對我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制的法律思考

張玫瑰，陳 莉

(鄭州大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州 450001)

自2003年“非典”病毒以來，2005年我國又經(jīng)歷了禽流感病毒侵害，2008年我國經(jīng)歷了汶川大地震的嚴(yán)重創(chuàng)傷，時至今日，我國又遭遇最為嚴(yán)重的“新冠”病毒侵?jǐn)_。高風(fēng)險社會已經(jīng)到來，突發(fā)事件已經(jīng)成為國家正常秩序的一顆定時炸彈，隨時都有可能爆發(fā)，如何有效地防控突發(fā)事件，尤其是以公共衛(wèi)生為主的突發(fā)事件，再次成為人們討論的熱點(diǎn)話題。由于公共衛(wèi)生具有專業(yè)性，突發(fā)公共衛(wèi)生事件一般多由傳染性病毒導(dǎo)致，一旦事件發(fā)生后，受疾病傳播速度快、影響范圍廣等特性，國家必須在第一時間內(nèi)采取有效的防控措施，這就需要國家行政機(jī)關(guān)行使行政應(yīng)急權(quán)才能實(shí)現(xiàn)。然而，此次“新冠”疫情防控過程中所暴露出來的一些問題，不得不讓我們對當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急機(jī)制進(jìn)行理性的反思。面臨突發(fā)性公共衛(wèi)生事件，我們除了要極力挽救因此所造成的損害之外，還應(yīng)該冷靜地思考、周密設(shè)計和不斷完善我國的突發(fā)公共事件應(yīng)急運(yùn)行機(jī)制。其中，應(yīng)急法律制度無疑處于核心位置，這不僅是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)總結(jié)，也是我國當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的本質(zhì)要求。

一、應(yīng)急機(jī)制現(xiàn)狀及問題

(一)法律制度不完善

1.法律缺失

亞里士多德認(rèn)為法治應(yīng)包括兩層含義：“在成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律也應(yīng)該是制定的良好的法律?！盵1]這句經(jīng)典的名言告訴我們法治的實(shí)現(xiàn)必須以存在良好的法律為前提，良好的法律應(yīng)當(dāng)具有明確、嚴(yán)謹(jǐn)、完備、體系統(tǒng)一的特征。目前我國有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律雖然很多，但是并沒有形成統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)的專門法律文件。首先，當(dāng)前有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急條款，被零散地分布在不同的法律文件中，缺乏統(tǒng)一性、可操作性。[2]其次，突發(fā)事件的應(yīng)急處理涉及多個國家機(jī)關(guān)的權(quán)力運(yùn)行，需要分工明確、相互協(xié)調(diào)、配合的運(yùn)行模式，但是當(dāng)前在疫情防治過程中出現(xiàn)的相互配合不足、分工不明的現(xiàn)象，從客觀上反映了國家制定具有強(qiáng)制性的專門法律的必要。最后，依據(jù)我國《立法法》第8、9條的規(guī)定，有關(guān)限制人身自由的事項(xiàng)必須制定法律，但是《應(yīng)對法》和《應(yīng)急條例》都沒有對此涉及，也就是說這兩部法律文件缺乏合法性和合理性。

2.法律位階低

按照法律的效力層級來排序，依次是憲法、法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)等，層級越高效力越高，法律效力是法律強(qiáng)制力的來源。在實(shí)踐中，我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的處理依據(jù)主要是國務(wù)院出臺的部門規(guī)章、地方政府制定的地方性法規(guī)以及各個疫情防控機(jī)構(gòu)臨時制定的應(yīng)急預(yù)案，一方面，由于應(yīng)急預(yù)案的可操作性，地方各級人民政府習(xí)慣以應(yīng)急預(yù)案為依據(jù)，而忽略了法律對權(quán)力的限制性規(guī)定；另一方面，由于應(yīng)急預(yù)案賦予各級機(jī)關(guān)更多的行政自由裁量權(quán)，這種授權(quán)式的立法實(shí)質(zhì)上是違法行為，不具有正當(dāng)性，也就是說各級人民政府出臺的應(yīng)急預(yù)案雖然在實(shí)踐中具有可操作性，但是因?yàn)槠湮浑A較低不應(yīng)當(dāng)具有強(qiáng)制力。

