城市犬類管理立法研究

劉一麟 姜沛含 張敏 溫州大學(xué)甌江學(xué)院 法學(xué)與思政學(xué)院

一、問題的提出

伴隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，養(yǎng)犬文化和養(yǎng)犬需求在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖擊下有了明顯的轉(zhuǎn)變。各地區(qū)尤其是城市地區(qū)伴侶犬的數(shù)量快速增長(zhǎng)，養(yǎng)犬逐漸從生產(chǎn)需要轉(zhuǎn)變?yōu)槿粘蕵返囊徊糠帧?020年全國(guó)城鎮(zhèn)養(yǎng)犬人數(shù)為3593萬(wàn)人，全國(guó)城鎮(zhèn)犬只數(shù)量達(dá)5222萬(wàn)只。①據(jù)中國(guó)疾控中心發(fā)布的調(diào)查資料估計(jì)，目前中國(guó)犬只數(shù)量已超1.5億只，居世界第一位。對(duì)人口密集的城鎮(zhèn)地區(qū)而言，龐大的犬只數(shù)量對(duì)犬類管理制度提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，犬類管理不當(dāng)所帶來(lái)的社會(huì)矛盾日益凸顯。我國(guó)各地方立法主體自20世紀(jì)九十年代陸續(xù)出臺(tái)了犬類管理辦法，但二十多年過去，犬類管理問題仍矛盾突出。顯然，以控制犬只數(shù)量和捕殺為主的管理辦法的治理效益并不高，以專項(xiàng)行動(dòng)的形式，對(duì)現(xiàn)有政策的執(zhí)行并不能從根本上解決城市治理的養(yǎng)犬難題。解決問題的重點(diǎn)在于審視現(xiàn)有政策的特點(diǎn)并對(duì)其進(jìn)行合理批判反思，以推進(jìn)新規(guī)的出臺(tái)落地，故對(duì)于城市犬類管理立法問題進(jìn)行研究依舊有其顯著的必要性需要對(duì)其發(fā)展進(jìn)一步探索。

二、城市犬類管理立法特點(diǎn)

（一）形式特點(diǎn)

1.立法時(shí)間較晚

自20世紀(jì)末以來(lái)，為了衛(wèi)生防疫的需要全國(guó)多數(shù)城市陸續(xù)制定了有關(guān)城市居民養(yǎng)犬方面的法律規(guī)定。如北京市在2003年制定的《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》、上海市先后于1993年和2011年分別制定了《上海市犬類管理辦法》和《上海市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》。在20世紀(jì)90年代之前，我國(guó)對(duì)于城市犬類管理的立法尚處于空白時(shí)期，犬只管理制度混亂，缺乏行之有效的管理措施和整治措施，一定程度上制約了城市治理的推進(jìn)。

浙江省部分地區(qū)的犬類管理?xiàng)l例實(shí)施較晚，例如溫州市于2020年才正式施行《溫州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》，舟山市于2020年實(shí)施《舟山市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》。據(jù)統(tǒng)計(jì)，浙江省大部分犬類管理立法集中制定于2018年至2020年之間集中制定。由于立法時(shí)間較晚，管理制度的有效落實(shí)需要一定的實(shí)踐基礎(chǔ)。

2.立法形式多樣

目前，針對(duì)城市犬類管理立法體系是多層次多方面的。其具現(xiàn)于《中華人民共和國(guó)民法典》對(duì)于犬類侵權(quán)的犬主責(zé)任規(guī)定以及《中華人民共和國(guó)傳染病防治法》《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》中對(duì)狂犬病防治的管理規(guī)定。此外，對(duì)于城市犬類管理立法主要見于行政法體系內(nèi)。②為增強(qiáng)對(duì)城市犬類的管理，各地區(qū)根據(jù)現(xiàn)有的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》等上層法律法規(guī)，在結(jié)合各地區(qū)實(shí)際情況后，制定相適應(yīng)的犬類管理法規(guī)。從而加強(qiáng)保護(hù)公民的人身財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)城市的公共秩序與環(huán)境衛(wèi)生。不同立法主體所制定的法規(guī)性質(zhì)亦有所區(qū)別。如《岳陽(yáng)市養(yǎng)犬管理辦法》《酒泉市養(yǎng)犬管理辦法》屬于政府規(guī)章：而《溫州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》則屬于由設(shè)區(qū)的市的市人大（含常委會(huì)）所制定的地方性法規(guī)。就目前的立法數(shù)量而言，在城市犬類管理方面，地方性法規(guī)的數(shù)量約是政府規(guī)章的三倍，占立法的主要部分。諸多地方性法規(guī)與政府規(guī)章結(jié)合其他若干地方規(guī)范性文件與地方工作文件，形成了當(dāng)前我國(guó)各地區(qū)的城市犬類管理立法體系。

