志愿服務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)

□文/盧廣源

（西南民族大學(xué) 四川·成都）

［提要］ 志愿服務(wù)在社會(huì)生活和突發(fā)性公共事件中的作用愈發(fā)重要，通過(guò)對(duì)成都市新冠肺炎疫情志愿服務(wù)相關(guān)調(diào)查，了解志愿服務(wù)在相關(guān)主體的協(xié)調(diào)下有序進(jìn)行，對(duì)疫情監(jiān)管和防護(hù)起到重要作用，但也存在志愿服務(wù)中法律關(guān)系界定不明、權(quán)責(zé)分配不清、保險(xiǎn)制度運(yùn)行存在缺陷、志愿服務(wù)資金的籌集和運(yùn)用缺乏規(guī)制等問(wèn)題。對(duì)如上問(wèn)題進(jìn)行分析，明晰法律關(guān)系劃分權(quán)責(zé)、并合理運(yùn)用糾紛的解決方式，以法律援助和訴訟費(fèi)優(yōu)惠等措施更好地保障志愿者訴權(quán)，以實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)有序運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)的法治化。

一、背景

根據(jù)中國(guó)志愿服務(wù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)實(shí)名志愿者人數(shù)共計(jì)1.92億人，志愿團(tuán)體人數(shù)共計(jì)79.7 萬(wàn)個(gè)，志愿項(xiàng)目總數(shù)為510.1 萬(wàn)個(gè)，志愿服務(wù)時(shí)長(zhǎng)總計(jì)28.07 億小時(shí)。其中，四川省民政廳在新冠肺炎疫情中全省慈善組織累積接收新冠肺炎疫情慈善捐贈(zèng)5，894.25 萬(wàn)元，涉及120多個(gè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)和志愿服務(wù)組織、2.82 萬(wàn)人次社會(huì)工作者、5.23萬(wàn)人次志愿者。

志愿服務(wù)的發(fā)展及其作用令人鼓舞，同時(shí)志愿服務(wù)過(guò)程中的法律風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及糾紛解決方式也引人思考。志愿服務(wù)迅速發(fā)展須有完善的保障機(jī)制以維護(hù)志愿者、志愿組織的合法權(quán)益，防范志愿服務(wù)過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

二、志愿服務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)

（一）志愿服務(wù)中法律關(guān)系不明。國(guó)內(nèi)相關(guān)立法未明確規(guī)定志愿者與志愿組織之間的法律關(guān)系，志愿服務(wù)具有平等協(xié)商、自愿活動(dòng)的民事法律關(guān)系的特征，志愿者對(duì)志愿組織間的從屬性、獲取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼具有勞動(dòng)/勞務(wù)關(guān)系的特征。故無(wú)法直接以單一的法律關(guān)系來(lái)認(rèn)定，志愿者與志愿組織間關(guān)系的歸屬成為主要問(wèn)題。

（二）各方責(zé)任分配不清。責(zé)任即權(quán)利未得到實(shí)現(xiàn)或義務(wù)未得以履行時(shí)承擔(dān)的消極義務(wù)，故責(zé)任的劃分則是以權(quán)利明晰為前提，權(quán)利則是民事法律關(guān)系的內(nèi)容，所以責(zé)任的分配不均應(yīng)追溯至法律關(guān)系不明確和志愿服務(wù)協(xié)議約定不明。無(wú)法明確把握志愿者及被服務(wù)對(duì)象在志愿服務(wù)過(guò)程中人身、財(cái)產(chǎn)受損責(zé)任分配的問(wèn)題。

（三）保險(xiǎn)保障不足。《志愿服務(wù)條例》雖明確規(guī)定組織具有人身危險(xiǎn)性的志愿服務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)為志愿者購(gòu)買人身保險(xiǎn)，但現(xiàn)存的問(wèn)題是志愿組織很少為志愿者購(gòu)買保險(xiǎn)，即使購(gòu)買保險(xiǎn)，也因保險(xiǎn)種類、保險(xiǎn)金額、保險(xiǎn)期限等問(wèn)題使得保險(xiǎn)也無(wú)法起到有效的保障作用。

（四）志愿服務(wù)資金問(wèn)題。志愿組織獲得的專項(xiàng)資金不足，難以應(yīng)對(duì)志愿者的保險(xiǎn)保障、專業(yè)培訓(xùn)、補(bǔ)貼發(fā)放等問(wèn)題，并且未建立透明公開的資金流動(dòng)公示制度，致使志愿服務(wù)資金流向不明，損害志愿服務(wù)的公益性、阻礙志愿服務(wù)的發(fā)展。