3.相關(guān)立法滯后

立法滯后是我國當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理中最為突出的問題，在法律的形式和內(nèi)容上都表現(xiàn)了法律的滯后性。首先，突發(fā)公共衛(wèi)生事件具有現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性，可能由于單個因素導(dǎo)致連鎖反應(yīng)。[3]因此，很難在制度上對其進(jìn)行全面預(yù)防。其次，應(yīng)急處置法律規(guī)范的制定不可避免地具有滯后性和僵化性，規(guī)則與事實(shí)之間存在差異，并具有保守傾向。[4]比如我國《傳染病防治法》的制定，自1989年頒布實(shí)施以來，分別于2004年和2013年進(jìn)行了修訂，該法之所以修訂是為了應(yīng)對具體的突發(fā)事件，缺乏長久的考慮，且修訂的內(nèi)容無關(guān)緊要。最近一次的修改，只是在原有的基礎(chǔ)上對傳染病的公開和防控措施的解除做了稍微修改，并沒有涉及有關(guān)傳染病的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。從2013年至今，該法再無進(jìn)行過修改。我國多次疫情的爆發(fā)告訴我們，傳染病的種類、傳播方式是隨著時間和環(huán)境的變化不斷升級變換，以往的傳染病防控手段已不足以應(yīng)對新型病毒或者疾病，然而我國立法技術(shù)上的不足和相關(guān)專業(yè)知識的判斷不足，導(dǎo)致我國法律制度中對傳染病的預(yù)測和防控缺乏科學(xué)的規(guī)定，對新型傳染病的預(yù)測、防控、治療方法、病情監(jiān)測等相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定滯后。在此次新冠疫情中，由于《傳染病防治法》中并沒有對新型病毒作出明確的規(guī)定，對新型病毒的預(yù)測、公布和防治都缺乏必要的法律依據(jù)，由此錯過必要的防控時機(jī)，導(dǎo)致疫情的大范圍傳播，給國家和人民造成極大的損失。

(二)公民權(quán)利保障不足

1.欠缺權(quán)利保護(hù)意識

制定法律的目的在于保障公民的權(quán)益，其背后的原理是將人作為目的而非手段，使人的權(quán)利得到保障和實(shí)現(xiàn)。由于我國具有重權(quán)力輕權(quán)利的觀念傳統(tǒng)，行政權(quán)優(yōu)先這一思想在我國當(dāng)前的制度中仍有所體現(xiàn)。綜觀我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急的相關(guān)法律制度，比如我國《傳染病防治法》《應(yīng)急條例》和《傳染病防治法實(shí)施辦法》等，在這些分散的應(yīng)急法律制度中，大部分的條款內(nèi)容是對國家行政機(jī)關(guān)權(quán)力的規(guī)定及其應(yīng)對突發(fā)衛(wèi)生事件的措施，除此之外的條款內(nèi)容就是對突發(fā)事件中公民的法律義務(wù)的規(guī)定，但是對有關(guān)公民權(quán)利分配、行使、救濟(jì)途徑等保障制度很少涉及，這足以說明我國現(xiàn)行應(yīng)急法律制度采用重權(quán)的立法模式，對公民基本權(quán)利的保障意識有所欠缺。這種公民權(quán)利保障法制不健全和不重視的狀況，使得突發(fā)狀態(tài)下的公民基本權(quán)利，很難在國家行政應(yīng)急權(quán)力面前得應(yīng)有的保障。比如《傳染病防治法》中規(guī)定了疫情通報和公布制度，但是并沒有明確規(guī)定公民獲得疫情信息的法定程序，使得公民對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的知情權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。再比如《突發(fā)事件應(yīng)對法》涉及保護(hù)公民權(quán)利的條款僅有第11條與第12條，但此兩條規(guī)定都在反射和重復(fù)憲法精神，欠缺法律以體系化的方式保護(hù)公民權(quán)利的價值。[5]