（二）實(shí)質(zhì)特點(diǎn)

由于城市犬類管理的地方性差異明顯，各地出臺(tái)的地方性法規(guī)、政府規(guī)章與規(guī)范性文件的內(nèi)容和特點(diǎn)存在一定程度的差異。但在各地犬類管理法律法規(guī)中依然存在共同的實(shí)質(zhì)性特點(diǎn)。

1.限制養(yǎng)犬

限制養(yǎng)犬是我國(guó)目前城市犬類管理立法采取的基本立法態(tài)度。在大部分相關(guān)法律法規(guī)中將養(yǎng)犬管理設(shè)置為行政許可，養(yǎng)犬人需要繳納一定的犬類管理費(fèi)用完成特定的程序申報(bào)獲得養(yǎng)犬的許可，而法規(guī)通常以設(shè)立高額管理費(fèi)用來(lái)提高城市居民的養(yǎng)犬門檻，通過減少城市犬類數(shù)量來(lái)管理城市犬類。

2.公安機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)

由于公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法廣度和深度，相關(guān)法律法規(guī)一般選擇以公安機(jī)關(guān)作為城市犬類管理的主要職能部門，賦予其一定的管理權(quán)限，通過落實(shí)執(zhí)法來(lái)規(guī)范城市犬類。不應(yīng)忽視的是，諸如衛(wèi)生行政部門和城市管理綜合執(zhí)法部門等對(duì)犬類管理具有管理能力的相關(guān)職能部門也在一定程度上被分配了部分管理權(quán)限。

3.分區(qū)分類管理

在犬類管理的規(guī)定中，絕大多數(shù)地區(qū)選擇實(shí)施禁止養(yǎng)犬與限制養(yǎng)犬制度，將轄區(qū)劃分為禁養(yǎng)區(qū)、限養(yǎng)區(qū)和非限養(yǎng)區(qū)等對(duì)其進(jìn)行分區(qū)管理。同樣的，部分地區(qū)依據(jù)犬類的身體數(shù)據(jù)和品種性情對(duì)犬類進(jìn)行分類，對(duì)于具有較高人身危險(xiǎn)的犬類列入禁養(yǎng)名單。③

4.設(shè)立行政處罰

對(duì)于犬只飼主，如果其行為違反相關(guān)養(yǎng)犬管理制度，未經(jīng)登記許可擅自養(yǎng)犬或不遵守犬只強(qiáng)制免疫制度，在經(jīng)職能部門警告后犬主仍拒絕遵守規(guī)定將被課以罰款。對(duì)于涉事犬只，由主管部門沒收并進(jìn)行撲殺或收容處理。如果犬類豢養(yǎng)過程中對(duì)他人正常生活造成嚴(yán)重侵害或犬主利用犬只從事有違社會(huì)道德甚至法律的行為，公安部門將對(duì)其處以罰款直至依法追究刑事責(zé)任。④

三、城市犬類管理立法存在的問題

（一）立法形式上不足

我國(guó)犬類管理規(guī)范體系在立法形式上存在著不合理之處。首先，雖然我國(guó)的寵物犬?dāng)?shù)量極為龐大，各地也逐步建立起地方特色的犬類管理制度，但是我國(guó)至今依然沒有一部完整的針對(duì)犬類管理規(guī)范的法律。上位法的缺失直接造成了各地在制定本地區(qū)養(yǎng)犬規(guī)范時(shí)沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和參照，導(dǎo)致部分地區(qū)在立法中走了一些彎路，浪費(fèi)了立法資源和執(zhí)法資源。其次，由于現(xiàn)階段依舊存在部分城市與城鎮(zhèn)尚未制定相關(guān)法律法規(guī)，建立犬類管理機(jī)制，此類城市的執(zhí)法部門和飼主在對(duì)犬類進(jìn)行管理的過程中沒有相應(yīng)的法律依據(jù)，導(dǎo)致相關(guān)管理混亂甚至激化養(yǎng)犬矛盾。

（二）立法實(shí)質(zhì)上不足

1.立法理念偏移

我國(guó)的城市犬類管理立法理念與其他英美國(guó)家相比上也存在著較大差異。域外的犬類管理立法以動(dòng)物福利與規(guī)范飼養(yǎng)為主要內(nèi)容，以動(dòng)物之生存與安寧為其立法目的，故相繼出臺(tái)了如《動(dòng)物福利法》《動(dòng)物遺棄法》等相關(guān)法律規(guī)定進(jìn)行規(guī)制。但我國(guó)的立法以限制犬類在城市的活動(dòng)為出發(fā)點(diǎn)，以達(dá)到推進(jìn)城市治理的目的。二十年來(lái)，犬類管理的制度在立法理念上出現(xiàn)了明顯的滯后，無(wú)法滿足當(dāng)前社會(huì)環(huán)境下對(duì)于城市犬類管理的需求。即使偶有修改，但限制養(yǎng)犬的思維依舊被后來(lái)者所承繼。由此所帶來(lái)的，諸如民眾接受度不高、黑戶犬?dāng)?shù)量激增和衛(wèi)生防疫措施難以落地等問題始終懸而未決。造成了相關(guān)條文成立一紙空文。⑤

