社區(qū)治理中項目制的賦權(quán)實踐研究
——以“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目為例

張瑞凱 孫通

近年來，隨著我國社會治理重心逐漸向社區(qū)下沉，強調(diào)多元共治的社區(qū)治理成為新的發(fā)展方向。社區(qū)居民的參與能有效促進社區(qū)共同體意識的建立、增強社區(qū)歸屬感，從而產(chǎn)生共同參與社區(qū)事務(wù)的意愿和行動（王亮，2006：48），但是，社會結(jié)構(gòu)變遷引發(fā)的結(jié)構(gòu)性緊張在基層顯現(xiàn)，社區(qū)治理面臨著階層利益分化、居民社會認同缺失的“共同體困境”，社區(qū)居民參與意識薄弱、參與能力不足、參與缺位等問題一直制約著社區(qū)治理的推進（庹錦峰，2013：42；黃榮英，2010：83；楊貴華，2009：127），大量研究認為社區(qū)居民的“失權(quán)”是導(dǎo)致這一問題關(guān)鍵因素。隨著國家-社會關(guān)系的調(diào)整，政府購買社會組織的服務(wù)項目成為補充社區(qū)公共服務(wù)、營造社區(qū)共同意識、改變社區(qū)居民“失權(quán)”的重要機制，項目制成為聯(lián)結(jié)國家與社會、溝通政府與社會組織等多元主體的重要治理機制。

一、文獻綜述

國內(nèi)學(xué)界對項目制的研究與項目制在中國的開端具有同時性，根據(jù)CNKI 的檢索信息，1994年以后國內(nèi)學(xué)者開始圍繞項目制開展研究，在2018年達到頂峰?；谶^去20年間國家-社會關(guān)系的調(diào)整，學(xué)術(shù)界對項目制的研究發(fā)生了從財政分配方式到社會治理模式的轉(zhuǎn)變。受國家財政分配體制變革的影響，學(xué)術(shù)界將項目制視為一種財政分配方式，即在常規(guī)財政支出體系之外，國家財政自上而下地以專項資金形式進行轉(zhuǎn)移支付來重新配置資源，是分稅制改革后各級政府間財政關(guān)系變化的一種特有現(xiàn)象。管兵等學(xué)者將項目制與單位制、混合制并舉，視項目制為政府購買服務(wù)介入社會治理的重要模式之一（管兵、夏瑛，2016：58）。尹廣文認為“項目制”是各類社會組織以項目的形式提供專業(yè)社會服務(wù)、參與社會治理的過程（尹廣文，2017：127）。高紅提出項目制是社區(qū)社會組織生長的最好著力點，以項目為抓手可以實現(xiàn)對社區(qū)社會組織參與社會建設(shè)的資源引導(dǎo)（高紅，2011：79）。在項目制下，社區(qū)社會組織與政府的關(guān)系由“依附控制”型發(fā)展成為“依附”合作型（張瓊文、韋克難、陳家建，2015：79），社會組織的自主權(quán)增加，促進了社區(qū)多中心治理結(jié)構(gòu)形成，有利于增加公共產(chǎn)品的供給、促進社區(qū)的發(fā)展。概而言之，項目制已經(jīng)成為推動我國基層社會治理的重要手段之一。