2.對公民權(quán)利的侵害

在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急機(jī)制中，行政權(quán)是最主要的參與權(quán)力。由于行政權(quán)具有強(qiáng)制性、擴(kuò)張性和廣泛性，為了限制權(quán)力的過度膨脹或者失范運(yùn)行，國家一般都會采用賦予行政相對人一定的權(quán)利來與之抗衡，使之達(dá)到最佳的平衡狀態(tài)。但是應(yīng)急法律制度立法語言上的模糊或者不明確，使本來就集中、強(qiáng)大的行政權(quán)在突發(fā)事件的應(yīng)急處理中具有更大的自由裁量權(quán)和發(fā)揮空間，出于應(yīng)急處理的需要，行政權(quán)主體可能恣意行使權(quán)力，難免對公民的權(quán)利造成損害?！秱魅静》乐畏ā返?1條賦予行政機(jī)關(guān)對隔離措施的解除具有決定權(quán)，但是該條規(guī)定可解除的條件是行政機(jī)關(guān)視情況而定，而沒有對隔離措施解除的具體標(biāo)準(zhǔn)作出明確的規(guī)定，也就是說是否解除并不具有確定性。比如對公民采取強(qiáng)制隔離措施時，何時、何種狀態(tài)下才能解除隔離是由行政機(jī)關(guān)自由裁量決定，當(dāng)行政權(quán)不當(dāng)行使時，就會侵犯公民的人身自由權(quán)利。如果公民因患有法律規(guī)定需要強(qiáng)制隔離的疾病時，將面臨著醫(yī)院和行政機(jī)關(guān)隨意拖延強(qiáng)制隔離時間的風(fēng)險，按照相關(guān)法律的規(guī)定，對公民采取限制人身自由必須有法定理由和法定期限，當(dāng)法定理由解除和法定期限到達(dá)時，必須解除對其人身自由限制，否則就屬于違法行為。除此之外，行政權(quán)也會對公民的其他權(quán)利造成侵害。比如此次疫情暴發(fā)期間，貨運(yùn)司機(jī)因沒有健康證明而被限制在高速服務(wù)區(qū)長達(dá)半個月之久，行政強(qiáng)制防控措施限制了其道路通行權(quán)；再比如對新冠肺炎疑似患者、確診病例病人的信息公布不當(dāng)，使患者和家屬遭受“人肉”搜索，侵犯了個人隱私權(quán)。

3.缺失權(quán)利救濟(jì)途徑

當(dāng)公民的權(quán)利遭受侵害時，通過救濟(jì)途徑得以挽救也是權(quán)利保障的方式，然而我國現(xiàn)行憲法中只規(guī)定了公民的基本權(quán)利享有，而沒有規(guī)定權(quán)利的救濟(jì)途徑。對我國憲法享有解釋權(quán)的主體是全國人民代表大會常務(wù)委員會，然而司法實(shí)踐中，該主體并沒有對公民權(quán)利的救濟(jì)途徑進(jìn)行補(bǔ)充解釋，也沒有通過對憲法實(shí)施的監(jiān)督解決這一困境，這就造成我國公民權(quán)利救濟(jì)途徑在根本上的缺失。再加上我國司法機(jī)關(guān)目前還不具有違憲審查的權(quán)力，憲法條文被直接當(dāng)作司法審判依據(jù)的概率幾乎為零。我國《傳染病防治法》第十二條規(guī)定，一切單位和個人有接受國家傳染病防控措施的法律義務(wù)，當(dāng)疫情防控主體實(shí)施的行政行為侵害單位和個人權(quán)益時，可以申請行政復(fù)議、提起行政訴訟。雖然該條規(guī)定了公民權(quán)利救濟(jì)途徑，但是行政復(fù)議的受理與疫情防控的領(lǐng)導(dǎo)可能是同一主體，加之疫情防控期間所有機(jī)關(guān)單位都把防控疫情和維護(hù)社會穩(wěn)定作為首要任務(wù)，行政復(fù)議的可行性和實(shí)際效果并不理想。

