新型智庫服務(wù)公共決策的實踐探索及提升策略

李樹德，向 洪

(湖南工業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南 長沙 410208)

智庫作為國家軟實力的重要組成部分，可以為政府決策提供智力支持，為提升國家治理能力提供智慧服務(wù)，在公共決策中發(fā)揮著越來越大的作用。智庫內(nèi)在的服務(wù)政府決策的功能，不僅能夠針對具體問題展開系統(tǒng)而深入的大數(shù)據(jù)分析，而且可以提出有建設(shè)性的政策建議，并通過影響政策制定者、媒體以及大眾來促進(jìn)政策的落實與執(zhí)行。[1]因此，加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)在當(dāng)前和今后都有積極而重大的現(xiàn)實意義。

一、智庫的內(nèi)涵與功能

智庫主要是指從事公共政策研究和決策咨詢服務(wù)的專業(yè)機(jī)構(gòu)，以為公共事務(wù)決策提供智力支持和促進(jìn)社會發(fā)展進(jìn)步為宗旨，主要為政府制訂各種政策提供理論基礎(chǔ)和問題解決方案，并通過思想創(chuàng)新和知識傳播，引導(dǎo)社會輿論導(dǎo)向和教育公民看世界，因而成為國家治理體系和國家軟實力的重要組成部分。[2]

智庫通過獨(dú)立的調(diào)查研究方式，從專業(yè)和客觀的視角對公共問題提出建設(shè)性的政策建議，幫助政府決策者進(jìn)行科學(xué)和民主決策。智庫的發(fā)達(dá)程度是社會開放水平、知識精英活躍程度和國家軟實力的重要體現(xiàn)。從一定程度上而言，智庫的發(fā)展水平與服務(wù)決策能力已經(jīng)成為衡量一個國家治理體系現(xiàn)代化的重要指標(biāo)。世界各國智庫在思想市場的博弈與競爭，潛移默化地影響著國際政治經(jīng)濟(jì)格局和進(jìn)程。

現(xiàn)代意義上的智庫誕生于20世紀(jì)初的美國，并于七、八十年代進(jìn)入發(fā)展高峰。據(jù)《全球智庫發(fā)展報告》顯示，全球范圍內(nèi)比較活躍的智庫達(dá)6 826家，其中美國擁有1 828家，排名第一；中國擁有426家，排名第二；英國擁有268家，位居第三。[3]現(xiàn)代智庫的產(chǎn)生與發(fā)展并不是偶然的，而是有著深刻的時代背景。在全球一體化和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)迅猛發(fā)展的今天，社會輿情公開透明度日益增加，政府作為局中人在公共決策中的邊際效應(yīng)逐步遞減，而智庫作為“第三人”以相對獨(dú)立的身份在服務(wù)公共決策中的支持效應(yīng)逐步遞增。作為專業(yè)的政策研究機(jī)構(gòu)，智庫身肩“知識報國，為民請命”的使命，秉承“智力支持”和“智慧服務(wù)”的內(nèi)在功能訴求，在各種信息情報分析工具與統(tǒng)計分析方法的支撐下，將社會環(huán)境中發(fā)生的各種事件，經(jīng)過加工、整理和總結(jié)制作形成具有重要參考價值的決策信息，促成理論知識向?qū)嵺`應(yīng)用轉(zhuǎn)化。[4]當(dāng)智庫提供的決策思想一旦被采用并成為某項政策后，智庫精英的政治理想和人生抱負(fù)得以間接實現(xiàn)，所以，智庫也是知識分子展示才華的重要平臺。長期以來，智庫通過集聚社會各方有識之士，引導(dǎo)公民參與公共事務(wù)管理，從而為治國理政提供集體理性，對公共問題提出不同視角的治理建議，在理論創(chuàng)新、決策咨詢、輿論引導(dǎo)、人才培養(yǎng)、國際交流等方面具有不可比擬的功能與作用。

二、我國對新型智庫服務(wù)公共決策的實踐探索

新型智庫聚焦社會重大問題，既可以為全面深化改革提供堅實的學(xué)理支持，促進(jìn)決策的民主化和科學(xué)化，又可以為公共決策提供高質(zhì)量的解決方案破解發(fā)展難題，還可以提升國家文化軟實力。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會步入全面深化改革的深水區(qū)和攻堅期，無論是鞏固執(zhí)政黨的地位、完成黨的歷史使命、持續(xù)深化改革，還是參與全球競爭、擴(kuò)大國際影響和服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略決策，都離不開智庫提供的智慧支持方案，需要智庫充分發(fā)揮“思想創(chuàng)新、咨政啟民、引導(dǎo)輿論、服務(wù)決策”等作用。當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會改革發(fā)展過程中存在的亟需解決的重大問題，如社會發(fā)展方式、經(jīng)濟(jì)增長動力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鄉(xiāng)分配差異、區(qū)域失衡風(fēng)險、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和食品衛(wèi)生安全等問題，也亟需智庫來提供更多智慧解決方案。

