為他用，客觀上造成土地拋荒問題。

三、土地拋荒治理對策

（一）發(fā)揮政府在土地拋荒治理中的主導作用。政府應擴大對種糧大戶、高粱種植合作社等新型經(jīng)營主體的拋荒耕地流轉補助、非拋荒耕地流轉補助，完善與落實土地拋荒、農用耕地非農化利用的懲罰政策，完善農村土地拋荒的獎懲機制，提升農村土地的農用利用率。農村道路建設，是促進農村社會經(jīng)濟發(fā)展的根本，應完善鄉(xiāng)村道路、水利等基礎設施的建設維護與管理機制，提升農村經(jīng)濟發(fā)展基礎支撐。持續(xù)支持鼓勵農村土地承包經(jīng)營權的流轉，推進農村的機械化、規(guī)?；?jīng)營與利用，提升土地的利用率。依托當前國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打破城鄉(xiāng)土地、勞動力等要素資源配置不均機制障礙和壁壘，加快推進城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化發(fā)展進程，特別是應該創(chuàng)新政策，如利用街道辦對農村對口幫扶機制，以城市反哺農村的形式，繁榮農村經(jīng)濟，提升農村土地的勞動生產率，推進農村土地拋荒問題的逐步化解。

（二）完善政府、企業(yè)和農戶等相關的多元合作機制。如在政府引導下，促使（茅臺鎮(zhèn)白酒）企業(yè)與（高粱種植）農戶在平等協(xié)商的基礎上深化合作，推進農戶加強利用閑置的土地資源，提高自己的經(jīng)濟收入。完善農村的農機、化肥、種子、農技等要素供給市場，提升農業(yè)生產要素投入質量，降低農業(yè)生產成本，增加農民的各項收入，從根本上化解土地拋荒問題。

（三）完善農村金融保險制度，降低農民耕種土地的風險。農村金融是土地價值增值的重要源頭活水，農業(yè)保險是農民心中的“安神藥”，是農業(yè)發(fā)展重要保障。據(jù)實際調查，米山村高達80%的農戶愿意購買相關作物收成保證的農業(yè)保險，但現(xiàn)實是，此類保險在很多地方并未得到全面普及。建議政府加強政策引導，完善相關制度機制，支持鼓勵有條件的金融保險機構，針對不同產業(yè)開發(fā)各類金融保險產品，為農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供要素支撐，推進土地拋荒的解決。

（四）立足資源要素稟賦優(yōu)勢，推進農旅等產業(yè)的融合發(fā)展。中國國酒之都形象深入人心，貴州省仁懷市醬香白酒聞名遐邇，古香古色的茅臺鎮(zhèn)街道上酒香四溢，酒文化豐富多彩，吸引來自世界各地的愛酒客、旅游者絡繹不絕。茅臺鎮(zhèn)周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，應加強茅臺鎮(zhèn)品牌效應的利用，以前沿科學技術和商業(yè)理念支撐，充分挖掘本地資源，圍繞酒產業(yè)做文章，創(chuàng)新“高粱+”新模式，打造農旅融合、特色農業(yè)或農產品，提升農戶致富創(chuàng)收渠道，這對深化與提高當?shù)剞r村土地的利用率，不失為一個較佳選項。

（五）創(chuàng)新政策，支持鼓勵有為青年返鄉(xiāng)、來鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。地方政府應結合地方社會經(jīng)濟、產業(yè)發(fā)展實際需求，可以效仿國家“免費師范生”政策，完善與高?；蚩萍荚洪_展聯(lián)合培養(yǎng)人才工作機制，同時完善融資、稅收優(yōu)惠相關政策，為返鄉(xiāng)、來鄉(xiāng)人才干事創(chuàng)業(yè)提供平臺、資金、技術等“硬支撐”，讓他們有信心、有底氣投身于鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略實踐中，特別是在農村產業(yè)革命、鄉(xiāng)村治理等方面“顯神通”，切斷農村土地拋荒的產業(yè)發(fā)展源頭。

（六）創(chuàng)新土地整治利用形式，提升土地利用率。結合各地地質地貌特點，做足“高粱+”文章，探索出“高粱+油菜”、“高粱+蘑菇”、“高粱+蔬菜”等輪作的新方式，打造高標準高粱種植基地。在土地整治上，結合仁懷市田地分塊化嚴重、山坡高峻陡峭的特點，圍繞農業(yè)用水供給不足，農業(yè)科技利用不足等問題。大力推廣“坡改梯＋小水利工程＋科技種田”的土地綜合治理模式，擴大種植業(yè)的產出效能，弱化土地拋荒問題。另外，依托國家退耕還林、退耕還草政策，結合仁懷市多高山的特點，不適宜種植莊稼的地方推廣優(yōu)質果樹的種植，加強拋荒土地的再利用率，為農戶帶來雙倍收入。

四、結語

農村勞動力流失、農業(yè)產業(yè)投入與收益間的不平衡、農戶對耕種存在的消極心理等因素造成了農村土地拋荒問題。治理土地拋荒，保證耕地有效使用，保障民生糧食安全。要想解決土地拋荒問題，還需要根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況實事求是，治理方法因地制宜。政府充分發(fā)揮職能，與企業(yè)或其他組織協(xié)同，完善農業(yè)經(jīng)濟運行機制，改變農民落后的思想，加強農村基本設施建設，從根本上解決土地拋荒問題。