地方政府新增債券資金管理使用的思考與對(duì)策

徐麗君

2014年新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)（簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》），新增政府債券資金成為地方政府主要融資來(lái)源，如何有效管理使用債券資金，是各級(jí)地方政府債務(wù)管理工作的重點(diǎn)。本文詳述了南譙區(qū)債券資金管理使用現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析了債券資金管理使用存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)政策建議，促進(jìn)地方政府新增債券資金管理使用進(jìn)一步完善。

近年來(lái)，地方政府為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大對(duì)民生和基礎(chǔ)設(shè)施投入，在自身財(cái)力不足的情況下，舉借債務(wù)成為地方緩解財(cái)政壓力的重要來(lái)源。如何既有效防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、遏制政府違法違規(guī)融資行為，又能夠促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展、保障地方政府重點(diǎn)項(xiàng)目合理融資需求，成為當(dāng)前地方政府亟待解決的難題。國(guó)務(wù)院于2014年9月21日出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）要求，“健全規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，政府舉借債務(wù)只能通過(guò)政府及其部門采取發(fā)行政府債券方式”。采取“開前門、堵后門”方式，地方政府通過(guò)新增債券資金的放大效應(yīng)，帶動(dòng)補(bǔ)短板、擴(kuò)內(nèi)需領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)地方政府經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“防風(fēng)險(xiǎn)”相協(xié)調(diào)發(fā)展之路。

地方政府新增債券按照償還收入來(lái)源分類為一般債券和專項(xiàng)債券，一般債券以一般公共預(yù)算收入償還;專項(xiàng)債券以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。按照債券資金用途，一般債券用于無(wú)收益的公益性項(xiàng)目;專項(xiàng)債券用于棚戶區(qū)改造、土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路和其他能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入且收入能夠完全覆蓋債券本息的公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。

2016年-2020年，南譙區(qū)通過(guò)省政府代為發(fā)行政府新增債券資金173848萬(wàn)元，其中一般債券10198萬(wàn)元，專項(xiàng)債券163650萬(wàn)元。新增債券資金用于公路建設(shè)17081萬(wàn)元、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)18175萬(wàn)元、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)30460萬(wàn)元、棚戶區(qū)改造107000萬(wàn)元和公立醫(yī)院債務(wù)化解1132萬(wàn)元。結(jié)合南譙區(qū)在新增債券資金“事前、事中、事后”方面的管理現(xiàn)狀、債券資金管理中存在的問(wèn)題及如何完善提出一些觀點(diǎn)。

一、南譙區(qū)新增債券資金管理現(xiàn)狀

（一）債券資金需求申請(qǐng)

發(fā)債項(xiàng)目申報(bào)。區(qū)發(fā)改、住建、衛(wèi)生、水利等項(xiàng)目主管部門根據(jù)債券重點(diǎn)投資領(lǐng)域結(jié)合區(qū)級(jí)年度重點(diǎn)投資建設(shè)計(jì)劃，申報(bào)發(fā)債項(xiàng)目。

申報(bào)發(fā)債需求。區(qū)財(cái)政局在每年的10-12月份，結(jié)合南譙區(qū)當(dāng)年地方政府債務(wù)情況、綜合財(cái)力和融資需求等因素，按照上級(jí)財(cái)政部門相關(guān)規(guī)定要求，組織全區(qū)有關(guān)單位申報(bào)或從區(qū)發(fā)改委項(xiàng)目庫(kù)中篩選項(xiàng)目，形成當(dāng)年發(fā)債需求。發(fā)債需求中明確項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、總投資、年度發(fā)債需求、債券類型、發(fā)債期限等相關(guān)信息，報(bào)區(qū)政府審定后上報(bào)省財(cái)政廳，并將債券需求情況同步錄入到“財(cái)政部地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)”。

（二）債券資金的分配

省財(cái)政廳根據(jù)各市、縣申報(bào)債券需求情況，綜合發(fā)債總額、各地債務(wù)限額、政府綜合財(cái)力和債務(wù)余額等因素，分配新增債券資金額度。區(qū)財(cái)政局在收到省財(cái)政廳下達(dá)債券資金額度后，根據(jù)債務(wù)系統(tǒng)中發(fā)債項(xiàng)目需求情況，擬定債券資金分配方案，報(bào)經(jīng)區(qū)政府同意后，編制預(yù)算調(diào)整方案。在本級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案之日起20日內(nèi)，將債券資金預(yù)算批復(fù)至有關(guān)單位，同時(shí)下達(dá)債券項(xiàng)目“通知單”，通知有關(guān)單位加快項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度。