（五）糾紛解決方式不靈活。糾紛解決方式未得到合理利用，且訴訟成本和繁瑣的訴訟程序使志愿者難以實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)，志愿者權(quán)益難以得到保障，導(dǎo)致志愿服務(wù)的發(fā)展受阻。

三、志愿服務(wù)的法律風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略

（一）志愿服務(wù)法律關(guān)系的分析。志愿服務(wù)活動(dòng)中存在志愿組織、志愿者、被服務(wù)對(duì)象三方主體，志愿者是由志愿組織公開招募并以志愿組織的名義對(duì)外活動(dòng)，在志愿服務(wù)過(guò)程中擁有較大的自主性，在不違反志愿服務(wù)協(xié)議規(guī)定的前提下，可依據(jù)自己的意愿進(jìn)行志愿服務(wù)活動(dòng)，具有民事委托代理關(guān)系的基本特征。

在較長(zhǎng)周期的志愿服務(wù)活動(dòng)中，志愿服務(wù)呈現(xiàn)出存在固定時(shí)間、固定工作任務(wù)、志愿組織對(duì)志愿者嚴(yán)格管理、并定期向志愿者支付補(bǔ)貼的特征，具有勞務(wù)關(guān)系或勞動(dòng)關(guān)系的雛形。根據(jù)勞動(dòng)部《關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定的有關(guān)事項(xiàng)的通知》的規(guī)定：只要雙方具有勞動(dòng)法的主體資格，用人單位制定的規(guī)章制度適用于勞動(dòng)者，勞動(dòng)者從事于用人單位有報(bào)酬的勞動(dòng)，且為用人單位業(yè)務(wù)的組成部分，則可認(rèn)定其存在勞動(dòng)關(guān)系。無(wú)償性是志愿服務(wù)的一個(gè)根本特征，在志愿服務(wù)關(guān)系下，志愿組織未向勞動(dòng)者支付報(bào)酬成為認(rèn)定勞動(dòng)/勞務(wù)關(guān)系的根本障礙，但依據(jù)主體資格、從屬關(guān)系及補(bǔ)貼等要素可擬制為勞動(dòng)關(guān)系或勞務(wù)關(guān)系。據(jù)案號(hào)（2019）京01 民終8359 號(hào)中國(guó)橄欖球協(xié)會(huì)等勞動(dòng)爭(zhēng)議一案為例，中國(guó)橄欖球協(xié)會(huì)招募志愿者，由招募人員進(jìn)行管理培訓(xùn)，志愿服務(wù)的特征符合勞動(dòng)關(guān)系的要件，最終法院也認(rèn)定存在勞動(dòng)關(guān)系。在司法裁判中多以實(shí)體要素（主體資格、從屬關(guān)系、報(bào)酬給付）為判定法律關(guān)系的依據(jù)。

醫(yī)護(hù)人員作為一線抗疫志愿者，在擁有勞動(dòng)關(guān)系的情形下，從事具有勞動(dòng)關(guān)系內(nèi)容的志愿服務(wù)活動(dòng)，因此應(yīng)當(dāng)以勞動(dòng)關(guān)系吸收志愿服務(wù)中組織與志愿者的關(guān)系，直接以勞動(dòng)關(guān)系規(guī)制。

（二）明確責(zé)任分配

1、委托代理關(guān)系?，F(xiàn)已有部分地方性法規(guī)明確規(guī)定志愿服務(wù)過(guò)程中侵權(quán)責(zé)任的分配問(wèn)題，根據(jù)《成都市志愿服務(wù)條例》第二十九條規(guī)定：“志愿者在志愿服務(wù)過(guò)程中因過(guò)錯(cuò)造成服務(wù)對(duì)象及他人損害的，由志愿組織依法承擔(dān)民事責(zé)任。志愿組織承擔(dān)民事責(zé)任后，可以向有故意或重大過(guò)失的志愿者行使追償權(quán)?！焙我允沟玫胤叫苑ㄒ?guī)具有普遍的適用意義進(jìn)而輻射全國(guó)，則需探求其立法的本意及法源。結(jié)合委托代理法律關(guān)系責(zé)任分配的基本原理及代理合同中受托人責(zé)任承擔(dān)來(lái)看，代理人以被代理人的名義進(jìn)行活動(dòng)，責(zé)任歸于被代理人。無(wú)償?shù)奈泻贤蚴芡腥说墓室饣蛑卮筮^(guò)失造成委托人損失，委托人可請(qǐng)求賠償損失。故，《成都市志愿服務(wù)條例》對(duì)志愿組織、志愿者責(zé)任的分配符合委托代理關(guān)系中責(zé)任分配原理。因此，一般特征志愿服務(wù)可以委托代理關(guān)系調(diào)整志愿服務(wù)過(guò)程中被服務(wù)對(duì)象遭受的損害、志愿組織財(cái)產(chǎn)受到損害，即志愿組織對(duì)外承擔(dān)責(zé)任，若志愿者有故意、重大過(guò)失，志愿組織可向志愿者行使追償權(quán)。