居民參與一直是基層社會治理的突出問題。有學(xué)者認為中國的社區(qū)參與是一種出于國家治理需要的自上而下的制度安排，社區(qū)參與具有很強的革命時期形成的國家動員、群眾參與的傳統(tǒng)烙?。▌r、劉威，2008：86），社區(qū)治理中居民參與的具體程序、方式、渠道及反饋等方面有著制度供給上的缺陷，直接影響居民的參與（楊敏，2005：78）,社區(qū)環(huán)境長時期的互相影響，使得社區(qū)居民或組織缺乏對自我能力、所處資源和自我身份認同的合理預(yù)判，進而造成其社區(qū)參與的動力缺失和參與的持續(xù)性弱化（尹浩，2016：22；袁方成，2019：80）。因此，社區(qū)內(nèi)的組織及居民的“無權(quán)”狀態(tài)（杜英歌，2018：28）是影響社區(qū)參與的關(guān)鍵因素，“無權(quán)”的社區(qū)居民和組織參與治理社區(qū)的權(quán)利被行政權(quán)力侵蝕，無法或很難參與社區(qū)公共事務(wù)的處理、沒有對社區(qū)公共生活的支配權(quán)，只能被動接受各種制度安排，這種實踐的體驗使得他們在主觀上也形成了無助的感覺和認識，在主觀態(tài)度上他們在公共事務(wù)上表現(xiàn)出明顯的冷漠和無助。針對這一狀況，一些地方政府采取了以政府購買社會組織服務(wù)項目的方式改變社區(qū)居民或組織“無權(quán)”或“失權(quán)”的做法，如蘇州市姑蘇區(qū)“居民自治項目化行動”、成都市“社區(qū)營造行動”、湖北省“社區(qū)公益創(chuàng)投行動”等（袁方成，2019：80）?；谶@些實踐，一些學(xué)者嘗試性地討論項目制在社區(qū)居民賦權(quán)的運作機制。吳曉林等學(xué)者提出非政府主體得到賦權(quán)是實現(xiàn)社區(qū)共同治理的基礎(chǔ)，要給予社區(qū)相應(yīng)的資源和權(quán)利，才能激發(fā)居民的參與意識、增強居民參與治理的能力（吳曉林、張慧敏，2016：125）；陳偉東和尹浩以社區(qū)公益創(chuàng)投項目為研究對象，認為通過多個維度的賦權(quán)介入可以有效化解社區(qū)居民失權(quán)或無權(quán)的困境（陳偉東，2015：8；尹浩，2016：22）；許寶君等強調(diào)社區(qū)治理要將社區(qū)公共事務(wù)的決定權(quán)和行動權(quán)向居民開放，使居民主體性得以彰顯（許寶君、陳偉東，2017：73）；唐有才等認為，政府向社會放權(quán)、授權(quán)并培育社區(qū)參與的組織化力量，可以克服居民自發(fā)參與的碎片化和偶發(fā)性，塑造常態(tài)化的參與機制（唐有財、王天夫，2017：73）。

雖然學(xué)者們注意到了項目制在化解社區(qū)居民“失權(quán)”或“無權(quán)”困境方面的重要意義，但是現(xiàn)有的研究還相對較少。另外，相比以崗位購買為特征的服務(wù)提供方式和行政內(nèi)生型的服務(wù)提供方式，以項目購買為特征的社區(qū)服務(wù)方式面臨更少的行政壓力引起的內(nèi)卷化困境（廖慧卿，2011：13），而且項目制的運作方式本身所蘊含的市場競爭機制和項目制的監(jiān)督與評估機制等因素，也常常引起或加劇服務(wù)的內(nèi)卷化等負面效應(yīng)。

二、研究方法

2013年初，北京市C 區(qū)A 街道與北京恩派非盈利組織發(fā)展中心合作，利用政府購買服務(wù)資金和街道資金實施微創(chuàng)投。在此基礎(chǔ)上，2014年9月，北京市C 區(qū)正式提出“社區(qū)創(chuàng)享計劃”，專業(yè)社會組織參與頂層設(shè)計，在北京市C 區(qū)30 個社區(qū)進行試點。2016年“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目榮獲民政部2015年度中國十大社區(qū)治理創(chuàng)新成果獎；同年“社區(qū)創(chuàng)享計劃”在C 區(qū)得到了大力推廣，實現(xiàn)對C 區(qū)全部街道社區(qū)和部分農(nóng)村社區(qū)的全面覆蓋。

本研究以北京市“社區(qū)創(chuàng)享計劃”作為典型案例進行研究基于以下原因：首先，“社區(qū)創(chuàng)享計劃”是社區(qū)治理項目化運作的典型，其項目機制同時包括了上級政府發(fā)包—基層政府承包、政府委托發(fā)包—社會組織委托承包、公益創(chuàng)投三種不同的項目機制。其次，“社區(qū)創(chuàng)享計劃”是社區(qū)治理賦權(quán)實踐的典型，其通過增能計劃、微創(chuàng)投對社區(qū)居民和社區(qū)社會組織進行賦權(quán)增能，有效培養(yǎng)了社區(qū)居民的參與意識與參與能力。最后，“社區(qū)創(chuàng)享計劃”歷經(jīng)五年發(fā)展，項目體系成熟穩(wěn)定，項目信息豐富，有利于研究的開展。

筆者2013年以項目督導(dǎo)的方式參與到“社區(qū)創(chuàng)享計劃”，并長期跟蹤這一項目，搜集了豐富的資料。另外，筆者還圍繞本研究的核心議題選擇了3 家承接了“社區(qū)創(chuàng)享計劃”的社工機構(gòu)的工作人員（10 人）、3 個實踐了“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目社區(qū)的居民（18 人）進行半結(jié)構(gòu)訪談。訪談內(nèi)容圍繞“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目的基本信息、項目的運作機制（政府、社工機構(gòu)、社區(qū)社會組織等項目主體在項目運作中形成的角色分工及相互關(guān)系，如各主體間的權(quán)力關(guān)系、支持關(guān)系、監(jiān)督和評估關(guān)系等）、賦權(quán)機制（賦權(quán)維度等）以及項目成效（項目化運作、賦權(quán)機制對社區(qū)治理帶來的影響）等維度展開。

