“十四五” 期間高職院校外部治理現(xiàn)代化的策略研究

陳希媛

（汕頭職業(yè)技術(shù)學(xué)院 科研處，廣東 汕頭 515078）

在未來(lái)五年，全面建成小康社會(huì)，為實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。現(xiàn)階段社會(huì)復(fù)雜交織的問(wèn)題，國(guó)際問(wèn)題多變的不確定性，傳統(tǒng)的模式與未來(lái)模式的轉(zhuǎn)變等，在這種社會(huì)背景下發(fā)展高等教育，需要更加敏銳以及更加廣闊的視野去準(zhǔn)確把握高校發(fā)展的外部環(huán)境，以便能夠抓住機(jī)遇給未來(lái)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

國(guó)際高職教育研究協(xié)會(huì)將涉及高職學(xué)校相關(guān)利益者參與學(xué)校決策事務(wù)的過(guò)程和結(jié)構(gòu)定為高校治理結(jié)構(gòu)。高校治理結(jié)構(gòu)分為外部治理和內(nèi)部治理，外部治理主要是以政府為主體，通過(guò)出臺(tái)政策來(lái)影響高校行為。外部治理結(jié)構(gòu)包括治理主體、治理目標(biāo)、治理機(jī)制、治理模式、治理手段和治理工具等；高職院校主要為企業(yè)生產(chǎn)一線培養(yǎng)輸送人才，所以，需要與企業(yè)共同協(xié)作培養(yǎng)人才，學(xué)校與政府相關(guān)利益者的關(guān)系，也就構(gòu)成了高職院校外部治理結(jié)構(gòu)。我國(guó)的高職院校很多都是政府機(jī)構(gòu)主辦的，而且培養(yǎng)的人才大都是對(duì)接地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的技術(shù)型人才，所以學(xué)校與地方政府、地方企業(yè)、社會(huì)性的組織以及科研院所就形成了一種自然的利益聯(lián)系。外部治理結(jié)構(gòu)就表現(xiàn)在高職院校與外部多元化的利益主體關(guān)系以及權(quán)利、責(zé)任、利益的劃分，并且通過(guò)調(diào)節(jié)資源使用的數(shù)量、規(guī)模、結(jié)構(gòu)以及布局方面的經(jīng)濟(jì)機(jī)制，使得各利益關(guān)系在權(quán)利、責(zé)任、利益上能夠均衡，這也是為了尋求高職院校在外部治理效率與公平的合理統(tǒng)一。

一、政府主體在高職教育外部治理中的相關(guān)責(zé)任

政府主體作為社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)者，具有指導(dǎo)性的力量，其主要包括各級(jí)黨委以及政府機(jī)關(guān)。習(xí)總書記要求 “各級(jí)黨委和政府要把加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育擺在更加突出的位置” ，在高職教育的外部治理中，政府主體應(yīng)該要承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任。

（一）中央 “放管服” 精神落地

近幾年來(lái)，由于放管服改革的相關(guān)文件內(nèi)容相對(duì)較多，而且各級(jí)省市政府以及教育部都沒(méi)有進(jìn)一步的研究和滲透，所以導(dǎo)致政策和措施方面都沒(méi)能及時(shí)制定出臺(tái)配套。教育部部長(zhǎng)陳寶生指出， “要推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化‘放管服’改革，就需要厘清管、辦、評(píng)職責(zé)，以構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)新型的職業(yè)教育治理關(guān)系?！?多年以來(lái)我國(guó)高職院校基本都是處在市直機(jī)關(guān)的管理序列范圍，所以缺乏相對(duì)的靈活性。

（二）完善高職教育法制體系

隨著進(jìn)入新時(shí)期，高職教育也得到了迅速的發(fā)展。與此同時(shí)，職業(yè)教育新政策也是不斷出臺(tái)。為了進(jìn)一步加快落實(shí)職業(yè)教育的新政策，應(yīng)該將其以法律的形式進(jìn)一步的確定，比如修訂《高等職業(yè)教育法》，以構(gòu)建更加完善的高職教育法治機(jī)制。