根據(jù)該條規(guī)定，當(dāng)事人提起行政訴訟的緣由是行政機(jī)關(guān)的疫情防控行為侵害了其合法權(quán)益，也就是說這種侵害行為發(fā)生在疫情防控期間，該行為在客觀上具有一定的時效性，行政機(jī)關(guān)的侵害行為、證據(jù)及其關(guān)聯(lián)性、合法性都需要盡快在行政訴訟程序中發(fā)揮作用，一旦疫情結(jié)束，公民的合法權(quán)益已經(jīng)遭受侵害、侵害行為已經(jīng)不復(fù)存在，行政訴訟已經(jīng)毫無意義。比如，公民對疫情信息的知情權(quán)、對人身自由的強(qiáng)制限制等，即便事后通過行政訴訟打贏了官司，但是已沒有實(shí)際價值。因此，公民權(quán)利救濟(jì)途徑應(yīng)當(dāng)具有可行性、及時性。

(三)行政權(quán)缺乏制約

1.行政權(quán)的擴(kuò)張

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理，須要國家權(quán)力機(jī)關(guān)在最短的時間內(nèi)調(diào)動人、財、物，對國家和社會資源進(jìn)行合理的配置，同時也須要對權(quán)力部門之間的職責(zé)和關(guān)系進(jìn)行分工、協(xié)調(diào)，確保實(shí)現(xiàn)高效率的防控效果。在國家各種權(quán)力中，行政權(quán)最能滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理所需的高效、及時等要求，行政執(zhí)法的強(qiáng)制性和執(zhí)行力強(qiáng)于其他權(quán)力，能夠在最大程度上執(zhí)行國家意志或者確保法律的實(shí)施。國家行政機(jī)關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理的全過程中享有的權(quán)力最多、最為集中，行政應(yīng)急權(quán)是行政機(jī)關(guān)在特殊時期所享有的特殊權(quán)力，在理論和實(shí)踐中都占據(jù)著絕對的主導(dǎo)、支配地位。然而，行政應(yīng)急權(quán)的運(yùn)行容易出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)以“合法”之名，實(shí)則侵害公民權(quán)益的現(xiàn)象[6]，在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中行政機(jī)關(guān)應(yīng)急權(quán)正在以一種大幅度的趨勢進(jìn)行擴(kuò)張，問題越來越明顯。盡管黨和國家竭力推行“有限政府”“服務(wù)型政府”等改革措施試圖轉(zhuǎn)變政府職能，規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行，但是“大行政、小社會”的權(quán)力格局也隨之逐步形成。[7]

為了追尋自身利益的最大化，行政權(quán)以擴(kuò)張之勢在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理中提升權(quán)力內(nèi)容和范圍，這種擴(kuò)張以對公民權(quán)利的限制和縮減得以實(shí)現(xiàn)，比如行政機(jī)關(guān)在疫情防控中對公民隱私權(quán)、知情權(quán)、人身自由等基本權(quán)利的控制和限制。隨著社會風(fēng)險程度的不斷提高，突發(fā)公共衛(wèi)生事件的接連發(fā)生，突發(fā)狀態(tài)下的行政權(quán)借助應(yīng)急之機(jī)會，將權(quán)力的擴(kuò)張成為常態(tài)化，由于公民在突發(fā)事件中對政府的高度依賴，默認(rèn)了行政權(quán)擴(kuò)張問題的存在。