2.限養(yǎng)區(qū)域錯(cuò)位

在設(shè)置限養(yǎng)區(qū)禁養(yǎng)區(qū)的管理規(guī)定中，禁養(yǎng)區(qū)或者限養(yǎng)區(qū)通常設(shè)置在城市主城區(qū)。其出發(fā)點(diǎn)是為了維護(hù)主城區(qū)已經(jīng)取得的城市治理成果，杜絕犬類飼養(yǎng)過程中對(duì)城市環(huán)境造成的不良影響。但是在實(shí)踐中，主城區(qū)的人口往往綜合素質(zhì)與整體收入高于遠(yuǎn)城區(qū)人口，他們由于較為優(yōu)渥的生活環(huán)境，對(duì)于養(yǎng)犬文化的轉(zhuǎn)變更為迅速和明顯，出于情感因素上的考量對(duì)于犬類尤其是寵物犬的飼養(yǎng)需求更為旺盛。在當(dāng)前的法律規(guī)定中，缺忽視了這一群體對(duì)養(yǎng)犬的需求，造成其對(duì)犬類管理制度的不滿。⑥

3.職能分配不均

在犬類管理中，一般會(huì)涉及公安機(jī)關(guān)、衛(wèi)生機(jī)關(guān)、綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)等多個(gè)部門。但養(yǎng)犬問題仍未得到有效的解決。一般而言，公安機(jī)關(guān)主導(dǎo)城市的犬類管理，但在一些細(xì)微的管理和專業(yè)化管理的部分存在管理的空白，其可操作性不強(qiáng)。而具有相應(yīng)管理能力的部門因?yàn)闆]有管理權(quán)限而無(wú)法及時(shí)解決養(yǎng)犬問題，導(dǎo)致大量執(zhí)法資源被浪費(fèi)，公安機(jī)關(guān)疲于奔命卻收效甚微?；蛘咴诠芾頃r(shí)，管理權(quán)限不明確，出現(xiàn)多個(gè)部門推諉扯皮或者矛盾管理的現(xiàn)象。

4.犬類權(quán)益的忽視

我國(guó)的犬類管理立法普遍注重對(duì)飼主和犬只的管理和懲處，卻忽視了動(dòng)物權(quán)益的保護(hù)。例如，對(duì)于流浪動(dòng)物的收容和領(lǐng)養(yǎng)制度并未完善，部分城市存在大量撲殺流浪狗的情形或者流浪動(dòng)物收容中心缺乏充足的運(yùn)營(yíng)資金和政府的監(jiān)管引導(dǎo)，形成粗放的犬類收容制度，對(duì)收容犬類造成不可逆的傷害。即使是家養(yǎng)犬類，由于各種規(guī)定的影響和固有的人狗矛盾，導(dǎo)致其每天只能蜷縮于狹窄的空間內(nèi)，缺乏自由活動(dòng)時(shí)間，甚至被加以虐待。在這一方面，并無(wú)相關(guān)法律規(guī)定，使得有關(guān)機(jī)關(guān)即使于心不忍也沒有足夠的法律支撐制止這樣的行為，對(duì)虐狗行為只能停留在道德譴責(zé)的層面。這顯然忽視了動(dòng)物權(quán)益的保護(hù)。

四、對(duì)犬類管理立法的建議

（一）立法形式上的建議

針對(duì)前述問題，對(duì)比借鑒英美等發(fā)達(dá)國(guó)家的犬類管理立法已成為一套具體詳盡的制度體系，涵蓋如犬只收養(yǎng)、買賣、飼養(yǎng)、犬只福利各方面。我國(guó)當(dāng)務(wù)之急是需要一部能為各地方犬類管理確立一定標(biāo)準(zhǔn)的法律。在上位法缺位，地方立法標(biāo)準(zhǔn)不一的情況下，城市犬類管理存在的問題始終無(wú)法解決。我國(guó)應(yīng)當(dāng)制定如動(dòng)物福利法和犬類管理法的法律體系以此疏浚各地僵化龐雜的地方性法規(guī)和部門規(guī)章，建立現(xiàn)代化的犬類管理法律體系。