長期以來，對于公共決策中的重大問題，我們黨和政府不僅廣泛征求社會各方意見，而且不斷完善決策咨詢制度，發(fā)揮智庫的智力支持和智慧服務(wù)作用?；仡櫄v史，智庫在我國發(fā)展過程中有著悠久的歷史淵源，最早可以追溯到春秋戰(zhàn)國時期的智囊傳統(tǒng)與謀士制度。新中國成立以后，我國學(xué)習(xí)蘇聯(lián)模式建立了許多官方性質(zhì)的體制內(nèi)政策研究室，為黨政決策提供了巨大的智力支持。改革開放以來，隨著社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，我國在借鑒歐美經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步探索建立社會智庫，不斷完善智庫的多元層次和結(jié)構(gòu)體系，旨在完善公共決策咨詢制度，提升國家治理能力。

進(jìn)入新世紀(jì)以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展和全面深化改革的持續(xù)推進(jìn)，我國面臨的國際國內(nèi)矛盾不斷加深，公共決策的科學(xué)化與民主化要求極大提高，政府公共決策亟需吸納更多的民間智慧和社會力量，智庫也迎來了良好的發(fā)展契機(jī)。黨的十八大和十八屆三中全會明確提出“建立決策咨詢制度，健全科學(xué)決策機(jī)制和程序，積極發(fā)揮思想庫作用”，為新型智庫建設(shè)奠定了制度基礎(chǔ)。此后，習(xí)近平總書記從促進(jìn)“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的角度出發(fā)，多次對中國特色新型智庫建設(shè)做出重要批示，提出政府公共決策必須吸納智庫建議，不僅將智庫納入國家治理體系中，而且把智庫建設(shè)提高到國家發(fā)展的戰(zhàn)略高度。教育部也積極響應(yīng)黨中央關(guān)于智庫建設(shè)的號召，提出“繁榮和發(fā)展高校哲學(xué)社會科學(xué)，推動中國特色新型智庫建設(shè)”，促成高校發(fā)揮學(xué)科和人才優(yōu)勢建立各具特色的智庫，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供智力支持。時至今日，我國初步形成了官方智庫為主和社會智庫為輔的發(fā)展體系，智庫已經(jīng)初步融入國家公共決策這一開放性平臺上，成為中國政府決策體制的重要組成部分。

近年來，隨著中國特色新型智庫建設(shè)步伐的不斷推進(jìn)，智庫服務(wù)政府決策的能力越來越強(qiáng)，許多智庫研究成果不斷在公共決策中被采納，成為政策制訂的重要基礎(chǔ)。如2010年汪玉凱在《國家智庫》上刊發(fā)的《“官邸制”：深化政府改革的題中之義》一文中提出的“建立中國特色‘官邸制’的建議”引起高層關(guān)注，并作為政策制度寫入十八屆三中全會文件。[5]此外，隨著智庫服務(wù)公共決策的水平越來越提高，在政府決策咨詢中的智力支持作用越來越明顯，智庫治理結(jié)構(gòu)也越來越完善，影響力也不斷擴(kuò)大，一批專業(yè)性較強(qiáng)、研究質(zhì)量較高、影響力較大的智庫相繼出現(xiàn)。如：中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心、東中西部區(qū)域發(fā)展和改革研究院、中國(海南)改革發(fā)展研究院、中國經(jīng)濟(jì)50人論壇等。[6]據(jù)《全球智庫年度報告》顯示，中國社會科學(xué)院、中國國際問題研究所、中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院、國際戰(zhàn)略研究中心、上海國際問題研究所、國務(wù)院發(fā)展研究中心等進(jìn)入全球前150名智庫排名，其中，中國社會科學(xué)院名列第17位。[7]

三、新型智庫服務(wù)公共決策的提升策略

1.把智庫納入公共政策咨詢體系，發(fā)揮智庫服務(wù)政府決策的智力支持作用

隨著全球政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的發(fā)展變化，現(xiàn)代決策的專業(yè)性和制度化要求提高，將智庫引入公共決策過程中，符合現(xiàn)代決策體制所要求的“謀”“斷”分離標(biāo)準(zhǔn)。我國各級政府應(yīng)充分認(rèn)識到智庫在促進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要作用，積極推動智庫發(fā)展供需對接，將智庫納入公共決策咨詢體系，在決策過程中聽取智庫建議，充分發(fā)揮智庫的智力支持與智慧服務(wù)作用。[8]同時，為智庫發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境，給予智庫更多獨(dú)立調(diào)查研究的空間，保持智庫與政府之間順暢的溝通渠道，維護(hù)公共政策形成與調(diào)整過程中的相對獨(dú)立性，保障公共政策制訂過程中的內(nèi)在一致性，使公共決策最大限度地體現(xiàn)社會各方的利益訴求。而智庫也要促成專家團(tuán)隊在既定研究領(lǐng)域進(jìn)行長期跟蹤和系統(tǒng)深化，不斷推出具有專業(yè)特色和重大影響力的研究成果。

