PPP模式在西藏地區(qū)的應(yīng)用前景分析

何重陽

本文首先對PPP模式的概念和特點做出了簡要論述，接著主要分析PPP模式在西藏精準(zhǔn)扶貧、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)這兩個領(lǐng)域的應(yīng)用前景。除此之外還探討了PPP模式在西藏運行存在的問題以及推廣建議，以期PPP模式在西藏得到更好的應(yīng)用與發(fā)展。

一、引言

近年來，西藏地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長速度始終位于前列，但從GDP總量上看，西藏地區(qū)仍然處于非常落后的位置。此外，由于西藏地區(qū)的宏觀經(jīng)濟(jì)形式的不穩(wěn)定性與不確定性，使得西藏地方財政的壓力進(jìn)一步加大，鑒于中央政府的轉(zhuǎn)移支付是有限的，必須尋找更有效的融資方法來發(fā)展西藏的經(jīng)濟(jì)。具體而言，為了緩解西藏政府的壓力，有必要引入社會資金，而PPP模式為解決這一問題提供了可行的思路。所謂PPP模式（Public-Private-partnership），也叫3P模式 ，即政府和社會資本合作，最早起源與20世紀(jì)80年代的英國。據(jù)我國其他地區(qū)應(yīng)用PPP模式的經(jīng)驗與成果來看，PPP模式能夠有效的緩解政府壓力、吸引私人部門的融資與參與，更好地提供公共產(chǎn)品何服務(wù)。

根據(jù)PPP模式在我國其他地區(qū)的應(yīng)用經(jīng)驗來看，引入PPP模式無疑是解決我國目前政府財政資金緊張、公共物品與服務(wù)供給效率低下、社會資本參與不足等問題的一個良好的解決方法。因為PPP模式不僅推廣了政府和社會資本合作的一種新模式，也轉(zhuǎn)變了政府的職能、提升了國家治理能力。我國目前已經(jīng)把推廣PPP模式作為了深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，這從側(cè)面反應(yīng)了我國對于推廣使用PPP模式的積極性和探索性。通過在其他地區(qū)引入PPP模式的經(jīng)驗來看，西藏地區(qū)存在這較為嚴(yán)重的脫貧問題基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等問題，因此，在西藏地區(qū)引入PPP模式并分析其在西藏地區(qū)的應(yīng)用前景分析具有重大的意義。

二、PPP模式在西藏精準(zhǔn)扶貧工作中的應(yīng)用

（一）PPP模式促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的理論分析

據(jù)資料顯示，我國目前仍有特殊貧困連片地區(qū)共計14個、592個國家扶貧重點縣、貧困村預(yù)計12.8萬個以及2878萬個貧困戶和約7000萬貧困人口，這些數(shù)據(jù)反映了我國目前的脫貧攻堅戰(zhàn)任重道遠(yuǎn)。而對于這些貧困地區(qū)來說，資金的投入不足是制約脫貧的重要原因，要想進(jìn)一步解決脫貧問題，光靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要引進(jìn)社會資金。通過引入PPP模式，可以有效地?fù)羝粕鐣Y本進(jìn)入到貧困地區(qū)的各種壁壘，吸引私營企業(yè)與個人參與到貧困地區(qū)的建設(shè)和發(fā)展上來，有助于解決這些貧困地區(qū)資金不足的問題。此外，貧困地區(qū)由于自身發(fā)展水平偏低、交通落后以及資源匱乏等原因還普遍存在著公共產(chǎn)品與服務(wù)供給不足的問題。同樣可以引入PPP模式，進(jìn)一步降低社會資本進(jìn)入提供貧困地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的門檻，并積極地發(fā)揮政府對社會資本的鼓勵合引導(dǎo)作用，使其通過合資、獨資、參股等多樣化的形式參與進(jìn)來，從而加快推進(jìn)貧困地區(qū)的公共服務(wù)均等化的進(jìn)程。除此之外，在貧困地區(qū)地社會保障、教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域也可以引入PPP模式，以便帶來更高的效率。具體而言，在這些偏向于公共服務(wù)的領(lǐng)域中引進(jìn)PPP模式，一方面吸引了社會資本在這些領(lǐng)域的設(shè)備、人才、投資建設(shè)等渠道的參與，使得公共物品和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量都得到穩(wěn)步提升;另一方面也有效緩解了地方財政的壓力，使地方財政資金能更多地應(yīng)用到其他領(lǐng)域。