三、“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目的賦權(quán)實踐

（一）資源賦權(quán)

社區(qū)資源是各種社區(qū)治理活動開展的基礎(chǔ)，但是社區(qū)治理所需的權(quán)力與資源高度集中于政府及其部門，為了獲得所需資源，社區(qū)組織及居民只能聽取行政命令，難以激發(fā)出主觀能動性，社區(qū)自治陷入因無權(quán)而原地打轉(zhuǎn)的惡性循環(huán)（尹浩，2016：22）。只有能夠自我整合各種社區(qū)資源，社區(qū)才能夠獲得相對的獨立性，同時也才能夠具備可持續(xù)性發(fā)展的內(nèi)在動力（楊貴華，2010：78）?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計劃”項目實施中，政府以項目資金的形式保證了對基層社區(qū)的持續(xù)性、穩(wěn)定性注入，為居民的社區(qū)參與提供了資源保障。2015-2016年的“社區(qū)創(chuàng)享計劃”資金來源包括市級資金、區(qū)級資金和街鄉(xiāng)配比資金三部分。從2017年起，市級資金退出，項目資金由區(qū)級資金與街鄉(xiāng)配比資金兩部分構(gòu)成，區(qū)與街道按5:5 配比，區(qū)與鄉(xiāng)按7:3 配比。同樣是在2017年，C 區(qū)提出鼓勵各街鄉(xiāng)利用社區(qū)公益金、社區(qū)黨建經(jīng)費和街道自有經(jīng)費給予“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目持續(xù)支持，鼓勵各街鄉(xiāng)主動與社區(qū)基金會對接，拓展社會化資金渠道。此外，在2017年還開始實施“0元提案”，即社區(qū)居民提出提案后，提案實施所需要的資金由社區(qū)企業(yè)募捐籌得，或者是由社區(qū)企業(yè)自己去提提案、自己去執(zhí)行。

“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目利用項目制中配比資金這種資金籌集手段，實現(xiàn)了對社區(qū)公益金、社區(qū)黨組織服務(wù)群眾經(jīng)費、社區(qū)基金會、社區(qū)企業(yè)資金和街道自有經(jīng)費等社區(qū)內(nèi)生資源的盤活和整合，在體制內(nèi)部實現(xiàn)了社區(qū)治理資金的多層級來源，促進了社區(qū)治理資源的多元化，調(diào)動和盤活了社區(qū)內(nèi)生資源，為社區(qū)居民參與社區(qū)治理的可持續(xù)發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）權(quán)力賦權(quán)