以法律形式保障為前提，明確各個(gè)治理主體之間所應(yīng)該履行的相關(guān)法律職責(zé)、法律義務(wù)等等，并且加以鼓勵(lì)、規(guī)范性的引導(dǎo)企業(yè)參與到現(xiàn)代職業(yè)教育治理中。

（三）構(gòu)建外部治理監(jiān)督體制

當(dāng)前，我國(guó)的職業(yè)教育外部治理中主要有行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督以及各級(jí)人大委員會(huì)三種形式的監(jiān)督權(quán)，目前并未對(duì)職業(yè)教育政策的執(zhí)行情況設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所以監(jiān)督的法律監(jiān)督體系也并不完善。當(dāng)前在高職院校的外部治理中存在問(wèn)題主要有這些方面：第一，主要是缺乏可行性的監(jiān)督程序，社會(huì)主體的監(jiān)督權(quán)利相對(duì)很弱，民主的監(jiān)督?jīng)]有得到實(shí)質(zhì)權(quán)利，所以導(dǎo)致監(jiān)督程序的不規(guī)范；第二，主要是監(jiān)督渠道不暢通，雖然當(dāng)前有一些地區(qū)已經(jīng)實(shí)行了政務(wù)公開(kāi)，但是在信息公開(kāi)透明度還沒(méi)有達(dá)到一定的高度，導(dǎo)致出現(xiàn)社會(huì)組織和民眾之間的監(jiān)督信息不同步的現(xiàn)象。針對(duì)以上高職院校的實(shí)際情況，現(xiàn)在最迫切的是建立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。以強(qiáng)化高職教育的政策能進(jìn)一步的得到落實(shí)和執(zhí)行情況的監(jiān)督。

二、高職院校外部治理機(jī)制

（一） 法律調(diào)控機(jī)制

高職院校外部治理的各主體之間的關(guān)系需要通過(guò)法律來(lái)規(guī)范監(jiān)督以及調(diào)整和保護(hù)。國(guó)家鼓勵(lì)高職院校與企業(yè)事業(yè)單位、科研院所之間開(kāi)展專業(yè)與產(chǎn)業(yè)融為一體的辦學(xué)模式、校企合作加強(qiáng)針對(duì)企業(yè)就業(yè)的課程育人模式，然而，具體操作層面需要通過(guò)法律加以規(guī)范監(jiān)督，所以需要法律法規(guī)來(lái)維護(hù)和制約多元主體的行為。進(jìn)入新時(shí)代后高職教育快速發(fā)展，黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)職業(yè)教育的新政策不斷出臺(tái)頒布實(shí)施，應(yīng)將這些新政策以法律的形式加以確定。

（二）政府監(jiān)管機(jī)制

上級(jí)黨委任命的高校直接領(lǐng)導(dǎo)人是在政策法律前提下行使權(quán)利，依法規(guī)范高職學(xué)校的辦學(xué)方向，國(guó)家財(cái)政也相應(yīng)會(huì)給高校提供扶持和補(bǔ)助，所以這也是高校依附黨委和政府的根本性的原因。高職院校是以地方政府的發(fā)展規(guī)劃、主管部門的綜合協(xié)調(diào)管理下進(jìn)行辦學(xué)，還要按照政府規(guī)定的相關(guān)法律程序進(jìn)行招生事項(xiàng)并且過(guò)程中還要接受政府部門的監(jiān)管。當(dāng)前我國(guó)的職教治理過(guò)程中的監(jiān)督職權(quán)相對(duì)不完善，現(xiàn)有的主要是由人大代表、行政、社會(huì)這三種監(jiān)督形式，在法律法規(guī)的監(jiān)督上基本沒(méi)有專門的修正，因此會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督的程序不合理，真正社會(huì)監(jiān)督?jīng)]有實(shí)際的權(quán)利，民眾監(jiān)督政府干預(yù)過(guò)大，然后是監(jiān)督的渠道不透明，使得社會(huì)組織與民眾之間的監(jiān)督信息不同步，所以監(jiān)督機(jī)制需要不斷的創(chuàng)新改革。

