PPP模式下土地儲備融資的變革與創(chuàng)新

臧莉 江蘇鹽城市地產(chǎn)交易所

一、PPP模式概述

PPP模式是指政府和社會資本相互合作的一種新型模式，在很多大型工程項目建設(shè)過程中，政府部門和社會資本之間的合作具有合作性特點，在工程項目建設(shè)全過程中，政府部門和社會資本應(yīng)積極參與，保障工程項目建設(shè)的透明性、公開化，促使社會資本有效應(yīng)用到大型工程項目建設(shè)全過程中，可以使社會資本和政府部門都獲得相應(yīng)的收益。PPP模式作為一種新型的融資方式，使得企業(yè)可以更好地參與當(dāng)?shù)卣幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，在這種模式下可以為企業(yè)帶來更多的市場機會和利潤，所以共贏是PPP模式的最大特點[1]。企業(yè)參加社會公共基礎(chǔ)設(shè)施的項目競標(biāo)，政府部門選擇合適的企業(yè)，然后雙方達成合作，簽訂特許權(quán)協(xié)議；然后社會企業(yè)按照合作約定開展項目，這就是PPP模式中的常見結(jié)構(gòu)。在這種模式下，政府部門需要和金融機構(gòu)進行項目溝通然后達成合作，但是這個合作并不是金融機構(gòu)將資金直接給政府部門，而是要求金融機構(gòu)將資金給予那些已經(jīng)中標(biāo)的公司，這樣就可以保證PPP模式合作下的企業(yè)在實施項目時可以有充足資金，不需要企業(yè)自己尋找資金支持，這就是PPP模式下的融資形式。PPP模式本質(zhì)就是政府部門簡政放權(quán)，將一些基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營等權(quán)利交給合適企業(yè)，這樣就可以使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)更加快速的發(fā)展。

二、PPP模式下土地儲備融資變革的重要性

（一）有效解決政府資金問題

面對發(fā)展迅速的現(xiàn)代社會，社會各層面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求也越來越大，雖然各部門每年已經(jīng)投入了大量的人力物力，但依然無法滿足基礎(chǔ)設(shè)施的缺口，各地政府部門大多也會出現(xiàn)資金問題，土地儲備結(jié)構(gòu)已成為很多地方政府融資的主要平臺之一，但土地儲備融資過程中，存在渠道單一、運行風(fēng)險等問題，直接影響著地方政府融資活動的有序開展，從根本上改善過分依賴銀行貸款的問題，加快和社會資本之間的合作，實現(xiàn)土地儲備融資活動的有序開展。目前，很多土地融資項目前期開發(fā)資金普遍來源于銀行貸款，土地儲備管理機構(gòu)通過借新?lián)Q舊的方式，或者財政部門通過出讓成本返還資金，確保年度土地儲備資金的平衡性，并不斷擴大土地儲備融資規(guī)模，保障土地儲備前期工作有充足的資金作為支持，改善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金投入不足的問題。另外，在土地儲備融資工作過程中，普遍存在融資方式單一的現(xiàn)象，都從很多銀行進行信用貸款，通過實行這種方式完成項目建設(shè)滯后，會帶來很多利息，導(dǎo)致政府還債壓力越來越大。因此，通過實行PPP模式，資金既能夠從銀行信貸系統(tǒng)獲得，又通過招標(biāo)企業(yè)投入資金，從根本上解決政府實施項目的資金問題，并為基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)活動的高效開展提供基礎(chǔ)保障。

（二）加強了項目建設(shè)的速度和質(zhì)量

現(xiàn)階段，銀行貸款是土地儲備融資的重要方式之一，但土地儲備融資方式相對單一，在實際融資工作中仍存在很多問題，直接影響著地方政府融資活動的高效開展。土地儲備貸款在內(nèi)的地方償還高峰期已到來，地方政府部門已認識到快速推行PPP模式的重要性，這種教學(xué)模式是政府部門和私人組織進行有效合作的關(guān)鍵方式，為土地儲備融資活動的變革和創(chuàng)新提供大力支持。在實施PPP模式下，項目建設(shè)和經(jīng)營普遍由被招標(biāo)企業(yè)進行，其主要目的是獲取更多的效益，促進企業(yè)的快速經(jīng)營，但一般項目建設(shè)速度越快，使用時間會越少，項目成果能夠無須等待很多時間就能夠投入使用。另外，項目質(zhì)量是影響項目經(jīng)營效益的直接因素，高質(zhì)量的項目有利于提升項目的市場競爭實力，加強了項目建設(shè)的速度和質(zhì)量。

（三）降低了各方風(fēng)險

在土地儲備融資過程中，通過實施PPP模式有效解決了政府部門的融資問題，降低了銀行信貸還債的各方風(fēng)險，PPP模式的關(guān)鍵是政府部門和企業(yè)進行有效合作，確保企業(yè)在運營過程中具有獨特性的經(jīng)營方式，這種方式涉及管理、運作等各個方面，在和政府部門進行合作的過程中，可以將經(jīng)營模式融入合作全過程中，提升土地儲備融資工作的整體效率[2]。并且，在合作過程中，合作雙方經(jīng)營風(fēng)險需要共同承擔(dān)，從而降低政府部門因項目施工延誤帶來的各項風(fēng)險。