不少學(xué)者認為社區(qū)公眾參與不足的原因之一在于參與渠道的有限和選擇的迷茫，社區(qū)居民連基本的程序都不夠了解，參與渠道的選擇上同樣缺少必備的判斷力，“有事找居委會”成為思維常態(tài)（張嘉欣、陳紅喜、丁子儀，2020：105）?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計劃”在探索發(fā)展的過程中，形成了一套相對規(guī)范化、可操作化的步驟流程，即“八步走”流程①第一步，社區(qū)調(diào)研。通過社區(qū)調(diào)研和需求評估，為創(chuàng)享計劃的整體設(shè)計和實施打下現(xiàn)實基礎(chǔ)。第二步，制定創(chuàng)享計劃實施方案。街道辦事處與伙伴機構(gòu)（社會組織，多為社工機構(gòu)）合作，確定街道級項目團隊的人員及分工、項目進度表、資金預(yù)算、增能計劃方案等。第三步，金點子征集。依托社區(qū)宣傳欄、社區(qū)電子屏、社區(qū)微信群等各類宣傳渠道調(diào)動社區(qū)居民的積極性，征集社區(qū)內(nèi)各單位、居民提出的社區(qū)治理金點子，項目組對其進行分類甄選。第四步，提案項目撰寫及優(yōu)化。通過集體培訓(xùn)、一對一輔導(dǎo)等方式，社區(qū)提案人（居民、社區(qū)社會組織、轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位等）在專業(yè)項目團隊和社區(qū)工作者的支持協(xié)助下，將上一步驟的金點子修訂完善，形成小微項目申報書。第五步，社區(qū)提案大賽。社區(qū)提案人之間就各自提案的項目展開競爭性的現(xiàn)場陳述和問答。由項目團隊組建由專家和居民代表構(gòu)成的評委會，評委會依據(jù)提案項目立項評審指標進行打分，并以此評選出優(yōu)勝項目。第六步，優(yōu)勝提案項目公開。通過正式會議、社區(qū)通告、微信公眾平臺等形式公布提案大賽中評審出的優(yōu)勝項目。一方面，借此鼓勵居民對評審工作進行監(jiān)督，增強評審工作的公信力；另一方面，借此增強參與居民的榮譽感和責(zé)任感。第七步，提案項目實施。由提案人和社區(qū)社會組織進行提案的具體實施?；锇闄C構(gòu)和社區(qū)工作者（社區(qū)協(xié)調(diào)員）對其進行過程性輔導(dǎo)、能力建設(shè)和活動監(jiān)測等，督導(dǎo)提案人落實項目，增強不同提案項目之間的經(jīng)驗共享。第八步，對各個提案實施情況進行結(jié)項評審和總結(jié)展示。。這一流程中，第一步“社區(qū)調(diào)研”、第三步“金點子征集”環(huán)節(jié)的設(shè)置，為“社區(qū)創(chuàng)享計劃”的整體設(shè)計和實施打下現(xiàn)實基礎(chǔ)，更重要的是，這兩個環(huán)節(jié)為社區(qū)居民行使關(guān)于社區(qū)公共事務(wù)的意見表達權(quán)提供了渠道。第五步“社區(qū)提案大賽”環(huán)節(jié)，社區(qū)提案人就各自提案的項目進行競爭性的現(xiàn)場陳述和問答，由專家和居民代表構(gòu)成的評委會評選出優(yōu)勝項目給予立項資助，這一環(huán)節(jié)賦予了社區(qū)居民關(guān)于社區(qū)事務(wù)的決策權(quán)。第六步“優(yōu)勝提案項目公開”環(huán)節(jié)，項目組以正式會議、社區(qū)通告、微信公眾平臺等形式公布提案大賽中評審出的優(yōu)勝項目，一方面，鼓勵居民對評審工作進行監(jiān)督，增強評審工作的公信力；另一方面，增強居民參與的榮譽感和責(zé)任感。這一環(huán)節(jié)賦予了社區(qū)居民對社區(qū)公共事務(wù)的監(jiān)督權(quán)。第七步“提案項目實施”，由提案人和社區(qū)社會組織進行提案的具體實施，賦予了社區(qū)居民執(zhí)行公共決議的執(zhí)行權(quán)。

“社區(qū)創(chuàng)享計劃”通過“社區(qū)調(diào)研和需求評估”和“金點子征集”（決策權(quán)）、“社區(qū)提案大賽”（決策權(quán)）、“獲勝提案公開發(fā)布”（監(jiān)督權(quán)）、“提案實施跟進”（執(zhí)行權(quán)）等項目機制，為社區(qū)居民行使意見表達權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)等權(quán)利提供了制度保障，為社區(qū)居民參與社區(qū)治理提供了渠道，調(diào)動了社區(qū)居民參與的積極性與效能感。

表1：個案訪談對象編碼表

（三）心理賦權(quán)

社區(qū)治理中社區(qū)居民和組織的“無權(quán)”，不僅僅表現(xiàn)在客觀行為上對社區(qū)公共事務(wù)的冷漠和不參與，還表現(xiàn)在主觀上對參與社區(qū)公共事務(wù)的無助的感覺和認識?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計劃”項目從外部灌輸和內(nèi)部自發(fā)兩個維度，全面激發(fā)社區(qū)居民的社區(qū)參與意識和社區(qū)參與的效能感。在外部維度，“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目社工與居委會工作者通過“社區(qū)見物、報紙見文、網(wǎng)絡(luò)見熱、宣傳建隊”式的宣傳工作，積極營造社區(qū)氛圍，實現(xiàn)居民的意識轉(zhuǎn)變，激發(fā)居民的社區(qū)意識。在內(nèi)部維度，“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目通過“社區(qū)調(diào)查”“金點子征集”“提案大賽”等流程的設(shè)置，為社區(qū)居民提供了多元的社區(qū)參與渠道，社區(qū)居民在參與中體驗到主人翁感受，通過自己的參與行為促成社區(qū)一點一滴的可視的變化。居民的參與行為與社區(qū)環(huán)境的改變形成了直接而全面的互動，進而增強了社區(qū)居民對自身參與能力的信心、效能感。

（四）技術(shù)賦權(quán)

長期以來，社區(qū)居民自主處理社區(qū)公共事務(wù)的機會較少，社區(qū)參與能力沒得到充分的發(fā)揮，居民對自身的參與能力抱有懷疑?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計劃”項目實施中，社工機構(gòu)派出專業(yè)社工進駐社區(qū)，為社區(qū)居民開展項目書撰寫、項目預(yù)算編制、社區(qū)社會組織規(guī)范化建設(shè)等方面的技術(shù)培訓(xùn)。專業(yè)社工的技術(shù)支持結(jié)合作為實踐載體的提案項目，為社區(qū)居民提供了“培訓(xùn)+實踐”的能力提升機制，提升了社區(qū)居民的意見表達能力、民主協(xié)商能力、項目執(zhí)行能力和批判思考能力，切實提高了居民的社區(qū)參與能力。

