關(guān)于穿跨鄰接南水北調(diào)中線干線工程項目監(jiān)管工作的思考

王彤彤，王文豐，陸 旭

(水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計管理局，北京，100038)

1 引言

南水北調(diào)中線干線工程自陶岔渠首引水，途經(jīng)河南、河北兩省，經(jīng)過1432km輸水干渠，將丹江口水庫的長江水輸送到北京團(tuán)城湖和天津外環(huán)河[1]，已于2014年全線通水運(yùn)行。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，沿線新建、改建或擴(kuò)建的公路、鐵路、地鐵、輸水管道、石油天然氣、污水管道、輸電線路等工程項目逐年增加，截至2020年底已有400余項。這些項目與南水北調(diào)中線干線工程存在交叉，使干渠兩側(cè)環(huán)境發(fā)生了顯著變化。另外，在對這些項目進(jìn)行管理的過程中發(fā)現(xiàn)，存在部分項目的設(shè)計報告和評價報告質(zhì)量偏低，項目建設(shè)時間緊任務(wù)重、施工管理及完工后運(yùn)行階段管理工作有待加強(qiáng)，項目法人對南水北調(diào)的管理也是在逐漸摸索、逐漸規(guī)范等問題。為了避免這些項目對南水北調(diào)工程安全產(chǎn)生影響，南水北調(diào)中線干線工程建設(shè)管理單位依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定了有關(guān)工程管理規(guī)定、設(shè)計技術(shù)要求及導(dǎo)則等規(guī)范性文件，分別規(guī)定了項目布置和設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)，并要求從結(jié)構(gòu)和施工上分別采取相應(yīng)的安全措施[2]。2020年12月，水利部印發(fā)了《穿跨鄰接南水北調(diào)中線干線工程項目管理和監(jiān)督檢查辦法(試行)》(辦南調(diào)〔2020〕259號)(簡稱《辦法》)，把南水北調(diào)中線干線工程管理和保護(hù)范圍內(nèi)穿越、跨越、鄰接南水北調(diào)中線干線工程的橋梁、公路、鐵路、地鐵、管道、纜線、取水、排水等工程設(shè)施統(tǒng)稱為“穿跨鄰接項目”。

2 穿跨鄰接南水北調(diào)工程項目監(jiān)管情況

2.1 項目類型劃分

穿跨鄰接項目在設(shè)計、實施和運(yùn)行階段的監(jiān)管直接涉及南水北調(diào)工程安全、運(yùn)行安全和水質(zhì)安全，同時，穿跨鄰接項目管理工作也是南水北調(diào)對外服務(wù)的窗口，涉及南水北調(diào)管理單位的社會形象，管理工作責(zé)任重大。全面了解和掌握穿跨鄰接信息、規(guī)范監(jiān)管工作可以提升中線工程管理水平、保障工程安全運(yùn)行、發(fā)揮工程效益。根據(jù)《辦法》，中線干線工程管理單位應(yīng)針對不同穿跨鄰接項目，制定相應(yīng)的技術(shù)要求和管理要求，在不同階段提出有針對性的具體措施及要求。因此，應(yīng)當(dāng)按照穿跨鄰接項目不同類型進(jìn)行監(jiān)管。根據(jù)項目與南水北調(diào)中線總干渠的關(guān)系，穿跨鄰接項目可劃分為穿越、跨越和鄰接項目3個類型。

2.1.1 穿越項目

穿越項目是指在干線工程管理范圍內(nèi)采用下部穿越方式建設(shè)的工程，主要為鐵路、公路隧道、城市管廊和各類輸水、輸油氣管道等，分別以明挖或非開挖的形式完成工程下部穿越。明挖施工主要適用于南水北調(diào)建設(shè)期；非開挖一般為頂管、盾構(gòu)和定向鉆穿越，南水北調(diào)運(yùn)行后，下穿只能采用非開挖施工方式施工。例如魯山管理處轄區(qū)內(nèi)的西氣東輸二線管道工程、邢臺管理處轄區(qū)內(nèi)的中興大街污水管道工程等。