（三）債券資金的使用

南譙區(qū)財(cái)政局制定了《關(guān)于加強(qiáng)南譙區(qū)地方政府債券資金管理的通知》，債券資金按照“誰(shuí)使用、誰(shuí)管理”的原則，由項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)組織債券項(xiàng)目實(shí)施，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題及時(shí)予以解決。要求項(xiàng)目主管單位合法、合規(guī)管理使用債券資金，及時(shí)撥付債券資金，債券資金盡量在批復(fù)當(dāng)年使用完畢。

（四）債券資金監(jiān)督管理

一是上級(jí)部門監(jiān)督檢查。財(cái)政部駐安徽省專員辦自2016年開始，每年對(duì)新增債券資金開展全面監(jiān)督檢查，檢查內(nèi)容包括新增債券資金是否經(jīng)過(guò)人大批復(fù)，是否用于公益性項(xiàng)目資本性支出，是否直接支付到項(xiàng)目單位等內(nèi)容，對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)通報(bào)、約談、考核扣分等方式限期整改。二是同級(jí)財(cái)政監(jiān)督管理。區(qū)財(cái)政局履行財(cái)政監(jiān)督職責(zé)，定期對(duì)債券使用情況開展檢查，按月將債券資金支出進(jìn)度報(bào)區(qū)政府。每年對(duì)債券資金開展績(jī)效評(píng)價(jià)，并將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為下一年度債券資金分配依據(jù)。

二、債券資金管理中存在的問(wèn)題

（一）申報(bào)專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫(kù)不足

2018年安徽省開始推行土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、收費(fèi)公路及其他自求平衡專項(xiàng)債發(fā)行品種，重點(diǎn)支持的范圍包括：棚戶區(qū)改造、土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、交通、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、水利等公益性項(xiàng)目，要求項(xiàng)目自身有一定收益，能夠覆蓋發(fā)行債券本息。我區(qū)屬于市轄區(qū)，沒有土地儲(chǔ)備中心，沒有收費(fèi)公路等具有明確收益的項(xiàng)目，項(xiàng)目多是純公益性的，有收益的項(xiàng)目投資總額小而且項(xiàng)目?jī)?nèi)容雜散，申報(bào)債券項(xiàng)目庫(kù)不足。

（二）債券資金財(cái)務(wù)核算不明晰

債券資金要求必須用于項(xiàng)目建設(shè)，而建設(shè)項(xiàng)目除了債券資金外，往往還有來(lái)自于中央、省、市各級(jí)財(cái)政安排的資金。比如棚改資金，水利項(xiàng)目、公路建設(shè)項(xiàng)目，既有來(lái)自中央、省、市的財(cái)政資金，又有債券安排的資金。項(xiàng)目管理單位財(cái)務(wù)核算時(shí)，只針對(duì)項(xiàng)目核算，將債券資金和其他財(cái)政資金合并核算，未能對(duì)專項(xiàng)債券資金單獨(dú)設(shè)賬或設(shè)立輔助賬進(jìn)行核算，不能夠清晰、準(zhǔn)確地反映出債券資金撥付和使用情況。

（三）債券資金形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施未能確任和計(jì)量

債券資金建成的道路、安置房、水利項(xiàng)目中的大壩、水閘、泵站等資產(chǎn)屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施。財(cái)政部于2017年4月制定了《政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第5號(hào)—公共基礎(chǔ)設(shè)施》，要求自2018年1月1日開始，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量并進(jìn)行財(cái)務(wù)核算。但目前項(xiàng)目主管單位存在項(xiàng)目人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)，財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)資金收支，未能將債券資金形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量，并納入資產(chǎn)管理。

（四）部分債券資金未能及時(shí)發(fā)揮效益

項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中要涉及到征遷、規(guī)劃、環(huán)保等部門，各部門分別負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)中的一個(gè)環(huán)節(jié)并設(shè)有明確的職能界限。在項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中任一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)造成項(xiàng)目遲遲不能開工或建設(shè)進(jìn)度緩慢的現(xiàn)象。加上項(xiàng)目單位部分人員對(duì)債券資金使用的績(jī)效管理意識(shí)薄弱，造成部分項(xiàng)目債券資金長(zhǎng)期滯留在單位賬戶中，同時(shí)還要支付債券利息，未能及時(shí)有效發(fā)揮債券資金使用效益。

（五）政府償債年度集中、財(cái)政壓力大

新《預(yù)算法》中明確規(guī)定，“政府舉債必須有償還計(jì)劃和穩(wěn)定的償還資金來(lái)源”。政府債券資金的償還納入預(yù)算管理，資金來(lái)源是一般公共預(yù)算收入和基金收入。南譙區(qū)近5年的償債規(guī)模分別為：2020年20586萬(wàn)元、2021年18384萬(wàn)元、2022年33342萬(wàn)元、2023年43249萬(wàn)元、2024年87722萬(wàn)元。償債峰值是2024年87722萬(wàn)元，其余年份相對(duì)平均，2024年的財(cái)政資金既要保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生支出，還要用于償還債券資金，財(cái)政支出壓力比較大。