四、“社區(qū)創(chuàng)享計劃”賦權(quán)實踐的特點及存在的問題

（一）“社區(qū)創(chuàng)享計劃”賦權(quán)實踐的特點

1.以外部力量推動社區(qū)內(nèi)涵式發(fā)展的賦權(quán)實踐

如上文所提，我國社區(qū)參與普遍存在著居民參與意識薄弱、參與能力不足、參與渠道狹窄、社區(qū)資源短缺、政府管理與自治事務(wù)脫節(jié)等問題，如果片面采用“個體主動模式”的賦權(quán)介入模式，極有可能加劇社區(qū)居民的無權(quán)感、無力感與挫敗感，形成消極的參與意識與消極的參與行為互相強化的負向惡性循環(huán)。這使得“外力推動模式”的賦權(quán)模式在推動社區(qū)參與方面具有特別意義。“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目整合了政府行政力量和社會專業(yè)力量，整合了參與機制、參與資源和專業(yè)技術(shù)支持，項目向社區(qū)落地的過程，也是這些賦權(quán)要素由上及下、由外向內(nèi)進入社區(qū)，對社區(qū)居民進行“外力推動模式”的賦權(quán)實踐的過程。在具體介入過程中，“社區(qū)創(chuàng)享計劃”積極動員轄區(qū)內(nèi)企事業(yè)單位和社區(qū)資源，通過微創(chuàng)投機制實現(xiàn)了社區(qū)需求由內(nèi)生主體表達、社區(qū)事務(wù)由內(nèi)生主體策劃實施，外部力量推動下的賦權(quán)實踐實現(xiàn)了社區(qū)治理的內(nèi)涵式發(fā)展。

2.集表達權(quán)、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)為一體的賦權(quán)實踐

在以往的社區(qū)治理實踐中，表達權(quán)、決定權(quán)和行動權(quán)往往分屬不同的主體行使，居民往往主要行使需求表達權(quán)，社區(qū)居委會或承接政府購買服務(wù)的社會組織行使決策權(quán)和行動權(quán)，策劃問題解決方案并負責(zé)具體實施。表達權(quán)、決定權(quán)和行動權(quán)的分化使得居民需求往往得不到準確、及時的響應(yīng)，且容易形成居委會或社會組織“替民做主”的問題。并且在這種情況下，社區(qū)居民始終是社區(qū)服務(wù)的消費者和社區(qū)治理的旁觀者，居民容易陷入對社區(qū)居委會、社會組織日益膨脹的單向依賴之中，不利于居民參與能力的提升，不利于居民參與意識和居民主體性的培養(yǎng)。

在“社區(qū)創(chuàng)享計劃”的“金點子征集”“提案撰寫”“提案大賽”“提案實施”等環(huán)節(jié)中，由居民提出社區(qū)需求或社區(qū)問題，提出解決問題的金點子并將其豐富化、具體化為提案項目，在得到項目資金、技術(shù)上的支持下親身實施，這個集表達權(quán)、決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)為一體的賦權(quán)實踐，實現(xiàn)了需求讓居民表達、問題讓居民討論、活動讓居民策劃、服務(wù)讓居民參與、效果讓居民評價的“以居民為中心”的治理理念。這個過程中，社區(qū)居民既是社區(qū)服務(wù)的消費者，又是社區(qū)服務(wù)的提供者，既是社區(qū)治理的受益者，又是社區(qū)治理的參與者和行動者。

3.從微觀到宏觀的層次性、立體性的賦權(quán)實踐

社區(qū)社會組織是拓寬居民有序參與社區(qū)治理的重要渠道。“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目除了在個體層面培養(yǎng)社區(qū)居民參與行為、激發(fā)他們對社區(qū)環(huán)境的控制感、提升其參與能力外，還將培育、孵化社區(qū)社會組織作為推進居民社區(qū)參與、實現(xiàn)社區(qū)治理的重要抓手和載體，借助社區(qū)社會組織的發(fā)展以有序化的方式引導(dǎo)社區(qū)居民參與到社區(qū)建設(shè)中。另外，“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目還與實施地社區(qū)通力合作，嘗試將“社區(qū)創(chuàng)享計劃”打造成一個推動居民參與、容納多元化觀點的常態(tài)化社區(qū)參與機制，使其成為社區(qū)治理體系中的一項制度。從“居民個體—社區(qū)社會組織—社區(qū)制度”到“社區(qū)創(chuàng)享計劃”在一定程度上實現(xiàn)了從微觀到宏觀的層次性、立體性的賦權(quán)實踐。