2.構(gòu)建統(tǒng)一開放的智庫服務(wù)平臺，發(fā)揮智庫集聚民間智慧和社會力量的功能

從官方智庫擔(dān)負(fù)的使命和職能來看，體制內(nèi)官方智庫具有決策咨詢、政策解讀、政策評估等方面的先天優(yōu)勢，但在人員編制和財政支持上存在一定的局限，不可能全部網(wǎng)羅和集中各領(lǐng)域?qū)＜?。因此，?yīng)充分調(diào)動社會參與積極性，吸收社會力量參與進(jìn)來，以此完善官方智庫的職能與使命。而從現(xiàn)實來看，官方智庫具有“小實體、大網(wǎng)絡(luò)”的特點(diǎn)，在吸納社會力量參與公共決策方面有著積極而重大的現(xiàn)實意義和不可替代的作用。因此，我國官方智庫應(yīng)構(gòu)建統(tǒng)一開放的平臺，展示社會各界在政策研究方面的相關(guān)成果，為公共決策提供智力支持與智慧服務(wù)。在具體的組織方式上，官方智庫與不同行業(yè)和領(lǐng)域以合作共建的形式，聚集不同的政策研究力量，搭建知識與權(quán)力的溝通橋梁，實現(xiàn)合作各方的互利雙贏。[9]在合作過程中，官方智庫必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，既要做好組織協(xié)調(diào)工作，還要構(gòu)建動態(tài)簡報、評獎評優(yōu)、榮譽(yù)激勵、經(jīng)費(fèi)贊助和購買服務(wù)等長效作機(jī)制，實現(xiàn)合作共建的制度化和規(guī)范化發(fā)展。此外，合作過程中要注意處理好統(tǒng)一開放與適度保密的關(guān)系問題，防止過度保密造成封閉，導(dǎo)致外界無從知曉研究內(nèi)容，公眾無法參與評判。

3.強(qiáng)化智庫職能定位和分類體系，使各級智庫形成智慧服務(wù)合力

相比于國外智庫，目前我國大多數(shù)智庫屬于體制內(nèi)官方智庫，主要包括黨委政智庫、社科院、高校智庫等，在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)過程中往往能夠得到國家支持與保障，而真正意義上的民間智庫較少。因此，我國應(yīng)鼓勵智庫差異化發(fā)展，更好地體現(xiàn)智庫的獨(dú)立性發(fā)展和多樣化特色。未來我國應(yīng)定位各級各類智庫的分類與職責(zé)，比如說隸屬于黨政智庫系列的政策研究室，主要承擔(dān)文件起草、內(nèi)容修正、方案制訂等工作，積極發(fā)揮參謀和助手的作用，進(jìn)一步強(qiáng)化黨政智庫在政策研究和決策咨詢方面的功能。而高校智庫建設(shè)要處理好教學(xué)科研與決策咨詢服務(wù)的關(guān)系，要在學(xué)術(shù)研究和基礎(chǔ)研究的基礎(chǔ)上，從實際問題出發(fā)開展研究，不斷向應(yīng)用研究領(lǐng)域延伸，充分發(fā)揮其學(xué)科與人才優(yōu)勢，為政府決策提供智力支持。[10]各省市的社科院要以繁榮哲學(xué)社會科學(xué)為己任，通過跨界融合與協(xié)同發(fā)展，不斷加強(qiáng)體制機(jī)制的改革創(chuàng)新，合理處理好智庫研究與學(xué)術(shù)研究的關(guān)系，積極探索社科院服務(wù)公共決策的獨(dú)特路徑。