（二）PPP模式在西藏脫貧工作的應(yīng)用

西藏坐落在我國西南部，常年氣候惡劣，交通落后，地廣人稀，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在我國34個省和自治區(qū)中墊底。因此西藏是我國代表性的貧困地區(qū)，西藏的脫貧工作亦是我國整體脫貧工作的核心和重點。據(jù)資料顯示，2014年到2019年西藏的固定資產(chǎn)投資合計5345億元，其中大部分來自中央政府投資，民間投資僅僅占了四分之一左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于我國其他省和自治區(qū)的民間投資占據(jù)的水平，這說明了西藏地區(qū)引入社會資本的不足。通過在西藏地區(qū)引入PPP模式，可以為西藏整體資金投入注入新的源泉。同時，西藏還存在著專項扶貧資金十分有限、供需間的矛盾突出、社會扶貧機(jī)構(gòu)匱乏等問題。在這種情形下，PPP模式通過吸引社會資本和民間資本的參與，可以有效轉(zhuǎn)變政府單一的職能角色，提高扶貧工作的效率，解決貧困地區(qū)資金不足問題，從而帶動西藏地區(qū)整體脫貧工作的快速進(jìn)展。此外，還有助于我們在在深入分析西藏地區(qū)的貧困情況后，針對性的采取措施，展開符合西藏實際的脫貧工作，提高該地區(qū)的扶貧工作的效率。近年來，PPP項目確實有效地解決了一批脫貧攻堅任務(wù)艱巨的市縣長期想解決而沒有解決的民生難題，民生短板得以補(bǔ)齊，切實增強(qiáng)了貧困地區(qū)人民的幸福感和滿足感。對于西藏來說，以上經(jīng)驗是有很大的借鑒意義的，相信通過將PPP模式引入到西藏的脫貧工作，有助于加快西藏的脫貧攻堅戰(zhàn)，使其同與全國其他地區(qū)一起完成全面建成小康社會和共同富裕的目標(biāo)。

三、PPP模式在西藏城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

除了在脫貧工作中能起到重要的作用外，將PPP模式運用在城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中也能發(fā)揮一定的積極作用。實踐表明，城市化的高速發(fā)展需要基礎(chǔ)設(shè)施的配套發(fā)展，因為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定、促進(jìn)公共服務(wù)均等候的必要前提。但是一直以來，我國各地區(qū)普遍存在著政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中高投入、低回報的問題。以我國西部地區(qū)典型的西藏地區(qū)為例，西藏自治區(qū)出于交通條件的惡劣、可用資源材料的不足、投資規(guī)模較小、運行成本較高等原因，其城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直出于低效率的狀態(tài)，無法很好的滿足居民的需求以及該西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。通過將PPP模式引入到城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中來，可以有效解決以上問題，這是因為，PPP模式在城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中還具有以下獨特的優(yōu)勢：

（一）有助于增加基礎(chǔ)設(shè)施投資資金來源

PPP模式下，項目的融資更多地由私營機(jī)構(gòu)完成，從而緩解了公共部門的財政壓力，因此公共部門可以開展更多地、更大規(guī)模的的基礎(chǔ)設(shè)施投資。政府不僅可以節(jié)省基礎(chǔ)設(shè)施的初期建設(shè)投資支出，還可以鎖定項目的運行費用支出，提高了項目預(yù)算的可控性，這無疑提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率。

（二）有效降低風(fēng)險與分散風(fēng)險

傳統(tǒng)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，政府承擔(dān)了大部分資金，起著引導(dǎo)的作用;同時，政府同樣也承擔(dān)了建設(shè)項目存在的各種風(fēng)險。PPP模式背景下，政府是與社會私營部門共同承擔(dān)風(fēng)險的，這有效地降低和分散了風(fēng)險。另外，在基礎(chǔ)設(shè)施地建設(shè)過程中，雙方可以充分發(fā)揮自己處理風(fēng)險優(yōu)勢地優(yōu)勢和技術(shù)特長，穩(wěn)步提高城市基礎(chǔ)社會建設(shè)地效率。