（三）社會(huì)參與機(jī)制

高職院校在建設(shè)中經(jīng)費(fèi)投入方面，大都是以聯(lián)合辦學(xué)的形式，包括以引導(dǎo)行業(yè)、企事業(yè)單位以及產(chǎn)教融合、混合所有制以及股份制等這些為主要的投資方。高校在辦學(xué)的同時(shí)，需要國(guó)家建立完善的保障機(jī)制以及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制。這也是促進(jìn)高職院校與行業(yè)企業(yè)之間的合作能夠更加的和諧一體，保障人才培養(yǎng)和市場(chǎng)能有效的銜接，并且在社會(huì)大眾之間能夠有一個(gè)公開(kāi)透明的服務(wù)平臺(tái)。在治理方面，也要積極引導(dǎo)多元主體的參與性，以支持高職教育的穩(wěn)定發(fā)展。

三、 “十四五” 期間高職院校外部治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)

在不同的時(shí)期，我國(guó)的高職院校外部治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，都會(huì)出現(xiàn)不同的描述和表現(xiàn)。單從治理的多元主體關(guān)系變化的角度來(lái)看，中國(guó)的高校教育的外部治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)就經(jīng)過(guò)了無(wú)數(shù)次的調(diào)整，所以就有了由黨政府統(tǒng)籌到推進(jìn)高職院校的自主辦學(xué)，直到社會(huì)主體參與到高職院校中的外部治理機(jī)制，這也說(shuō)明不同的政策下不同的描述。并且在這些政策的驅(qū)動(dòng)變化下最終實(shí)現(xiàn)了有效的融合，就構(gòu)建出了政府、高校、社會(huì)三方的多元主體關(guān)系的理想目標(biāo)。

（一）加強(qiáng)省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌

經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，我國(guó)的高等職業(yè)教育在教育體制改革方面取得了顯著進(jìn)步和發(fā)展，有效推動(dòng)了我國(guó)高等職業(yè)教育的發(fā)展。但是在這個(gè)過(guò)程中，依然存在一些問(wèn)題，其中最主要的一點(diǎn)就是中央與地方管理的不協(xié)調(diào)。后來(lái)隨著改革開(kāi)放政策不斷實(shí)施，各項(xiàng)法律的修正頒布實(shí)施，法律上也明確規(guī)范了省級(jí)政府高等教育統(tǒng)籌，也實(shí)質(zhì)性地增強(qiáng)了省級(jí)政府高等教育的統(tǒng)籌權(quán)利，這也是推動(dòng)高職教育外部治理現(xiàn)代化的重要保障。

（二）完善社會(huì)參與高等教育治理的體制機(jī)制

中國(guó)高職教育外部治理現(xiàn)代化的核心關(guān)鍵，主要是社會(huì)與高校之間的關(guān)系問(wèn)題，這也是高等職業(yè)教育推行改革的重點(diǎn)之處。改革之前，社會(huì)力量是沒(méi)辦法參與到高校決策的，政府充當(dāng)了中介的角色，并推行實(shí)施了一系列制度，再次明確了社會(huì)參與高等職業(yè)教育治理的合法性。通過(guò)解決社會(huì)與高職學(xué)校之間的治理參與來(lái)達(dá)到完善治理機(jī)制的目的，也就相應(yīng)解決了社會(huì)與高職學(xué)校之間的關(guān)系問(wèn)題。