2.行政權(quán)的異化

權(quán)力異化是權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行中受外界多種因素的影響，而自身發(fā)生質(zhì)變所形成的結(jié)果或者狀態(tài)，也被稱為權(quán)力運(yùn)行的“副產(chǎn)品”。隨著行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，行政權(quán)的異化問題也日漸顯現(xiàn)。行政權(quán)異化的表現(xiàn)具有多樣性，比如對公民自由、人權(quán)和國家民主制度的威脅，行政權(quán)的濫用，行政權(quán)運(yùn)行中產(chǎn)生的腐敗，對人、財、物等資源的浪費(fèi)，行政效率低下，行政官僚主義盛行等。筆者認(rèn)為，上述情形只是常規(guī)法律制度下行政權(quán)異化的外在表現(xiàn)，針對在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急過程中，行政權(quán)的異化主要表現(xiàn)為主體、權(quán)力內(nèi)容的異化。其一，行政權(quán)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中對很多事項(xiàng)具有自主決定權(quán)，以行政法的處理代替立法或者司法的現(xiàn)象時有發(fā)生，行政機(jī)關(guān)通過決定權(quán)，賦予原不具有行政主體法律地位的社會組織、人民團(tuán)體在應(yīng)急處理中具有了行政權(quán)，主體異化在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有不同程度的存在。其二，行政權(quán)的本質(zhì)是執(zhí)行機(jī)關(guān)，但是在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理過程中，行政機(jī)關(guān)會不同程度地行使立法權(quán)、司法權(quán)、監(jiān)督權(quán)等多種權(quán)力，權(quán)力內(nèi)容的異化面臨著合法性和正當(dāng)性的質(zhì)疑。

二、機(jī)制問題深層次原因剖析

(一)立法結(jié)構(gòu)失衡

在我國當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系中，立法方面存在的問題最為突出和明顯，其最主要的原因在于突發(fā)應(yīng)急法律的立法結(jié)構(gòu)失衡。首先，立法數(shù)量上的失衡。就相關(guān)法律制度中規(guī)范性法律文件的種類而言，包括全國人大常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)以及地方性法規(guī)等，其中行政法規(guī)和地方性法規(guī)在數(shù)量和內(nèi)容上占據(jù)了絕對優(yōu)勢，致使其上位法形同虛設(shè)。其次，立法權(quán)限和內(nèi)容上的失衡。行政機(jī)關(guān)通過授權(quán)立法的途徑獲得立法權(quán)限越來越大，以至于其合法性和正當(dāng)性面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)；在內(nèi)容上，行政法規(guī)范性法律文件對突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急的規(guī)定較為分散，缺乏統(tǒng)一性，比如，當(dāng)前相關(guān)應(yīng)急法律文件中，對于重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒和職業(yè)中毒這幾類具體的事件類型，相關(guān)法律文本的效力層級卻差異顯著。[7]表面上的可操作性并不等同于行政權(quán)力運(yùn)行的高效、順暢，與我國當(dāng)前突發(fā)事件應(yīng)急法治化的實(shí)質(zhì)要求不符。最后，立法模式上的失衡。我國當(dāng)前有關(guān)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度在總體上具有濃濃的行政強(qiáng)權(quán)色彩，依然沒有擺脫“大政府、小社會”的傳統(tǒng)思維模式，采用行政法為主的調(diào)控模式。[7]就世界范圍內(nèi)來看，西方部分法治發(fā)達(dá)國家普遍采用社會法調(diào)控模式，該模式基于利益相關(guān)人的自治，以社區(qū)和社團(tuán)為主體，是處于國家行政強(qiáng)制與公民個人防護(hù)之間的治理模式。比如，美國在“9·11”事件應(yīng)急處理過程中，非政府性質(zhì)的社會組織對突發(fā)事件的處理、事后重建發(fā)揮了重要的作用。隨著“簡政放權(quán)”在全面深化改革中的有效落實(shí)，政府還權(quán)于民、社會，激發(fā)了社會組織的發(fā)展和完善，我國當(dāng)前也具備了社會自治的基礎(chǔ)。