（二）“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目賦權(quán)實踐存在的問題

1.針對社區(qū)治理主題的選擇性發(fā)包一定程度上限制了項目的賦權(quán)實踐

政府通過選擇性發(fā)包向項目注入自己的意志，可以有效實現(xiàn)對社區(qū)服務(wù)內(nèi)容的引領(lǐng)與指導(dǎo)，克服社區(qū)服務(wù)的碎片化，實現(xiàn)對社區(qū)服務(wù)供給的合理統(tǒng)籌與整合，但在一定程度上也壓縮了項目實施的自主空間。如2016年、2017年的兩期創(chuàng)享計劃中，C 區(qū)明確提出“重點引導(dǎo)在環(huán)境、治安和行業(yè)自律等方面提出提案”“將提案逐步聚焦于困擾地區(qū)發(fā)展的環(huán)境、治安、社區(qū)自治和重點民生服務(wù)等社會治理難題”的要求，要求每個社區(qū)的提案項目中至少存在一個與此相關(guān)的提案。2018年，C 區(qū)對提案方向的引領(lǐng)力度進一步加大，在內(nèi)容要求上進一步具體化，提出當(dāng)年的“社區(qū)創(chuàng)享計劃”以“多彩精致和諧社區(qū)”為主題，并提供了“多彩精致”六大項目類型讓社區(qū)選擇。

2.社會組織的嵌入性發(fā)展約束了項目制賦權(quán)實踐的多維度開展

社會組織往往需要為了生存與外界環(huán)境進行資源的交換，甚至?xí)⒆陨砬度氲綄Ψ降慕Y(jié)構(gòu)與職能當(dāng)中，在環(huán)境與行為邏輯上與出資方趨同。夏建中、張菊枝在對全國6 個城市進行實證調(diào)查的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，政府推動成立的社區(qū)社會組織的數(shù)量遠遠大于居民自發(fā)形成的數(shù)量（夏建中、張菊枝，2012：63），姚邁新也認為社區(qū)社會組織的資源獲取要更多地依賴于政府（姚邁新，2012：31）?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計劃”實施中，社工機構(gòu)和項目社工為了維護與政府的和諧關(guān)系以保證政府購買的穩(wěn)定性與長期性，會將環(huán)境（政治）層面的賦權(quán)實踐視為敏感地帶而免于觸碰。環(huán)境（政治）往往是賦權(quán)對象的權(quán)力、資源、合法性的主要來源，在賦權(quán)對象的權(quán)力和資源缺乏社會關(guān)注和合法性來源的前提下，片面推進個體層面的賦權(quán)，往往會導(dǎo)致賦權(quán)實踐走向困境，加劇賦權(quán)對象的被剝奪感、無力感和自責(zé)感。

3.過程性監(jiān)管的不完善和不恰當(dāng)使用一定程度上干擾了項目賦權(quán)實踐的自主性

“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目實施過程中，除了引入第三方評估機構(gòu)對項目進行質(zhì)量監(jiān)測和評估外，政府（街道辦事處）還以購買方的角色直接對服務(wù)進行過程性監(jiān)管?！霸u估有很多種，首先是每年的中期評估和末期評估，其次是街道作為購買方自己也會與服務(wù)對象一起加入到社工開展的活動中來，這也是一個評估的過程。過程性監(jiān)管改變了中期、末期評估僅僅圍繞項目活動留存資料進行的、只對項目“痕跡”展開的片面評估，有助于更加公正、全面地評估項目質(zhì)量，但是街道對項目活動的直接參與和介入，在一定程度上破壞了傳統(tǒng)意義上由項目社工和服務(wù)對象（社區(qū)居民）作為主要主體的服務(wù)活動場域，對項目社工和服務(wù)對象的行為均產(chǎn)生了影響和制約。另外，政府部門作為購買方直接參與并開展的過程評估，也造成以服務(wù)專業(yè)性為取向的第三方評估影響力降低，導(dǎo)致服務(wù)項目片面圍繞政府的意愿來開展，干擾了社區(qū)居民的自主性。“他們自己會參與到社工服務(wù)的過程中來，基本上百分之八九十的活動他們都參與了，這個過程也是一個監(jiān)督評估的過程。所以他不可能看那個結(jié)果（第三方評估結(jié)果），就算那個結(jié)果不好，也不能代表什么?！保–5）