三、完善債券資金管理的幾點(diǎn)建議

（一）提前謀劃儲(chǔ)備發(fā)債項(xiàng)目

加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃儲(chǔ)備，從債券資金重點(diǎn)扶持領(lǐng)域篩選項(xiàng)目。將具有同質(zhì)化、能夠產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)規(guī)模性的、能夠標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營(yíng)的同類型項(xiàng)目，進(jìn)行統(tǒng)籌打包，避免出現(xiàn)小而散的項(xiàng)目，并完成前期立項(xiàng)、可研、環(huán)評(píng)等審批等工作，保證申報(bào)項(xiàng)目質(zhì)量。其次做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目收益與融資平衡方案，測(cè)算方法科學(xué)有效，數(shù)據(jù)來(lái)源真實(shí)可信，確保項(xiàng)目收益能夠覆蓋發(fā)行債券本息和，達(dá)到自求平衡。

（二）細(xì)化債券資金財(cái)務(wù)核算

財(cái)政部門要完善債券資金管理制度。項(xiàng)目管理單位按項(xiàng)目類型和債券資金投入設(shè)立專項(xiàng)賬或輔助賬，單獨(dú)核算各項(xiàng)目債券資金使用情況，詳細(xì)反映債券資金使用的來(lái)龍去脈，加強(qiáng)債券資金管理，確保債券資金安全、規(guī)范、有效地使用。

（三）開展公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)確認(rèn)計(jì)量工作

財(cái)政資產(chǎn)管理部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同項(xiàng)目主管部門，將債券資金形成的公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行確認(rèn)和計(jì)量，建立相應(yīng)的卡片登記和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加強(qiáng)日常統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控。項(xiàng)目主管部門要做好資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算管理工作，認(rèn)真履行資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)維護(hù)責(zé)任，不能將專項(xiàng)債券對(duì)應(yīng)的資產(chǎn)用于融資平臺(tái)公司融資的抵押、質(zhì)押。

（四）加強(qiáng)監(jiān)督考核促債券資金發(fā)揮效益

一是聘請(qǐng)專家對(duì)項(xiàng)目單位開展債券資金績(jī)效管理培訓(xùn)，將績(jī)效管理理念從財(cái)政部門延伸到項(xiàng)目管理單位，使項(xiàng)目單位人員樹立起績(jī)效管理理念。其次加強(qiáng)項(xiàng)目的前期管理，讓債券資金到項(xiàng)目單位后，立即就能開工建設(shè)，形成資產(chǎn)，發(fā)揮效益。三是加大政府考核力度，對(duì)于存在債券資金長(zhǎng)期滯留的單位，通過(guò)通報(bào)批評(píng)、扣減單位辦公經(jīng)費(fèi)、對(duì)相關(guān)責(zé)任人員問(wèn)責(zé)等方式推動(dòng)債券資金盡快發(fā)揮應(yīng)有效益。

（五）防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政部門作為地方政府債務(wù)管理的歸口管理部門，應(yīng)當(dāng)定期測(cè)算債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率等指標(biāo)，并報(bào)同級(jí)政府及時(shí)了解風(fēng)險(xiǎn)情況。在申請(qǐng)債券發(fā)行過(guò)程中，需要綜合考慮當(dāng)?shù)氐恼C合財(cái)力和政府債務(wù)情況，做到發(fā)債金額、發(fā)行期限與償債收入來(lái)源相匹配。采取預(yù)提償債準(zhǔn)備金、控制項(xiàng)目建設(shè)、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、盤活存量資產(chǎn)等方式籌集資金，專項(xiàng)用于償債峰值年度的債務(wù)化解，以踐行政府契約精神，確保政府債券資金的按期償還，防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

新增地方政府債券資金的管理對(duì)于縣級(jí)地方政府而言任重而道遠(yuǎn)，管理過(guò)程中存在的問(wèn)題亟待地方政府來(lái)破解，本文提出針對(duì)性的政策建議來(lái)解決債券資金管理中存在的問(wèn)題，同時(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)?？h級(jí)政府作為債券資金管理使用的主體，需要從理念到實(shí)踐的更新與完善。有效管理使用新增地方政府債券資金，彌補(bǔ)地方政府財(cái)力不足，短期內(nèi)緩解財(cái)政壓力，對(duì)完善地方政府財(cái)政體系建設(shè)意義重大。

（作者單位：滁州市南譙區(qū)財(cái)政局）