國資監(jiān)管改革文獻(xiàn)綜述

□文/曾愛青 李 霆 曾建輝

（湖南工商大學(xué) 湖南·長沙）

［提要］ 新時(shí)代，國家對(duì)國資監(jiān)管改革提出新的要求：從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變。對(duì)此，學(xué)術(shù)界進(jìn)行廣泛研究，并取得一系列研究成果。本文全面梳理國有資產(chǎn)監(jiān)管問題、成因和改革對(duì)策相關(guān)文獻(xiàn)，并分析現(xiàn)有研究的不足，以及未來研究的展望。

自從黨的十一屆三中全會(huì)以來，國有企業(yè)經(jīng)歷了四十多年的改革發(fā)展，取得了很大進(jìn)步。隨著國企改革的不斷深入，國企監(jiān)管體制的諸多問題不斷呈現(xiàn)出來。如，國資委職能定位模糊導(dǎo)致國資委監(jiān)管職能存在缺位、錯(cuò)位、越位的現(xiàn)象。如何完善國有資產(chǎn)的監(jiān)管問題不只是國有資產(chǎn)保值增值的問題，同時(shí)也是國企深化改革的重要問題。國資監(jiān)管改革得到了理論界的廣泛關(guān)注，取得了較為豐富的研究成果。本文擬全面梳理國有資產(chǎn)監(jiān)管問題、成因和改革對(duì)策的相關(guān)文獻(xiàn)，并分析現(xiàn)有研究的不足之處以及未來研究的展望。

一、國資監(jiān)管存在的主要問題

（一）國資委職責(zé)定位不清。王東京（2019）認(rèn)為國資委的權(quán)利過大，將所有權(quán)、運(yùn)營權(quán)和監(jiān)管權(quán)集于一身，因此國資委在履行國家交給其的監(jiān)管職能的同時(shí)，也要履行出資人的職責(zé)和權(quán)利，這樣就導(dǎo)致了國資委具有雙重職能，既是運(yùn)動(dòng)員也是裁判員。張文魁（2017）指出，正是因?yàn)閲Y委定位不清晰，導(dǎo)致國資委有時(shí)站在出資人的角度上為企業(yè)獲取利潤最大化目標(biāo)考慮，行使“盈利性使命”，有時(shí)又要站在國家的角度上對(duì)企業(yè)經(jīng)營策略進(jìn)行監(jiān)管，行使“公益性使命”，這就導(dǎo)致了國資監(jiān)管的使命沖突。除了國資委監(jiān)管錯(cuò)位之外，張國英（2017）還指出，國資委監(jiān)管中存在行政性治理，也就是國有企業(yè)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)行政化，具體表現(xiàn)在資源配置的方面，直接按照行政命令來分配資源，調(diào)節(jié)資源流向。同時(shí)，在企業(yè)董事會(huì)的安排上也都選取行政人員，且其經(jīng)營目標(biāo)主要也是履行國家的社會(huì)公共職能。這種行政性的過度監(jiān)管大大抑制國有企業(yè)的市場活力。在這種過渡行政性管理的背后，也存在著監(jiān)管缺失的問題。在當(dāng)下國有資產(chǎn)的監(jiān)管模式中，雖然國資委將出資人職責(zé)和監(jiān)管者職能統(tǒng)一規(guī)劃，看起來實(shí)現(xiàn)了由管人管事管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變，但在管理實(shí)踐中，由于我國國企數(shù)量太多，國資委可能監(jiān)管是缺失的。

（二）國資監(jiān)管范圍縮水。國有資產(chǎn)按性質(zhì)來劃分，可以分為經(jīng)營性國有資產(chǎn)、行政性國有資產(chǎn)、資源型國有資產(chǎn)三類。沈昊（2020）認(rèn)為，當(dāng)前國資委對(duì)國有資產(chǎn)的監(jiān)管主要還是集中在對(duì)經(jīng)營性國有資產(chǎn)上，對(duì)行政性國有資產(chǎn)和資源型國有資產(chǎn)的監(jiān)管很少涉及，容易導(dǎo)致行政事業(yè)性設(shè)備的增添積極性大大降低，并且相關(guān)固定資產(chǎn)的使用管理混亂。對(duì)于資源性國有資產(chǎn)則得不到良好的保護(hù)，容易遭到破壞，這都會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)使用效率低下、資源流失嚴(yán)重。除此之外，劉紀(jì)鵬（2020）認(rèn)為現(xiàn)在中國國資沒有實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管，而是按照金融國資和產(chǎn)業(yè)國資分類監(jiān)管，形成了財(cái)政部管金融、國資委管實(shí)業(yè)的格局。但是，從資本的內(nèi)在屬性來看，以所屬行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國資進(jìn)行分類缺乏依據(jù)且不利于對(duì)國資整體情況的掌控。