（三）發(fā)揮私營企業(yè)地技術(shù)特長和管理經(jīng)驗

私營企業(yè)相對于國營企業(yè)來說，私下競爭更加激烈，這也使得私營企業(yè)往往具有更加先進(jìn)地技術(shù)、處理突發(fā)事變地能力以及良好地管理經(jīng)驗。PPP模式引入社會資本地同時，也可以將這些先進(jìn)地技術(shù)和管理方案同時引入，可以有效促進(jìn)項目建設(shè)的效率、提高成功率，保障項目的完成質(zhì)量等。

四、PPP模式在西藏應(yīng)用存在的問題與建議

（一）存在的主要問題

盡管以上分析說明了PPP模式在融合社會資本與政府資金、降低和分散項目風(fēng)險以及充分發(fā)揮私營企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)與管理經(jīng)驗的天然優(yōu)勢，也初步分析了PPP模式在西藏運行的可行性。但是我們也必須考慮西藏地區(qū)自身存在的一些阻礙PPP模式發(fā)展的問題。

1.PPP投融資條件匱乏

西藏自治區(qū)目前存在的的城市化水平較為落后、投資渠道十分有限，金融市場的發(fā)展較為滯后，以及融資和投資環(huán)境不完善，這些因素都一定程度上制約了西藏經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和PPP模式引入社會資本的效果。

2.缺少相應(yīng)的PPP管理機(jī)構(gòu)

我國開展和運行PPP模式的時間還不是很長，很多相對落后的地區(qū)還沒有建立起PPP管理機(jī)構(gòu)，西藏地區(qū)也是如此，缺乏管理機(jī)構(gòu)，一定程度上會降低PPP模式運行的效率，甚至帶來一系列問題。

3.有關(guān)法律法規(guī)不完備

PPP模式的良好運行，離不開健全的法律法規(guī)體系的保障。這也是降低項目風(fēng)險，提高投資者積極性的基礎(chǔ)。不僅是西藏，目前我國很多地區(qū)關(guān)于PPP的法律法規(guī)都不健全，這也在一定程度制約了PPP模式在西藏的發(fā)展。

（二）推廣PPP模式的建議

要進(jìn)一步推廣PPP模式在西藏的應(yīng)用，必須設(shè)法解決存在的以上的問題。結(jié)合西藏的實際，可行的建議如下。

1.建立西藏地區(qū)良好的投融資體制和環(huán)境

西藏地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于內(nèi)地的一個重要原因就是西藏地區(qū)地投融資體制不完善，很難吸引引外界資金地流入和投資，因此通過因地制宜地在西藏地區(qū)建立良好的投融資體制和環(huán)境，這有利于擴(kuò)大資本的積累和資源的配置效率，增加融資渠道，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.盡快建設(shè)專門的PPP管理機(jī)構(gòu)

之所以要盡快建設(shè)專門的PPP管理機(jī)構(gòu)，是因為良好地PPP管理機(jī)構(gòu)能讓政府能更好地更快地參與到PPP政策和戰(zhàn)略的制定與管理中，同時更有效率地開展PPP項目工作，因此西藏要盡快成立相應(yīng)地PPP管理機(jī)構(gòu)，以便于有效地開展PPP工作，不斷吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，為PPP模式地發(fā)展積累更多地經(jīng)驗。

3.設(shè)法構(gòu)建分類、指導(dǎo)性的PPP項目庫

除了建立良好地投融資環(huán)境體制和設(shè)立專門地PPP管理機(jī)構(gòu)外，還可以設(shè)法構(gòu)建分類、指導(dǎo)性的PPP項目庫，以便借鑒其他地區(qū)引用PPP模式的經(jīng)驗，從而做到揚長避短，結(jié)合西藏本身的特點， 挑選一批合適得項目進(jìn)行試點;最后，也要做好有關(guān)PPP的宣傳普及工作工作，可以組織專業(yè)的團(tuán)隊、利用多種媒體搭理宣傳PPP模式，激勵私營企業(yè)的參與。除此之外，在PPP模式中地方政府要明確自己所處的地位和職責(zé)，把促進(jìn)公共服務(wù)均等化和改善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)民眾的切身利益作為自己的中心任務(wù)，同時積極地吸取社會資本地參與，搞好與合作方地關(guān)系，主動承擔(dān)分險等。

（作者單位：西藏大學(xué)財經(jīng)學(xué)院）