事實(shí)上，在此次“新冠”疫情的防治過程中，我們已經(jīng)親身體會到社區(qū)、單位、學(xué)校等非政府組織所發(fā)揮的積極作用。遺憾的是，我國立法主體并未對此給予足夠的重視，這些社會組織在我國當(dāng)前應(yīng)急法律制度中并沒有獲得明確的法律地位。

(二)權(quán)責(zé)配置失當(dāng)

權(quán)力與責(zé)任相匹配是權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)，其內(nèi)涵是權(quán)力主體所行使權(quán)力的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)與其所承擔(dān)的法律責(zé)任大小相統(tǒng)一。隨著我國權(quán)力追究機(jī)制的不斷完善，誰決定誰負(fù)責(zé)已成為追責(zé)機(jī)制中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急法律制度，對國家行政機(jī)關(guān)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急全過程的權(quán)力性質(zhì)和范圍進(jìn)行了分配，也規(guī)定了相應(yīng)權(quán)力主體的責(zé)任，但是某些環(huán)節(jié)在權(quán)力配置和責(zé)任承擔(dān)方面仍然存在失當(dāng)之處。

首先，當(dāng)前突發(fā)應(yīng)急法律制度中存在權(quán)力配置不合理的規(guī)定。比如，應(yīng)急決策權(quán)的向上集中反映了權(quán)力分配不合理。應(yīng)急決策權(quán)的行使采用逐級上報，一般由上級行政機(jī)關(guān)對相關(guān)突發(fā)事件信息進(jìn)行處置，而在突發(fā)事件應(yīng)急處理一線的部門卻無權(quán)處置，權(quán)力過多地集中于上級機(jī)關(guān)，下級機(jī)關(guān)缺乏處置權(quán)，形成上級反映過度而下級反應(yīng)不足的局面。[8]比如，此次“新冠”疫情期間，武漢市政府在疫情防控方面反應(yīng)緩慢，其依法實(shí)行疫情信息上報而缺乏必要的處置權(quán)是其中一個較為明顯的原因。由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性和傳播快速性，在突發(fā)事件應(yīng)急處理中處于一線的下級權(quán)力部門須要及時采取必要的防控措施，也就是說應(yīng)急處置權(quán)更多的應(yīng)該下放到一線或者基層權(quán)力部門，但是這些現(xiàn)實(shí)問題的對策并沒有被我國應(yīng)急法律制度所采納。

其次，權(quán)責(zé)缺失的規(guī)定在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度中有不同程度的存在。依據(jù)《應(yīng)對法》第7條之規(guī)定，地方人民政府對由國務(wù)院有關(guān)部門負(fù)責(zé)的突發(fā)事件應(yīng)對時，要給予積極的配合和支持。根據(jù)《傳染病防治法》第19條規(guī)定了突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警主體(國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省級人民政府)及其權(quán)限，第38條后兩款規(guī)定了傳染病疫情信息公布的主體(國務(wù)院衛(wèi)生行政主管部門和省級人民政府衛(wèi)生行政部門)，對此《應(yīng)急條例》第25條也有類似規(guī)定。