（三）管控機(jī)制缺失。沈昊（2020）研究指出，當(dāng)前國資委將很多權(quán)力下放給了企業(yè)，但是下放權(quán)利后相對(duì)應(yīng)的加強(qiáng)管理并沒有建立起來，監(jiān)督監(jiān)管體系不完善，責(zé)任追究存在定責(zé)難、追究難的問題。也就是只強(qiáng)調(diào)放權(quán)，但管理卻沒有跟上，放管結(jié)合的長效機(jī)制也沒有建立起來，并沒有從權(quán)力制約的角度去限制政府和國資監(jiān)管部門天然的擴(kuò)權(quán)沖動(dòng)。此外，戴軍（2015）認(rèn)為，對(duì)國資委的激勵(lì)和約束機(jī)制也沒有真正的建立。當(dāng)前，國資委除了原則性的保值增值外，更沒有相應(yīng)的業(yè)績指標(biāo)也沒有與指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的激勵(lì)約束措施，而對(duì)國資委進(jìn)行考核、激勵(lì)、約束是國資管理機(jī)制的重要環(huán)節(jié)，機(jī)制缺失不利于調(diào)動(dòng)各方面的主觀能動(dòng)性。

二、國有資產(chǎn)監(jiān)管問題產(chǎn)生的原因

（一）財(cái)產(chǎn)與政府權(quán)利邏輯的沖突。張文魁（2017）通過梳理我國監(jiān)管系統(tǒng)是如何生成的來得出我國國企監(jiān)管方式的特征。簡單的來說，就是國資監(jiān)管的委托代理關(guān)系問題，國有資產(chǎn)是全體人民共有的，而這種產(chǎn)權(quán)不可能將其分割成每個(gè)單個(gè)國民，這就會(huì)產(chǎn)生“集體行動(dòng)的困境”，在這種困境下，理性的公民在國資管理上都會(huì)選擇搭便車的策略。這就必須委托給一部分人群進(jìn)行代理，也就是全國人大。但同時(shí)這種初始委托又會(huì)增加代理成本，因此也就需要進(jìn)行第二次委托，將國有資產(chǎn)的管理權(quán)委托給政府，具體的代表也就是國務(wù)院。正是基于這種委托的關(guān)系，張文魁認(rèn)為國有企業(yè)監(jiān)管最根源的問題來自于財(cái)產(chǎn)權(quán)利邏輯和政府權(quán)力邏輯之間的沖突。

市場中的企業(yè)都是在產(chǎn)權(quán)清晰的前提下組建的，在這種制度下，股東按照財(cái)產(chǎn)權(quán)利的大小獲得投票權(quán)進(jìn)行決策，同時(shí)公司治理體系也很規(guī)范，出資人、受托人、經(jīng)理人之間的關(guān)系很明確，就算三者之間會(huì)有侵權(quán)現(xiàn)象，也可以通過明確的法律規(guī)則進(jìn)行規(guī)范，這都是基于財(cái)產(chǎn)邏輯下的治理。而我國的國有企業(yè)治理卻是政府權(quán)利的邏輯，具體表現(xiàn)在國企決策安排是依照政府的行政權(quán)力大小來決定的，也就是下層的干部必須服從上層領(lǐng)導(dǎo)的決定。在這種行政邏輯下，就算是引入了民營資本，這種治理局面還是很難打破。劉肖鵬（2018）也認(rèn)為，在幾十年的國企改革中，對(duì)其監(jiān)管帶有強(qiáng)烈的行政管理色彩，其權(quán)限早已超出普通公司中出資人的職責(zé)，這種行政思維忽視了企業(yè)的獨(dú)立法人的地位，嚴(yán)重影響企業(yè)的正常經(jīng)營管理，還會(huì)致使原本的職能弱化。