2.1.2 跨越項目

跨越工程是指在干線工程管理范圍內(nèi)采用上部跨越方式建設(shè)的工程，主要為鐵路、公路、高壓線、各類管線等，分別以修建橋梁、桿塔等獨(dú)立式支撐架空形式完成跨越渠道明渠、渠道倒虹吸上部直埋管道，利用現(xiàn)有橋梁敷設(shè)管道，此外還有河道治理跨越南水北調(diào)渠道倒虹吸暗渠等。例如鄭州管理處轄區(qū)內(nèi)的鄭西高鐵跨南水北調(diào)橋、石家莊管理處轄區(qū)內(nèi)的石家莊南二環(huán)東延西拓工程等。

2.1.3 鄰接項目

鄰接項目是指在干線工程管理范圍內(nèi)、保護(hù)范圍內(nèi)采用鄰接、連接、平行的方式建設(shè)的工程。例如焦作管理處轄區(qū)內(nèi)的鄭焦城際鐵路焦作站南廣場工程、定州管理處轄區(qū)內(nèi)的京石段防洪影響處理工程(保定段)。

2.2 項目監(jiān)管現(xiàn)狀

2012年國務(wù)院頒布實施的《南水北調(diào)工程供用水管理條例》(國務(wù)院令第647號)明確：按照國家規(guī)定的基本建設(shè)程序報請審批、核準(zhǔn)時，審批、核準(zhǔn)單位應(yīng)當(dāng)征求南水北調(diào)工程管理單位對擬建工程設(shè)施建設(shè)方案的意見。近年來，結(jié)合穿跨鄰接項目管理現(xiàn)狀的特點(diǎn)和問題，相關(guān)單位開展了系列研究工作，在收集相關(guān)政策法規(guī)，以及相關(guān)行業(yè)穿跨越工程管理資料的基礎(chǔ)上，制定并執(zhí)行了相關(guān)技術(shù)要求、導(dǎo)則等規(guī)范性文件，對項目監(jiān)管起到了規(guī)范和指導(dǎo)作用。

2.2.1 規(guī)劃階段監(jiān)管流程

根據(jù)穿跨鄰接項目風(fēng)險大小及特點(diǎn)，穿跨鄰接項目的建設(shè)征求南水北調(diào)工程管理單位意見程序分為正常流程和簡易流程。

正常流程為南水北調(diào)中線建管局收到建設(shè)項目設(shè)計報告和安全影響評價報告后組織相關(guān)人員審查，提出初步意見并報上級備案，征得同意后復(fù)函項目建設(shè)單位并下發(fā)審核意見復(fù)函；項目建設(shè)單位將施工方案、第三方監(jiān)測方案及施工圖上報建設(shè)項目所在轄區(qū)的南水北調(diào)中線建管局相應(yīng)分局，分局組織審核并復(fù)函；施工單位提交開工申請，分局或現(xiàn)地管理處組織簽訂監(jiān)管協(xié)議，然后由管理處負(fù)責(zé)項目建設(shè)實施過程監(jiān)管和參加竣工驗收；現(xiàn)地管理處組織簽訂運(yùn)管協(xié)議，并負(fù)責(zé)運(yùn)行監(jiān)督管理。

對于項目較小、施工簡單，對南水北調(diào)工程安全基本沒有影響的小型穿跨鄰接工程，一般走簡易流程，即項目技術(shù)方案和施工方案由工程所在地的南水北調(diào)中線建管局分局組織專家審批，部分項目可不編制安全影響評價報告。具體程序可采用組織審查會議，邀請穿跨鄰接處南水北調(diào)原設(shè)計單位相關(guān)技術(shù)人員參加，對技術(shù)方案和施工方案進(jìn)行審查，形成正式會議意見。

2.2.2 建設(shè)階段監(jiān)管流程

在監(jiān)管協(xié)議簽訂和施工申請同意后，現(xiàn)地管理處負(fù)責(zé)穿跨鄰接項目實施監(jiān)管，方式為定期巡查工程施工現(xiàn)場及了解第三方安全監(jiān)測實施情況，重要工序施工進(jìn)行現(xiàn)場旁站，并填寫監(jiān)管記錄表，嚴(yán)格要求建設(shè)方按照批復(fù)方案實施，及時發(fā)現(xiàn)制止與批復(fù)方案不符行為；第三方安全監(jiān)測單位定期上報現(xiàn)地管理處實施過程監(jiān)測資料；分局負(fù)責(zé)監(jiān)督監(jiān)測現(xiàn)地管理處監(jiān)管情況。