三、PPP模式下土地儲備融資的變革與創(chuàng)新

（一）系統(tǒng)規(guī)劃項目實施方案

政府部門應(yīng)針對興建項目的實際情況建立系統(tǒng)、完善的項目實施方案，明確各方需要承擔(dān)的義務(wù)，這種方式的實施有利于明確雙方自身的工作范圍，為各方的有效合作提供支持。首先，政府部門還需要建立完善的合作制度，根據(jù)項目建設(shè)實際情況規(guī)范合作、風(fēng)險承擔(dān)，充分發(fā)揮出政府部門在項目建設(shè)中的指導(dǎo)作用，合理組織工作、分配資產(chǎn)，有效處理各項風(fēng)險問題。首先，規(guī)范合作管理辦法，同時政府部門應(yīng)明確規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)合同范本，保證合同內(nèi)容完整。其次，建立完善的風(fēng)險分擔(dān)制度。相關(guān)部門應(yīng)根據(jù)項目實際情況，在政府部門和私人組織之間建立風(fēng)險分擔(dān)制度，保障這一制度的全面落實，為實現(xiàn)PPP項目的“多贏”提供基礎(chǔ)保障。最后，建立健全監(jiān)督防控制度。政府部門需要全面分析和研究項目在建設(shè)和運營過程可能存在的各種風(fēng)險，并針對風(fēng)險進行有效論證、方法，將其融入合同設(shè)計內(nèi)容中，以此建立完善的風(fēng)險防范制度，形成獨立、透明、專業(yè)的PPP項目監(jiān)督管理體系，并由政府監(jiān)督管理部門、投資人員、社會公眾、專家等共同參與。另外，相關(guān)部門應(yīng)做好合作推出工作，積極探索PPP項目的推出路徑，還需要加強對接管公眾的重視，有效做好投資回收、資產(chǎn)處理等各項工作，確保項目建設(shè)的持續(xù)性、穩(wěn)定性。

（二）減少不必要環(huán)節(jié)，提高工作效率

在PPP模式下，土地儲備融資機構(gòu)開展項目建設(shè)活動中，需要向與之合作的企業(yè)提供大力幫助，規(guī)避其中不必要的工作流程、審批內(nèi)容，為企業(yè)開展相關(guān)工作提供有效的信息作為支持，有助于加快辦理項目實施相關(guān)部門的手續(xù)，減少手續(xù)辦理時間，有效維護合作企業(yè)的合法權(quán)益，在瞬息萬變的行業(yè)市場內(nèi)保證企業(yè)的公平性。面對這樣的問題，各地政府部門就需要建立有針對性的機構(gòu)和組織，處理解決PPP模式下土地儲備融資出現(xiàn)的問題。例如，各地各級國土部門需要在這種合作模式中為社會資本企業(yè)提供需要的信息和各種有利資源，協(xié)助社會資本企業(yè)辦理相關(guān)手續(xù)，推進并簡化相關(guān)流程，提高效率，切實維護社會資本的權(quán)益，營造出公平競爭的投資環(huán)境。相關(guān)財政部門需要轉(zhuǎn)變工作思路，為PPP項目提供長期可靠的財政規(guī)劃，在整個項目的運營實施過程中提供高質(zhì)量的預(yù)算管理。

（三）拓展融資方式

在土地儲備融資變革和創(chuàng)新過程中，需要拓寬思路，尋找更多的高效融資方式。首先可以引入社會資本，并讓其直接參與土地儲備項目。提供投資的社會組織需要依據(jù)土地儲備規(guī)劃等相關(guān)規(guī)定，把計劃投資的土地儲備項目上報給所在地的土地資源管理部門，項目申報審批通過后，投資機構(gòu)需要主動將資金投入到土地后續(xù)的建設(shè)工作中，這樣才可以獲得相應(yīng)的資金收益。其次，土地儲備部門可以根據(jù)項目情況，發(fā)行收益?zhèn)?。收益?zhèn)侵福谕恋貎漤椖康娜谫Y中，將已經(jīng)在土地收儲體系里的土地作為發(fā)行債券的主體，這樣就可以更加方便快速地籌集到大量資金，從而可以更好地開展土地開發(fā)，保障土地出讓金的收入，這些項目都具備一定的償還能力，能夠?qū)⑸鐣Y本投向收益穩(wěn)定、風(fēng)險低的土地儲備項目中，確保投資者收益的穩(wěn)定性。最后，建立土地儲備基金。在新時期的發(fā)展中，地方政府舉債主要是土地儲備融資，這不僅是土地財政的基礎(chǔ)內(nèi)容，還是地方債的關(guān)鍵內(nèi)容，面對這種情況，政府部門可以通過建立土地儲備基金的方式來解決。政府部門可以將土地儲備后所帶來的增值資金用來還款，這樣基金類公司可以利用自己的優(yōu)勢，為土地儲備籌集大量的資金，同時吸引更多的企業(yè)參與到項目中。并且利用這個方式可以消除部分不法金融機構(gòu)利用土地儲備項目套取銀行信貸的問題。

（四）加強項目實施過程中的各監(jiān)管力度

在PPP模式下，政府部門通過和企業(yè)之間的合作，共同針對某一項目進行經(jīng)營，政府部門和企業(yè)各自的任務(wù)有所不同，雙方為了更好地履行自身的義務(wù)，必須盡最大努力做好各項工作，這種合作模式有助于項目建設(shè)工作的有序?qū)嵤?，確保雙方得到自身想要的結(jié)果[3]。另外，企業(yè)在項目施工過程中，會出現(xiàn)很多問題，政府部門應(yīng)針對施工全過程進行監(jiān)督、管理，確保項目結(jié)果在施工結(jié)束后投入使用。

四、結(jié)語

綜上所述，PPP模式屬于新型合作方式，這種融資方式已得到社會各個領(lǐng)域的廣泛青睞，并受到了很多國家的好評。PPP模式仍保留傳統(tǒng)模式中的合理成分，并增添了很多新的項目實施內(nèi)容，能夠針對政府部門面臨的融資風(fēng)險、困難等問題進行有效解決，進而為土地儲備機構(gòu)解決項目融資問題提供支持。