（二）企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完善。作為現(xiàn)代企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)之一的法人治理結(jié)構(gòu)，對(duì)于提高國資監(jiān)管的有效性具有十分重要的作用。但是，徐利安（2019）認(rèn)為，我國國企的公司法人治理機(jī)制還很不完善，具體表現(xiàn)在監(jiān)事會(huì)制度建設(shè)未能引起足夠的重視，監(jiān)事會(huì)的權(quán)利沒有落到實(shí)處，在相應(yīng)的履行手段上也缺乏力度。齊震（2017）認(rèn)為，國有企業(yè)的董事會(huì)建立也存在著較大問題，形同虛設(shè)，經(jīng)常出現(xiàn)國有股東一股獨(dú)大的現(xiàn)象，董事會(huì)成員中大部分也都是行政干部，缺乏外部董事和獨(dú)立董事，而且國企領(lǐng)導(dǎo)的薪酬制定沒有市場化，缺乏獎(jiǎng)罰激勵(lì)機(jī)制，職業(yè)經(jīng)理人也無法兼顧企業(yè)經(jīng)營決策和行政工作。同時(shí)，劉現(xiàn)偉（2017）也認(rèn)為，在國企的監(jiān)事會(huì)和董事會(huì)的成員中有相當(dāng)一部分是政工干部，他們都不是專業(yè)人員，所以相對(duì)缺乏財(cái)務(wù)、法律方面的知識(shí)，難以對(duì)國有資產(chǎn)監(jiān)督起到有效作用。

三、國資監(jiān)管改革

（一）分類監(jiān)管。我國國企存在的問題主要就是行政干預(yù)過深，對(duì)此，十八屆三中全會(huì)提出將國企混改進(jìn)行分類治理，主要分為三部分：第一類是公益類國企，主要負(fù)責(zé)提供國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展必需的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品。第二類是功能類國企。功能類國有企業(yè)主要是政府為實(shí)現(xiàn)特定的戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立，為引領(lǐng)和保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展而采取的干預(yù)市場行為。第三類是競爭類國企。競爭類國有企業(yè)是指那些國家投資建成的、基本上不存在進(jìn)入與退出障礙、同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)存在眾多企業(yè)、企業(yè)產(chǎn)品基本上具有同質(zhì)性和可分性、以利潤為經(jīng)營目標(biāo)的國有企業(yè)。對(duì)于國企分類改革，劉現(xiàn)偉（2016）認(rèn)為必須實(shí)現(xiàn)分類監(jiān)管，才能加強(qiáng)國企分類治理的意義。對(duì)于公益類的國企，要建立起行業(yè)的標(biāo)桿制度，注重國有資產(chǎn)保值增值情況，但是要根據(jù)企業(yè)不同特點(diǎn)設(shè)置不同的經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)，在考核的同時(shí)還要引入公共評(píng)價(jià)制度，注重社會(huì)評(píng)價(jià)。高明華（2014）認(rèn)為公益類國企監(jiān)管應(yīng)將成本控制放在核心地位。對(duì)于功能類國企的監(jiān)管，在考核經(jīng)營業(yè)績指標(biāo)和國有資產(chǎn)保值增值之外，加強(qiáng)對(duì)國家安全保障、國家戰(zhàn)略服務(wù)以及特殊專項(xiàng)任務(wù)等功能性目標(biāo)的考核，同時(shí)明確責(zé)任，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和防范。對(duì)于競爭類國企，監(jiān)管重點(diǎn)應(yīng)放在經(jīng)營績效、主業(yè)持續(xù)發(fā)展能力、市場競爭能力上，力求實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。高明華（2014）指出競爭類國企應(yīng)將監(jiān)管核心放在價(jià)值管理上，以管資本為主，盡量少管甚至不管人和事。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管方式。監(jiān)管的方式應(yīng)不局限于財(cái)務(wù)監(jiān)督。王偉（2020）指出要關(guān)注新發(fā)展理念，做到與時(shí)俱進(jìn)，積極轉(zhuǎn)變思想觀念，可以在現(xiàn)有的企業(yè)經(jīng)營業(yè)績考核體系上進(jìn)行完善。完善國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)責(zé)任體系和經(jīng)營目標(biāo)考核辦法。同時(shí)，柳學(xué)信（2020）提出可以加強(qiáng)對(duì)出資企業(yè)重大事項(xiàng)的監(jiān)管，建立嚴(yán)格的出資企業(yè)重大事項(xiàng)報(bào)告制度，對(duì)于企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、重組、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、投融資這樣的重大事項(xiàng)都要按程序進(jìn)行報(bào)告。