4.傳統(tǒng)的求助習(xí)慣以及市場機制的嵌入制約了“社區(qū)創(chuàng)享計劃”賦權(quán)實踐的內(nèi)容與深度

如上文所提，在我國社會成員的傳統(tǒng)思維中，遇到困難往往傾向于尋求家庭和社區(qū)居委會以及政府部門的支持，不愿意或者還不習(xí)慣向社工機構(gòu)尋求幫助，這導(dǎo)致項目社工開展深度服務(wù)時遇到較大的阻力?！爸耙查_過個案，但主要還是個案挖掘難度大，所以后來就取消了?！保–5）市場機制對社工服務(wù)的嵌入使得同一項目組同時承擔(dān)著多個不同的項目，社工面臨著較大的任務(wù)指標壓力，因此項目社工傾向于開展難度較低且其具有可復(fù)制性的服務(wù)。文體娛樂需求作為社區(qū)居民最為直接、普遍、可視的顯性需求，既可以穩(wěn)定地吸引一批參與者，還可以采取課程的形式開展進而將其日?；?、程序化，甚至可以通過鏈接志愿者資源、由志愿者帶領(lǐng)活動，以實現(xiàn)社工從活動中的退場。傳統(tǒng)的求助習(xí)慣以及市場機制的嵌入，導(dǎo)致社工機構(gòu)放棄了對社區(qū)居民差異性、潛在性和具有一定深度需求的挖掘和介入。

5.項目制的周期性與社區(qū)治理的扎根性需求發(fā)生沖突

項目是為提供某項特定的產(chǎn)品、服務(wù)或成果所進行的臨時性努力（美國項目管理協(xié)會，2005：5），具有確定存在周期的一次性努力（陳家建，2013：70）。社區(qū)治理對作為社區(qū)外生力量的社會組織提出了較高的扎根社區(qū)的要求，而項目的周期性直接影響著項目的延續(xù)性，并影響著社工服務(wù)能否真正做到扎根社區(qū)?，F(xiàn)在政府購買社工項目的周期多為一年，過短的項目周期和較低的項目延續(xù)性往往導(dǎo)致社工機構(gòu)疲于為項目而奔走，隨著項目的轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)高流動性，因此難以真正做到扎根社區(qū)?！懊磕甓加兴淖償?shù)，而且是不可預(yù)估的。好多項目經(jīng)費減了，有些已經(jīng)談好項目的都不做了，因為政府財政資金整體都在削減?！保–5）“我做了4年社工也只能跟幾個社區(qū)做到扎根，你想朝陽區(qū)那么多個社區(qū)，所以其實這個對于社工來說并不容易?！保–3）居委會和居民同樣也就“社區(qū)創(chuàng)享計劃”項目的周期性表達了擔(dān)憂，擔(dān)心類似提案大賽這樣的支持方式轟轟烈烈的支持一批居民做了幾個月后，沒有后續(xù)支持了，就又回到了原地。

五、討論與小結(jié)

項目制是向社區(qū)居民賦權(quán)、推進社區(qū)治理的重要載體與組織形式，其通過配套的項目資金，為社區(qū)居民等賦權(quán)對象提供了行動所需要的資源支持；通過公益創(chuàng)投（提案項目微創(chuàng)投）的項目機制，為社區(qū)居民行使表達權(quán)、決策權(quán)、行動權(quán)提供了渠道，化解了其所遭遇的權(quán)利障礙，實現(xiàn)了權(quán)力自下而上的運動；通過心理賦權(quán)和技術(shù)賦權(quán)，提升了社區(qū)居民的參與意識與參與能力。項目制作為一項嵌入機制，通過其強大的整合能力對社區(qū)治理和賦權(quán)實踐發(fā)揮正向效應(yīng)的同時，也為政府對非政府主體提供了新的治理形式。選擇性發(fā)包、過程性監(jiān)管的不完善與不合理運用壓抑了承接項目的社會組織的自主空間，導(dǎo)致了社會組織的行政化，使社區(qū)治理面臨再次陷入行政一元驅(qū)動困境的風(fēng)險；社會組織的嵌入性發(fā)展使其傾向于片面推進個體層面的賦權(quán)，導(dǎo)致賦權(quán)實踐走向困境，加劇賦權(quán)對象的被剝奪感、無力感和自責(zé)感；傳統(tǒng)的求助習(xí)慣以及市場機制的嵌入制約了“社區(qū)創(chuàng)享計劃”賦權(quán)實踐的內(nèi)容與深度；項目制的周期性導(dǎo)致社區(qū)治理面臨扎根性困境，使社區(qū)治理的賦權(quán)實踐陷入賦權(quán)困境。