要求項目建設(shè)過程管理總體情況良好，無重大事故發(fā)生。但受人力和專業(yè)技術(shù)的制約，做到對每項穿跨鄰接工程全程監(jiān)管存在一定困難，特別是對于工程規(guī)模大、風(fēng)險程度高、施工周期長的項目，可采用引入第三方建設(shè)監(jiān)管單位，加強(qiáng)現(xiàn)場實施監(jiān)管，確保施工過程中南水北調(diào)工程的安全。

2.2.3 運(yùn)行階段監(jiān)管流程

穿跨鄰接工程施工完成后，根據(jù)要求需由南水北調(diào)工程管理處專人參與穿跨鄰接工程驗收工作，并與項目單位簽訂運(yùn)管協(xié)議。

運(yùn)行期監(jiān)管主要為日常巡查和排查。一旦發(fā)現(xiàn)異常應(yīng)與運(yùn)管單位、業(yè)主單位及時聯(lián)系。

2.3 項目監(jiān)管相關(guān)問題

目前，相關(guān)管理部門缺少對穿跨鄰接項目的整體管控規(guī)劃，對于項目的監(jiān)管在設(shè)計、建設(shè)及運(yùn)行階段均存在一定問題。

(1)對項目設(shè)計方案審核把關(guān)不嚴(yán)，未能發(fā)現(xiàn)影響南水北調(diào)工程的安全隱患，包括渠道及建筑物結(jié)構(gòu)安全、供電、通訊及監(jiān)控設(shè)施、南水北調(diào)左岸防洪及河渠交叉建筑物的行洪安全、運(yùn)行管理和安全監(jiān)測設(shè)施等方面；或未提出整改時限要求。

(2)項目建設(shè)階段未簽訂監(jiān)管協(xié)議；或協(xié)議規(guī)定不明確，導(dǎo)致出現(xiàn)嚴(yán)重問題；對違反協(xié)議規(guī)定，巡查未發(fā)現(xiàn)或未采取有效措施、制止不及時；對出現(xiàn)重大安全隱患不報告不處置；無竣工驗收資料或竣工驗收資料不齊全。

(3)項目運(yùn)行階段未簽訂運(yùn)行管理協(xié)議；未及時發(fā)現(xiàn)對南水北調(diào)工程運(yùn)行安全、水質(zhì)造成影響的行為或隱患，或發(fā)現(xiàn)后未按規(guī)定及時報告并采取有效措施處理；未及時發(fā)現(xiàn)污染物排入總干渠及水源保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)；對穿跨越建筑物損壞、排水不暢等問題未及時協(xié)調(diào)解決，影響南水北調(diào)水質(zhì)安全或影響南水北調(diào)行洪；未定期對南水北調(diào)防洪及左岸排水建筑物或設(shè)施進(jìn)行安全排查，或以上設(shè)施被損壞、占用未采取任何處理措施；未有切實可行的應(yīng)急預(yù)案等。

(4)信息化管理機(jī)制建設(shè)不夠完善，未建立管理臺賬、責(zé)任臺賬、問題臺賬等，不能實現(xiàn)項目動態(tài)管理。

3 對加強(qiáng)穿跨鄰接項目監(jiān)管的思考

3.1 加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識

加強(qiáng)普及國家和行業(yè)已經(jīng)制定的相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章制度，主要包括《南水北調(diào)工程供用水管理條例》《穿跨鄰接南水北調(diào)中線干線工程項目管理和監(jiān)督檢查辦法(試行)》等，提高各行業(yè)對南水北調(diào)中線干線工程穿跨鄰接項目管理的認(rèn)識、行為規(guī)范。尤其是《穿跨鄰接南水北調(diào)中線干線工程項目管理和監(jiān)督檢查辦法(試行)》已實施，相關(guān)部門要抓好時機(jī)宣傳培訓(xùn)，多渠道宣傳辦法的內(nèi)容，組織有關(guān)水行政主管部門、南水北調(diào)中線建管局各部門開展專題培訓(xùn)。盡快補(bǔ)充制訂和完善專項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理規(guī)定，督促和協(xié)調(diào)各有關(guān)單位建立工作聯(lián)動機(jī)制，研究務(wù)實管用的工作舉措，形成監(jiān)管合力。