通過上述規(guī)定，我們可以看出決定、作出預(yù)警以及疫情信息公布的權(quán)力僅限于國家級衛(wèi)生行政部門和省級人民政府、衛(wèi)生行政部門，省級以下的地方人民政府沒有此項(xiàng)權(quán)力。然而，《傳染病防治法》并沒有對地方人民政府在預(yù)警和疫情信息公布之前的具體職權(quán)予以明確規(guī)定，地方政府在突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處理中出現(xiàn)了權(quán)力配置缺失。雖然《應(yīng)急條例》第31條對此有所規(guī)定，即突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案啟動前，縣級以上各級人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)采取必要的應(yīng)急措施，做好應(yīng)急處理準(zhǔn)備，但是該條內(nèi)容并不是針對預(yù)警和疫情信息公布之前，而是在其后。而且，條文里所規(guī)定的“必要的應(yīng)急措施”并沒有明確指出措施的性質(zhì)、方式和時效，過于模糊的規(guī)定并不利于在法律上對地方人民政府的權(quán)力行使追究其相應(yīng)的責(zé)任。法律制度中的模糊性規(guī)定還有很多，比如《傳染病防治法》第6條第2款“縣級以上人民政府其他部門”、第12條第2款“衛(wèi)生行政部門以及其他有關(guān)部門”，這里的“其他”到底是指哪些部門并沒有明確的規(guī)定，同樣，該法在第八章法律責(zé)任中也采用類似表述，比如第67條規(guī)定中“縣級以上人民政府有關(guān)部門”，這里的“有關(guān)”到底關(guān)系到哪些具體的部門也沒有明確指出。這種規(guī)定很難在法律上將突發(fā)事件應(yīng)急處理的法律責(zé)任對號入座，導(dǎo)致權(quán)責(zé)失當(dāng)。[9]

此外，從《傳染病防治法》《應(yīng)對法》以及《應(yīng)急條例》的法律責(zé)任章節(jié)來看，上述法律只規(guī)定行政機(jī)關(guān)在突發(fā)事件應(yīng)急處理中不作為時應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，而對行政機(jī)關(guān)越權(quán)行使、違法行使以及不當(dāng)作為的情形很少設(shè)定法律責(zé)任，問責(zé)機(jī)制的設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)、程序等都缺乏明確的規(guī)定。

(三)權(quán)力與權(quán)利之間的沖突

當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度中主要以行政機(jī)關(guān)為主，通過行使行政應(yīng)急權(quán)高效處理突發(fā)事件，同時行政應(yīng)急權(quán)的運(yùn)行也會對公民權(quán)利造成不同程度的克制。在正常法治中，法律制度一般會以權(quán)力與權(quán)利之間的平衡狀態(tài)確保制度運(yùn)行的公平公正，但是應(yīng)急法治中，權(quán)力與權(quán)利之間處于失衡狀態(tài)。這種失衡狀態(tài)既有其積極的一面，也有其不足之處；它能夠滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的客觀要求，在最短的時間內(nèi)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件進(jìn)行防控，實(shí)現(xiàn)利益的最大化，但同時公民的私人利益將在該過程中受到不同程度的限制或者侵害。行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的沖突，背后是公共利益與個人利益的矛盾，但是我國當(dāng)前突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度中行政應(yīng)急權(quán)力的擴(kuò)張缺乏必要的限制，已經(jīng)對公民的部分權(quán)利造成了威脅和侵害，當(dāng)面臨強(qiáng)大的行政應(yīng)急權(quán)時，公民權(quán)利的屈服性使得二者的地位出現(xiàn)較大的反差，因此行政權(quán)與公民權(quán)利之間的沖突是我國當(dāng)前相關(guān)法制中的一個重要原因。如何平衡二者之間的關(guān)系，已經(jīng)成為黨和國家著重考慮的問題，出于實(shí)用主義或者現(xiàn)實(shí)主義的考量，國家不會刻意限制行政應(yīng)急權(quán)的擴(kuò)張，反而會通過行政規(guī)章、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件賦予各級行政機(jī)關(guān)更大的權(quán)力，這勢必會影響到公民權(quán)利的行使，這種為了實(shí)質(zhì)正義而不加限制的權(quán)力運(yùn)行模式，已經(jīng)成為我國當(dāng)前突發(fā)事件應(yīng)急法律制度多種問題的原因。