2、勞務(wù)關(guān)系。較長(zhǎng)期限的志愿服務(wù)活動(dòng)會(huì)形成類似于雇傭關(guān)系的模式，以勞務(wù)關(guān)系來(lái)分配雙方責(zé)任。志愿者進(jìn)行志愿服務(wù)過(guò)程中若造成第三人的損害，由志愿組織承擔(dān)責(zé)任后向有故意或重大過(guò)失的志愿者追償；若造成志愿者自身受到損害，根據(jù)雙方過(guò)錯(cuò)，各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；若志愿者在志愿服務(wù)過(guò)程中遭受到第三方的侵害，志愿者有權(quán)向志愿組織要求補(bǔ)償。

3、勞動(dòng)關(guān)系。醫(yī)護(hù)人員在抗疫志愿服務(wù)過(guò)程中的責(zé)任由用人單位承擔(dān)，用人單位可向有故意或重大過(guò)失的志愿者追償。若志愿者自身遭受損害，可以工傷保險(xiǎn)救濟(jì)。

（三）全面運(yùn)用保險(xiǎn)制度。依據(jù)第三方責(zé)任險(xiǎn)的基本原理，創(chuàng)設(shè)具有第三方責(zé)任險(xiǎn)的基本特征新險(xiǎn)種，志愿組織作為第一方，志愿者作為第二方，被服務(wù)對(duì)象作為第三方，當(dāng)造成第三方損害時(shí)，本應(yīng)由志愿組織承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給保險(xiǎn)公司，以減輕志愿組織因志愿者給第三方造成損失后巨大的賠付負(fù)擔(dān)。

為更有效地保障志愿者的利益，須通過(guò)多種類型保險(xiǎn)予以保障。根據(jù)《志愿服務(wù)條例》的相關(guān)規(guī)定，志愿組織須為從事具有人身危險(xiǎn)性服務(wù)的志愿者購(gòu)買人身保險(xiǎn)，尤其在突發(fā)性公共事件下，志愿者的人身受侵害性顯著增加，人身保險(xiǎn)的購(gòu)買更為必要。新冠肺炎疫情期間，保險(xiǎn)公司通過(guò)設(shè)立防疫專項(xiàng)保險(xiǎn)和在人身意外保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)展保險(xiǎn)標(biāo)的的方式更好地保障志愿者的人身權(quán)益。醫(yī)護(hù)人員還可以工傷保險(xiǎn)來(lái)彌補(bǔ)商業(yè)保險(xiǎn)的不足，起到更為全面的保障作用。以差異化的保險(xiǎn)保護(hù)方式，一方面有助于各類志愿主體的權(quán)益得到全面保護(hù)；另一方面可以統(tǒng)籌資金的使用，減輕國(guó)家救助壓力、緩解志愿組織資金欠缺問(wèn)題。但人身保險(xiǎn)不足以防范志愿服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，志愿服務(wù)過(guò)程中的財(cái)產(chǎn)損失也逐漸成為嚴(yán)峻的問(wèn)題，故也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)在志愿服務(wù)過(guò)程中的投入。

明確險(xiǎn)種保護(hù)后，仍需確保保險(xiǎn)可以實(shí)際發(fā)揮作用，通過(guò)明確被保險(xiǎn)人的范圍、保險(xiǎn)金額、期限等要素使保險(xiǎn)得到落實(shí)。被保險(xiǎn)人應(yīng)當(dāng)同時(shí)包括注冊(cè)志愿者與非注冊(cè)志愿者，以同等方式對(duì)待；且應(yīng)以危險(xiǎn)程度來(lái)衡量保險(xiǎn)金額，進(jìn)行差異化保護(hù)，協(xié)調(diào)保險(xiǎn)金的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)保障；保險(xiǎn)期限的確定應(yīng)當(dāng)與志愿服務(wù)時(shí)間相匹配，確保志愿服務(wù)期限內(nèi)均能受到保險(xiǎn)的保障，避免保險(xiǎn)的空檔期。

（四）健全志愿服務(wù)資金保障制度。志愿服務(wù)資金主要是通過(guò)慈善募捐、政府撥款、政府購(gòu)買公共服務(wù)等方式獲得，志愿服務(wù)資金是保障志愿服務(wù)運(yùn)行、防范志愿服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效方式。購(gòu)買志愿者保險(xiǎn)、發(fā)放志愿服務(wù)補(bǔ)貼、組織專業(yè)有效的培訓(xùn)等均需充足的資金保障。