（三）構(gòu)建政府、大學(xué)、社會(huì)之間的新型關(guān)系

為了促進(jìn)高等職業(yè)院校的健康發(fā)展，有必要厘清政府部門、高等院校、社會(huì)主體三方面的關(guān)系。具體來(lái)講，在高等院校建設(shè)發(fā)展過(guò)程中政府部門必須高度關(guān)注并積極引導(dǎo)，社會(huì)主體也需要積極參與，共同協(xié)作，促進(jìn)高等職業(yè)院校自身的健康發(fā)展。在辦學(xué)過(guò)程中，政府部門要根據(jù)社會(huì)市場(chǎng)需要對(duì)學(xué)校進(jìn)行引導(dǎo)，學(xué)校要主動(dòng)深入市場(chǎng)，調(diào)研企業(yè)發(fā)展需要，及時(shí)調(diào)整自身的人才培養(yǎng)方案，不斷提高辦學(xué)效率與質(zhì)量，推動(dòng)高等職業(yè)院校進(jìn)一步發(fā)展完善。

四、 “十四五” 中國(guó)高等教育外部治理現(xiàn)代化的推進(jìn)策略

在研究部署國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃編制專題會(huì)議上，李克強(qiáng)總理表示，應(yīng)圍繞增強(qiáng)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、激發(fā)市場(chǎng)活力，研究推出一批重大改革開(kāi)放舉措，尤其要按照厘清政府和市場(chǎng)、政府和社會(huì)關(guān)系的要求，在深化 “放管服” 改革上取得更大進(jìn)展。以現(xiàn)在的實(shí)際情況來(lái)看，中國(guó)高等職業(yè)教育外部治理現(xiàn)代化，屬于一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜的系統(tǒng)性的問(wèn)題，不能急功近利而應(yīng)該扎扎實(shí)實(shí)地做好每一個(gè)工作環(huán)節(jié)。

（一）完善法治體系，優(yōu)化外部治理環(huán)境

隨著改革開(kāi)放，國(guó)家先后頒布了許多促進(jìn)高職教育的相關(guān)法律，隨著法律的實(shí)施使得我國(guó)高職教育更加法制化、規(guī)范化。然而隨著我國(guó)職業(yè)教育的迅速發(fā)展，而相關(guān)的教育法律的修訂卻落后了，這也使得行業(yè)組織、企業(yè)等社會(huì)性的主體參與職業(yè)教育辦學(xué)和治理的權(quán)利、義務(wù)缺乏了法律的監(jiān)督。隨著高職教育治理現(xiàn)代化體系的發(fā)展，必須要加快完善相關(guān)法律的修訂，確立政府、行業(yè)、企業(yè)、學(xué)校等重要的辦學(xué)主體應(yīng)履行的法律責(zé)任義務(wù)，優(yōu)化高職學(xué)校的外部治理環(huán)境。經(jīng)過(guò)法律的修訂，依法治理是推進(jìn)實(shí)現(xiàn)中國(guó)高職教育外部治理現(xiàn)代化的必然要求之路，只有在完善的法律體系下才能夠獲得有效的法律保障。在時(shí)代的背景下，需要不斷的去健全完善法律體系，從而推進(jìn)中國(guó)高職教育外部治理現(xiàn)代化提供法制依據(jù)以及牢固法制根基。當(dāng)然高等職業(yè)教育中還存在很多的不符合和不健全的實(shí)際問(wèn)題，所以在推進(jìn)的過(guò)程中需要修訂與完善各種成文法與不成文法，完善并增強(qiáng)法治的系統(tǒng)性、及時(shí)性、針對(duì)性和有效性等等。