（三）注重平臺(tái)建設(shè)。對(duì)于國企政企不分、政資不分的難題，黨的十八屆三中全會(huì)指出組建國有資本運(yùn)營公司和國有資本投資公司來在國資委和國有企業(yè)之間形成一個(gè)緩沖和傳導(dǎo)機(jī)制，減少國資委的干預(yù)。但是，柳學(xué)信（2015）認(rèn)為兩個(gè)平臺(tái)的建設(shè)還處在摸索階段，存在著許多不足，他提出在兩個(gè)平臺(tái)建設(shè)中，要加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)在其中的作用，充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督職能。同時(shí)，對(duì)于平臺(tái)的高級(jí)管理者要實(shí)現(xiàn)職業(yè)化和市場化選聘，除了章程規(guī)定的需要政府派出的董事和監(jiān)事會(huì)成員外，其余董事和監(jiān)事會(huì)成員應(yīng)全部實(shí)現(xiàn)市場化選聘。此外，何小鋼（2017）認(rèn)為對(duì)于兩個(gè)平臺(tái)需要進(jìn)行分類改革，國有資本投資公司應(yīng)該重點(diǎn)強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)投融資的功能，向戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、自身優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域進(jìn)行投融資，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。國有資本運(yùn)營公司重點(diǎn)強(qiáng)化資本運(yùn)營能力，通過股權(quán)運(yùn)營和資產(chǎn)管理，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的合理布局。同時(shí)，還要慎重選擇懂經(jīng)營的人來擔(dān)任平臺(tái)公司領(lǐng)導(dǎo)，加快發(fā)展。

（四）完善法人治理結(jié)構(gòu)。完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)對(duì)于加強(qiáng)國資監(jiān)管十分重要。張文魁（2017）認(rèn)為，完善法人治理結(jié)構(gòu)最好的路徑是進(jìn)行股份多元化改造，組成股權(quán)多元化的企業(yè)，改變國企獨(dú)資或者一股獨(dú)大的格局。同時(shí)，要在股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的建設(shè)上和經(jīng)營管理層的構(gòu)建工作中下足功夫，在權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)三個(gè)機(jī)構(gòu)與管理者之間形成制衡，同時(shí)還要全面推行外部董事制度，落實(shí)監(jiān)事會(huì)的法定職權(quán)，形成權(quán)責(zé)明確、各司其責(zé)的公司內(nèi)部決策。對(duì)于董事會(huì)的成員安排，高明華（2014）認(rèn)為，國企的董事會(huì)安排十分重要，不能一蹴而就，要循序漸進(jìn)地推進(jìn)，我國國企如今雖然大都已經(jīng)建立了董事會(huì)，但由于國有股一股獨(dú)大，導(dǎo)致董事會(huì)成員大多為政府官員。要想形成有效治理機(jī)制，董事會(huì)成員必須要來自政府、下屬企業(yè)、民間人士等多個(gè)方面，形成多方利益的不同立場。像談馬錫這樣的董事會(huì)由多立場構(gòu)成，使董事構(gòu)成人員市場化、國際化、背景多元化，有利于薪酬激勵(lì)和與國際市場接軌，這也有利于吸引高素質(zhì)人才。

四、結(jié)語

目前的研究文獻(xiàn)詳細(xì)的說明了國資監(jiān)管中存在的問題，國資監(jiān)管問題形成的原因，也提供了相對(duì)應(yīng)的解決辦法。但是所提出的解決辦法不足，伴隨著國資委向國企的進(jìn)一步授權(quán)，國資監(jiān)管不可避免地會(huì)面臨新的監(jiān)管缺位和弱化的問題，但是目前與簡政放權(quán)相對(duì)應(yīng)的加強(qiáng)監(jiān)管的體系并沒有建立起來，國資監(jiān)管力量也未有效整合，那么怎樣建立放管結(jié)合的長效機(jī)制、如何加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是目前需要探討的問題。此外，產(chǎn)權(quán)問題也是焦點(diǎn)問題之一，產(chǎn)權(quán)改革處理不好，不利于監(jiān)管的實(shí)施。即便國家相繼出臺(tái)了“產(chǎn)權(quán)明晰”、“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”等政策，但是在產(chǎn)權(quán)交易市場中，國有資產(chǎn)流失仍然十分嚴(yán)重，為此，如何提升產(chǎn)權(quán)交易市場的功能、完善資產(chǎn)評(píng)估機(jī)制、充分發(fā)揮市場配置資產(chǎn)的作用也是國資監(jiān)管改革所需要探討的問題。