3.2 完善相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

審查、審批或開展穿跨鄰接項目檢查時，明顯發(fā)現(xiàn)缺少依據(jù)，建議南水北調(diào)工程管理單位以水法、防洪法等法律法規(guī)為基礎(chǔ)，參考《其他工程穿越跨越鄰接南水北調(diào)中線干線管理規(guī)定》《其他工程穿越跨越鄰接南水北調(diào)中線干線設(shè)計技術(shù)要求》等規(guī)定要求，進(jìn)一步研究細(xì)化相關(guān)技術(shù)規(guī)范的要求，分類完善各項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，為建設(shè)項目方案審查提供更明確的技術(shù)要求和控制性限制參數(shù)，讓各項建設(shè)項目的審批有章可循，規(guī)范施工工序及行為，從源頭上加強(qiáng)審查管理和風(fēng)險防控。

3.3 明確職責(zé)及審批權(quán)限

明確各責(zé)任主體，主要包括水利部、地方水行政主管部門、南水北調(diào)工程管理單位。水利部職責(zé)主要作為穿跨鄰接項目建管的督導(dǎo)單位；地方水行政主管部門負(fù)責(zé)做好工程設(shè)施安全保護(hù)有關(guān)工作，防范和制止危害南水北調(diào)工程設(shè)施安全的行為，受理舉報并依法進(jìn)行處置；南水北調(diào)中線建管局作為工程管理單位，負(fù)責(zé)制定穿跨鄰接項目管理規(guī)程規(guī)范，督促有關(guān)單位嚴(yán)格執(zhí)行。

大型項目的建設(shè)行政許可權(quán)限可以集中在南水北調(diào)中線建管局，小型項目的建設(shè)行政許可權(quán)限可以下放到南水北調(diào)中線建管局各分局，審批許可機(jī)構(gòu)不同，但審批標(biāo)準(zhǔn)是統(tǒng)一的，統(tǒng)一按照《其他工程穿越跨越鄰接南水北調(diào)中線干線管理規(guī)定》要求進(jìn)行。

3.4 特殊情況工程管理

(1)穿越特殊、不良地質(zhì)區(qū)的工程管理。如穿跨鄰接工程位于膨脹土、煤炭采空區(qū)、濕陷性黃土等特殊不良地質(zhì)區(qū)域，可按照以下建議加強(qiáng)項目管理。一是重點(diǎn)加強(qiáng)施工質(zhì)量控制與管理，對原材料采購、中間產(chǎn)品、設(shè)備進(jìn)場、施工工序安排、施工質(zhì)量等方面進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)控并留檔，做到發(fā)現(xiàn)問題可追溯；二是重點(diǎn)檢查施工程序及施工工藝的編制、工藝試驗、審批及上報落實工作。

(2)穿越特殊節(jié)點(diǎn)的管理。重點(diǎn)關(guān)注高填方、深挖方等特殊節(jié)點(diǎn)重要建筑物以及重大技術(shù)問題。

(3)特殊用途項目(如易燃易爆特殊化學(xué)品)的管理方面。一是禁止在工程管理保護(hù)范圍內(nèi)設(shè)置排污口、有毒有害物品倉庫以及垃圾場；二是禁止堆放、傾倒、掩埋、排放污染水體的物質(zhì)；三是在保護(hù)范圍內(nèi)渠道上下游兩岸堤防必須按照規(guī)劃要求(渠道兩岸新建堤防不得小于30m)同步實施。

3.5 風(fēng)險防控

對各類風(fēng)險點(diǎn)，制定預(yù)案。對穿跨鄰接工程存在的風(fēng)險隱患，建議南水北調(diào)工程運(yùn)行管理單位督促工程運(yùn)管單位委托第三方機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行安全評估，提出處置措施或方案并組織專家進(jìn)行論證。

3.6 做好信息化建設(shè)

批后項目監(jiān)管監(jiān)測數(shù)據(jù)應(yīng)用分析系統(tǒng)內(nèi)容具體可包括項目基本信息、水域岸線信息、涉河項目督導(dǎo)情況及問題處理情況等。建設(shè)穿跨鄰接南水北調(diào)工程項目的信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，能夠進(jìn)行穿跨鄰接工程的實時動態(tài)管理；提前收集和整理穿跨鄰接工程的基本、建設(shè)、運(yùn)行信息及發(fā)現(xiàn)的問題，為建設(shè)其信息數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)提供數(shù)據(jù)支撐，實現(xiàn)對問題整改過程的閉環(huán)管理；預(yù)留與相關(guān)信息系統(tǒng)的對接接口。