（二）構(gòu)建共同參與的外部治理模式，實(shí)現(xiàn)教育治理高質(zhì)量發(fā)展

在新時(shí)代背景下，高職院校外部治理現(xiàn)代化改革的基本方向是實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者多主體融合共治，綜合性地利用法律的修正、政府資助、中介組織的培養(yǎng)、信息指導(dǎo)、評(píng)價(jià)監(jiān)督等手段來(lái)進(jìn)行調(diào)整和改善，可以促進(jìn)高職院校的良性發(fā)展。政府應(yīng)適度放權(quán)，對(duì)學(xué)校進(jìn)行宏觀調(diào)控和引導(dǎo)；行業(yè)企業(yè)也需要加大力度引導(dǎo)，與學(xué)校深入合作，通過(guò) “產(chǎn)教融合” “校企合作” 等方式，積極參與到人才培養(yǎng)的工作中，參與到高職院校的治理全過(guò)程中，形成跨界共同體；學(xué)校依法擴(kuò)大自主權(quán)，要以深化 “產(chǎn)教融合” 為抓手，聯(lián)系行業(yè)、企業(yè)與第三方協(xié)會(huì)組織、職教集團(tuán)，完善行業(yè)、企業(yè)等多元主體參與治理學(xué)校的機(jī)制，在事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展的重大事項(xiàng)決策前，充分聽(tīng)取 “政、行、企” 等外部利益相關(guān)者的意見(jiàn)，推動(dòng)學(xué)校高質(zhì)量發(fā)展。通過(guò)統(tǒng)籌、平衡各主體利益，營(yíng)造行業(yè)、企業(yè)等社會(huì)組織參與高職院校治理的良好生態(tài)環(huán)境，著力構(gòu)建共同參與的新型治理模式，從而實(shí)現(xiàn)高職教育治理高質(zhì)量的發(fā)展。

（三）建立健全社會(huì)組織的參與機(jī)制，推進(jìn)社會(huì)組織有序有效參與治理

以高職教育發(fā)展來(lái)看，社會(huì)組織的力量加入到高等教育外部治理過(guò)程中的時(shí)間很短，而且社會(huì)組織被法定的列為主體的時(shí)間則更短，參與機(jī)制不完善，也就造就了社會(huì)組織參與到高職學(xué)校外部治理的能力低。

首先，高等職業(yè)院校在辦學(xué)過(guò)程中，沒(méi)有做好外部聯(lián)系工作，也就是說(shuō)，對(duì)社會(huì)變化的掌握不足，影響到職業(yè)院校自身的發(fā)展。其次，社會(huì)組織沒(méi)有積極參與到高校建設(shè)過(guò)程中來(lái)，沒(méi)有發(fā)揮出社會(huì)組織的積極作用，不利于高校的整體發(fā)展。社會(huì)組織也是高等職業(yè)教育資源的主要來(lái)源之一，對(duì)高職教育今后的持續(xù)發(fā)展具有不可忽視的作用，尤其是在高等教育的深度改革的情況下，對(duì)高職教育的運(yùn)作發(fā)展會(huì)顯現(xiàn)出更突出的作用，所以社會(huì)組織在高職院校治理中的作用也是越發(fā)重要。因此需要進(jìn)行專業(yè)引導(dǎo)，以培養(yǎng)社會(huì)組織與其他主體協(xié)會(huì)的組織參與性，提升社會(huì)組織的參與能力以及樹(shù)立社會(huì)組織的權(quán)威性的公信力，從而牢固社會(huì)組織參與高等教育治理的根基。另外要不斷完善社會(huì)組織的參與機(jī)制，以更好地運(yùn)用社會(huì)的力量去均衡社會(huì)關(guān)系以及規(guī)范社會(huì)行為，才能創(chuàng)造出一個(gè)良好的外部治理環(huán)境。

五、結(jié)語(yǔ)

在教育法律法規(guī)體系進(jìn)一步完善下，教育決策科學(xué)化、民主化、法治化的水平進(jìn)一步得到了提升，政府職能能夠深刻地轉(zhuǎn)變，監(jiān)管機(jī)制也得到了完善，高校自主辦學(xué)、社會(huì)獨(dú)立評(píng)價(jià)等制度都不斷地得到了健全。這對(duì)于高等職業(yè)教育現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展來(lái)說(shuō)是新的發(fā)展機(jī)遇，也帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。我們必須依照法治法規(guī)開(kāi)展監(jiān)督管理工作，加強(qiáng)重視外部治理的體系，規(guī)范性地引導(dǎo)三方主體參與到高職院校外部治理當(dāng)中，以完善現(xiàn)代化創(chuàng)新體系，建立高質(zhì)量的教育治理體系，實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育現(xiàn)代化的遠(yuǎn)景目標(biāo)。