4.打造具有社會影響力的民間智庫，探索民間智庫發(fā)展新模式

社會智庫是我國新型智庫建設(shè)必不可少的重要內(nèi)容，我國必須采取切實有效的措施引導(dǎo)社會智庫通過加強(qiáng)自身能力建設(shè)，打造一批具有社會影響力的民間智庫，進(jìn)一步增強(qiáng)政府的公信力。為了提升我國智庫的整體發(fā)展水平，政府必須為社會智庫提供優(yōu)越的發(fā)展環(huán)境，對社會智庫予以非營利性組織進(jìn)行注冊登記，并在稅收政策上給予優(yōu)惠支持。如：構(gòu)建民間智庫與官方智庫良性而有序的競爭機(jī)制，使民間智庫能夠參與到政府的研究課題中來，并從政府處獲得相應(yīng)的項目研究經(jīng)費(fèi)；增加政府信息的透明度，使民間智庫能夠獲得研究所需的各種基本數(shù)據(jù)；建立民間智庫服務(wù)政府決策的溝通渠道，形成民間智庫參與政府決策的慣例。[11]同時，為防止社會智庫“一哄而上”，政府要充分發(fā)揮規(guī)范與引導(dǎo)功能，及時加快智庫立法和制度建設(shè)，引入智庫行業(yè)監(jiān)督和懲處機(jī)制。既要制定智庫發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，使各類智庫有法可依，確保智庫有序運(yùn)行，也要依法清除思想市場的“假冒偽劣產(chǎn)品”，堅持查處和抵制數(shù)據(jù)造假、觀點(diǎn)抄襲等學(xué)術(shù)不端行為。

5.組建具有中國特色新型的智庫聯(lián)盟，規(guī)范智庫行業(yè)發(fā)展

智庫服務(wù)政府決策雖然不是對政策的直接干預(yù)，但在提升政策討論質(zhì)量和構(gòu)筑民意基礎(chǔ)方面有著不可估量的作用。智庫作為社會民意的集聚地，除了為政府出謀劃策以外，還可以通過理論研究和政策宣傳為社會提供創(chuàng)新思想，在引導(dǎo)輿論和教育公民看世界上產(chǎn)生廣泛而深遠(yuǎn)的影響。隨著我國智庫的快速發(fā)展，智庫與公眾的溝通將不斷加強(qiáng)，智庫教育公民和影響社會的能力，就是智庫參與決策的特殊形式。而智庫聯(lián)盟可以較好的發(fā)揮平臺功能，不僅可以為所有智庫開展合作交流提供服務(wù)，增強(qiáng)智庫的話語權(quán)，而且能夠加大智庫研究成果的公共傳播力度，擴(kuò)大智庫的國際影響力，極大地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。智庫聯(lián)盟能夠促使公共決策朝制度化建制發(fā)展，可以較好地發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，作為智庫與決策者之間的溝通渠道，搭建民間智庫與官方智庫的橋梁，將各類智庫的研究成果和政策建議及時匯集，并及時提交給公共決策者。

6.創(chuàng)新智庫管理體制，提高智庫現(xiàn)代化治理水平

智庫作為專業(yè)的政策研究機(jī)構(gòu)，屬于知識密集型組織，其運(yùn)營與管理有著內(nèi)在規(guī)律，完善智庫治理機(jī)制，創(chuàng)新智庫管理體制，對于中國特色新型智庫建設(shè)十分重要。一是分析發(fā)達(dá)國家智庫建設(shè)的成功與不足之處，借鑒其先進(jìn)的運(yùn)營模式與治理經(jīng)驗，不斷完善智庫與決策部門之間的合作交流機(jī)制。二是構(gòu)建符合決策需求的組織管理制度,形成科學(xué)的選題和評估機(jī)制，促進(jìn)智庫資源集聚，防止低水平重復(fù)研究，不斷提升智庫專業(yè)服務(wù)水平。三是建立合理的智庫人員流動機(jī)制，既吸納具有政策研究天賦的高層次人才進(jìn)入智庫，也促成智庫研究人員向政府機(jī)構(gòu)的“旋轉(zhuǎn)”，著力培養(yǎng)跨學(xué)科和跨領(lǐng)域的復(fù)合型創(chuàng)新人才。四是加強(qiáng)智庫的國際合作交流，推動智庫由專注于國內(nèi)問題的單一研究轉(zhuǎn)向全球問題的多元研究，構(gòu)建屬于自己的國際話語體系，提升國內(nèi)智庫的國際影響力。五是完善智庫的社會資助體系，維護(hù)智庫的獨(dú)立品性。智庫屬于知識密集型的服務(wù)產(chǎn)業(yè)，其運(yùn)營需要以雄厚的資金作為后盾和基礎(chǔ)。支持智庫的獨(dú)立品性必須保障充足的智庫研究經(jīng)費(fèi)。國家除在稅收上予以減免和優(yōu)惠以外，還必須構(gòu)建智庫發(fā)展基金，并動員社會力量對智庫研究項目予以支持。六是建立國家層面的競爭與淘汰機(jī)制，完善智庫的評估標(biāo)準(zhǔn)與流程，加強(qiáng)對智庫的監(jiān)督管理，特別要求官方智庫必須接受定期評估，激活智庫的潛力，釋放智庫的活力，促進(jìn)智庫有序發(fā)展。