(四)常態(tài)法治與應(yīng)急法治的沖突

法治的核心在于限制、規(guī)范權(quán)力，以此達(dá)到保障權(quán)利的目的。常態(tài)法治下，我國法律制度采取對權(quán)力的限制模式，而應(yīng)急法治由于其特殊性對權(quán)力的限制力度較小，往往通過限制公民權(quán)利的方式獲得達(dá)成權(quán)力的高效運(yùn)行，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。[10]限權(quán)的模式和限權(quán)的內(nèi)容不同，或者說兩種法治模式所追求的目標(biāo)在本質(zhì)上具有差異性，主要是公共利益與私人利益之間的沖突。常態(tài)法治下，我國法律制度的實(shí)施既要符合形式正義，也要與實(shí)質(zhì)正義在本質(zhì)上保持一致，但是應(yīng)急法治由于突發(fā)事件的緊急性和應(yīng)急需求，往往忽略程序正義而追求實(shí)質(zhì)正義，程序與實(shí)體的沖突或者價值追求不同。

常態(tài)法治與應(yīng)急法治之間的沖突，影響著突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律制度的構(gòu)建模式或者立法模式。從形式上來說，應(yīng)急法治是將突發(fā)事件應(yīng)急的特殊性與法治的內(nèi)在價值相結(jié)合，仿佛二者并無明顯的對立或者存在分明的界限，甚至二者在實(shí)踐中就是相互交叉、相互補(bǔ)助。但是法律規(guī)范內(nèi)容和價值追求的差異或者沖突，畢竟在現(xiàn)實(shí)中不同程度的存在著，如何使二者達(dá)到一種平衡或者如何將其柔和為一部內(nèi)在統(tǒng)一、邏輯清晰的應(yīng)急法律制度，是當(dāng)前要解決的問題。筆者認(rèn)為常態(tài)法治與應(yīng)急法治的沖突只是問題的一方面，另一方面是我們的應(yīng)急法治缺乏對突發(fā)事件的理性把握，缺乏用理性的眼光看待突發(fā)事件的應(yīng)急處理，或者說我們?nèi)狈ξ覈话l(fā)事件應(yīng)急的總結(jié)。面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，我們總是采用“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的被動式應(yīng)急處理方式，如果我們能善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，善于發(fā)掘突發(fā)公共衛(wèi)生事件背后的規(guī)律，應(yīng)急法治與常態(tài)法治之間的沖突或許能夠得到緩和。

三、結(jié)語

突發(fā)公共衛(wèi)生事件在國內(nèi)外頻繁出現(xiàn)，給社會帶來的影響巨大，其應(yīng)急反應(yīng)與應(yīng)急處置至關(guān)重要。習(xí)近平總書記在今年2月主持召開的中央全面深化改革委員會第十二次會議上特別強(qiáng)調(diào)：“針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補(bǔ)短板、堵漏洞、強(qiáng)弱項(xiàng)，該堅(jiān)持的堅(jiān)持，該完善的完善，該建立的建立，該落實(shí)的落實(shí)，完善重大疫情防控體制機(jī)制，健全國家公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系?！庇纱丝梢姡覈粩嗤晟葡嚓P(guān)立法體系，健全應(yīng)急機(jī)制，加強(qiáng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置能力。權(quán)力的合理配置和規(guī)范運(yùn)行是對公民權(quán)利的最大保障，應(yīng)急機(jī)制的構(gòu)建和完善，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律文件中力求權(quán)力與權(quán)利之間的平衡關(guān)系，我國當(dāng)前的應(yīng)急法律制度中，對此重要內(nèi)容依然存在不足。在今后的法制完善過程中，我們應(yīng)當(dāng)以法治思維對相關(guān)制度和機(jī)制的構(gòu)建進(jìn)行考量，將行政應(yīng)急權(quán)力的配置和運(yùn)行納入法治軌道，只有通過法律制度加以規(guī)定，國家行政應(yīng)急權(quán)的合法性問題才能得以解決。