（二）立法實(shí)質(zhì)上的建議

1.重塑立法理念

在犬類管理的進(jìn)程中，我國(guó)立法尤其是地方立法應(yīng)當(dāng)摒除過度限制養(yǎng)犬的立法理念，建立起以人犬和諧共處基礎(chǔ)上的動(dòng)物福利與飼主行為規(guī)范相結(jié)合的政府引導(dǎo)教育為主的新時(shí)代養(yǎng)犬規(guī)范。在保證城市治理穩(wěn)步推進(jìn)的前提下適當(dāng)降低養(yǎng)犬準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)犬類登記審查和防疫注射觀念的宣傳與監(jiān)管。將以限制不法養(yǎng)犬行為作為立法出發(fā)點(diǎn)的立法理念轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)居民科學(xué)養(yǎng)犬的指導(dǎo)性立法。

2.養(yǎng)犬區(qū)域再劃分

立法者在制定養(yǎng)犬管理制度時(shí)，應(yīng)綜合考慮到社會(huì)中不同群體的養(yǎng)犬需求。而不是將養(yǎng)犬行為作為城市治理負(fù)面影響的參考。當(dāng)養(yǎng)犬與城市環(huán)境衛(wèi)生或秩序管理出現(xiàn)沖突時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其城市治理中的調(diào)控角色而非粗暴片面地禁止或限制養(yǎng)犬，應(yīng)具體問題具體分析，充分調(diào)查本地養(yǎng)犬情況與條件。在科學(xué)論證后，細(xì)化區(qū)域的劃分，而非一味的限制犬類的飼養(yǎng)。同時(shí)，對(duì)于起到不同社會(huì)作用的狗，區(qū)別管理，充分發(fā)揮犬類在人類社會(huì)的積極作用。

3.部門職能合理分配

首先，在管理部門的職能分配和賦權(quán)上，我國(guó)城市犬類管理立法應(yīng)當(dāng)在立法中明確各部門相應(yīng)的管理范圍并賦其相應(yīng)的管理權(quán)限。例如，對(duì)于防疫部門對(duì)于狂犬病等以犬類為傳播媒介的疾病進(jìn)行相應(yīng)的監(jiān)管，立法應(yīng)明確并賦予其在城市犬類管理中防疫方面的管理權(quán)限和責(zé)任。各部門權(quán)責(zé)明確，以此代替現(xiàn)今各地公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一包辦，行政效率低下的現(xiàn)狀。其次，犬類的管理不僅要依靠政府的管理，更需要廣大群眾和相關(guān)民間組織的支持。政府應(yīng)當(dāng)充分支持、指導(dǎo)民間組織對(duì)于城市犬類的救助管理。4.保障犬類權(quán)益

在犬類權(quán)益保障方面，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)注重對(duì)動(dòng)物福利的立法保護(hù)。概言之，即將犬只康樂的內(nèi)容納入犬類管理的制度中，從而完善我國(guó)犬類管理立法。通過建立配套的動(dòng)物福利法規(guī)等保證犬只在城市的合理生存權(quán)。加強(qiáng)對(duì)宣傳教育，提倡科學(xué)養(yǎng)犬，改變部分犬主漠視犬類生命健康和生存權(quán)益的觀念，引導(dǎo)社會(huì)大眾對(duì)于虐待犬類事件進(jìn)行監(jiān)督和勸阻。

五、總結(jié)

總體而言，我國(guó)城市犬類管理立法肇始于20世紀(jì)，發(fā)展與21世紀(jì)初，其發(fā)展時(shí)間較短。雖然在一定程度上有效促進(jìn)了城市治理。但當(dāng)前，城市犬類管理立法體系不夠系統(tǒng)完善，在立法中存在如立法觀念偏移、機(jī)構(gòu)職能不明確、具體規(guī)定脫離實(shí)際等問題。在今后立法中，我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立起在正確立法觀念下，以法律為標(biāo)準(zhǔn)，各地以地方性法規(guī)和部門規(guī)章具體落實(shí)的包括動(dòng)物福利、犬主責(zé)任、養(yǎng)犬標(biāo)準(zhǔn)在內(nèi)的城市犬類管理法律體系。

注釋

① 參 見《2020年 中 國(guó) 寵 物 行 業(yè) 白皮書》。

② 何銀松，《城市寵物犬管理立法問題研究》，載《上海公安高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)》，2009年第3期，第86-92頁(yè)。

③ 李寒冰，《禁養(yǎng)犬地方立法研究》，淮北師范大學(xué)2020年碩士學(xué)位論文，第36-38頁(yè)。

④ 張芳，《我國(guó)城市養(yǎng)犬法律規(guī)制研究》，載《中共合肥市委黨校學(xué)報(bào)》，2020年第3期，第59-64頁(yè)。

⑤ 王玨，《上海市養(yǎng)犬管理制度研究》，2010年復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，第18-20頁(yè)。

⑥ 柴浩放，《城市養(yǎng)犬——從限制向規(guī)范引導(dǎo)轉(zhuǎn)變》，載《城市管理與科技》2017年第1期，第44-46頁(yè)。