針對社區(qū)治理中項目制賦權(quán)實踐中存在的問題，本文提出以下幾點建議：

第一，進一步增加社區(qū)賦權(quán)的力度和深度。“社區(qū)創(chuàng)享計劃”是北京市C 區(qū)解決社區(qū)參與的探索性項目，在制度、心理等維度的賦權(quán)實踐都處于嘗試性的階段，賦予居民的權(quán)力還非常有限，要通過制度賦權(quán)保障社區(qū)居民的表達權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，通過技術(shù)賦權(quán)提高居民的意見表達能力、批判分析能力、民主協(xié)商能力和活動執(zhí)行能力，通過意識賦權(quán)培養(yǎng)居民的社區(qū)共同體意識。

第二，合理確定政府-社會組織的邊界，拓展社會組織對社區(qū)治理的參與權(quán)和參與空間?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計劃”是一項由行政力量結(jié)合專業(yè)社會組織力量自上至下統(tǒng)籌推動實施的項目，社會組織在整個賦權(quán)實踐中承擔(dān)著帶入資源、整合資源、培育居民組織、提升參與技術(shù)等作用，對項目的成效起著至關(guān)重要的影響。但是，“社區(qū)創(chuàng)享計劃”經(jīng)過多年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一套相對穩(wěn)定成熟的工作方法，并預(yù)設(shè)了社工機構(gòu)的陪伴者角色，在項目推進中，社會組織面臨的往往是程序化的工作步驟、數(shù)字化的任務(wù)指標，留給他們的專業(yè)空間十分有限，這在一定程度上限制了社會組織作用的發(fā)揮。因此，要增加向社會組織的賦權(quán)力度，進一步明確和拓展社會組織在社區(qū)治理中的參與空間，盡可能避免社會組織在服務(wù)遞送中面臨的“內(nèi)卷化”困境。

第三，優(yōu)化項目機制，拓展項目賦權(quán)的自主空間。首先，要挖掘和識別社區(qū)不同層面主體的需求，增加政府發(fā)包的問題導(dǎo)向和服務(wù)對象定位的精細化，避免因發(fā)包項目的服務(wù)對象群體定位過寬、需求層次定位偏高導(dǎo)致的社區(qū)服務(wù)的“馬太效應(yīng)”。其次，完善嵌入性過程監(jiān)管機制，實現(xiàn)多元治理主體的有界限的合作。在項目周期內(nèi)合理設(shè)置檢查時間節(jié)點，以更好地實現(xiàn)對社會組織的引領(lǐng)指導(dǎo)和行為監(jiān)管，降低社會組織應(yīng)對檢查的壓力。在購買服務(wù)不斷精細化的同時，推動不同服務(wù)領(lǐng)域的組織聯(lián)盟的成立，進而推動行業(yè)內(nèi)部自主實施專業(yè)評估，推進行業(yè)自律，促進政社互信，減少因項目制的專業(yè)化特征對項目直接購買部門產(chǎn)生的跟進和評估壓力，減少非專業(yè)力量對專業(yè)力量進行評估的困境。

第四，整合調(diào)動多元資源、培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)生力量，提高項目延續(xù)性。項目制在資源整合方面具有集中資源打造亮點的優(yōu)勢（陳家建，2014 : 64）和靈活的資源整合優(yōu)勢，利用集中資源打造亮點的優(yōu)勢，使“社區(qū)創(chuàng)享計劃”在政府的各種評比中獲獎，進而為項目爭取持續(xù)性的財政支持；同時，整合利用街道配比資金、社區(qū)公益金、社區(qū)黨建經(jīng)費和街道自有經(jīng)費、“0元提案”等手段調(diào)動整合社區(qū)內(nèi)生資源，保證項目的延續(xù)性。另外，還可以通過打造品牌社區(qū)社會組織和品牌提案項目來培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)生力量，擴大“創(chuàng)享計劃”的影響力，推動項目在歷年提案大賽中勝出進而獲得持續(xù)性支持。

總之，社區(qū)治理的過程是一個動態(tài)的社區(qū)成員參與的過程，推動社區(qū)參與不僅僅是社區(qū)治理的內(nèi)在機制要求，也是推動社區(qū)治理的主要動力和手段（李迎生、楊靜、徐向文，2017 : 105）?！吧鐓^(qū)創(chuàng)享計劃”推動社區(qū)參與、消除居民“失權(quán)”或“無權(quán)”的實踐，顯示了項目制在推動社區(qū)參與方面具有的潛力和優(yōu)勢。而激發(fā)、推動社區(qū)居民參與，是一個涉及制度創(chuàng)新、意識激發(fā)、能力提升、暢通渠道、組織培育等等綜合的、多維度、多層次的實踐過程，創(chuàng)新挖掘新的載體和機制，融合協(xié)調(diào)這些制度、渠道、服務(wù)，使它們發(fā)揮最大效果，是一個重要課題。