保險(xiǎn)制度無(wú)法全面有效覆蓋，一個(gè)重要的原因在于志愿組織自身的資金不足。通過(guò)防疫險(xiǎn)的購(gòu)買數(shù)據(jù)顯示，大多是通過(guò)政府購(gòu)買和保險(xiǎn)公司捐助的方式得以實(shí)現(xiàn)，志愿組織和慈善協(xié)會(huì)實(shí)際上無(wú)力支持巨額保險(xiǎn)資金的供給。雖然存在保險(xiǎn)公司公益計(jì)劃——“一元險(xiǎn)”的存在，該類型的保險(xiǎn)可以實(shí)現(xiàn)全覆蓋，但實(shí)際效果甚微，僅能在輕微人身?yè)p害部分給予保障，當(dāng)志愿者遭受重大人身?yè)p害或財(cái)產(chǎn)損失時(shí)，則無(wú)法實(shí)現(xiàn)保障。故，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)志愿服務(wù)的統(tǒng)籌投入，鼓勵(lì)合法的慈善募捐，充實(shí)志愿服務(wù)資金。

志愿服務(wù)補(bǔ)貼的難以落實(shí)，一方面是由于約定不明導(dǎo)致；另一方面原因是資金內(nèi)部問(wèn)題（資金供給和資金的流向）。因資金缺乏、資金流向不明使得志愿者的補(bǔ)貼承諾難以兌現(xiàn)，資金流向問(wèn)題的解決必須通過(guò)建立嚴(yán)格的志愿服務(wù)資金公示制度，確保志愿服務(wù)資金公開透明。

（五）完善救濟(jì)途徑。應(yīng)采用多元糾紛的解決機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)組織、政府組織、仲裁機(jī)構(gòu)、司法機(jī)關(guān)各主體的作用。依據(jù)志愿服務(wù)的性質(zhì)（多深入居民生活環(huán)境中，糾紛對(duì)象多為被服務(wù)對(duì)象基層群眾），充分發(fā)揮人民調(diào)節(jié)的作用，減少志愿組織與社區(qū)群眾的沖突，構(gòu)建和諧社區(qū)關(guān)系。民政部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)志愿活動(dòng)的管理工作，不僅在志愿服務(wù)的協(xié)調(diào)工作上進(jìn)行統(tǒng)籌，還需要在政策方面給予志愿者相應(yīng)的優(yōu)惠，方便志愿者通過(guò)行政途徑實(shí)現(xiàn)權(quán)利。仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)涉及勞動(dòng)爭(zhēng)議的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)切實(shí)審核實(shí)質(zhì)要件，不能以志愿服務(wù)的名義，罔顧志愿服務(wù)活動(dòng)中實(shí)際的用工關(guān)系。司法機(jī)關(guān)在保持其謙抑性、公正性、利益平衡的同時(shí)，應(yīng)著重保護(hù)志愿者的訴權(quán)。訴訟程序和訴訟成本是志愿者對(duì)訴訟望而卻步的主要原因，故為了更好地保障其便利訴訟，對(duì)確有困難的志愿者實(shí)施減收訴訟費(fèi)、法律援助等政策，切實(shí)地在救濟(jì)途徑上保障其合法權(quán)益。

四、結(jié)語(yǔ)

志愿服務(wù)是一種依靠社會(huì)中人民群眾自身力量，對(duì)社會(huì)環(huán)境中的問(wèn)題進(jìn)行救助的自治性組織活動(dòng)，其以低成本的方式實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的提供、群眾關(guān)系和諧的構(gòu)建，在現(xiàn)代社會(huì)中具有巨大的社會(huì)效益。尤其在突發(fā)性的公共事件中，其效益尤為顯著。因此，對(duì)志愿服務(wù)活動(dòng)的規(guī)制與志愿者、志愿組織的保護(hù)是根本之務(wù)。首先，應(yīng)切實(shí)落實(shí)《志愿服務(wù)條例》等法律法規(guī)，并完善相關(guān)地方性法規(guī)，以健全志愿服務(wù)機(jī)制的架構(gòu)；其次，相關(guān)部門機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)行政管理，尤其在突發(fā)公共事件下確保統(tǒng)籌高效，做好與衛(wèi)生部門、應(yīng)急機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)；再次，則是明晰志愿服務(wù)中存在的法律關(guān)系、法律責(zé)任，做到責(zé)權(quán)明確，推動(dòng)志愿服務(wù)的規(guī)范有序運(yùn)行；最后，建立風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制，通過(guò)法律途徑對(duì)志愿服務(wù)中的風(fēng)險(xiǎn)予以解決，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)志愿服務(wù)的規(guī)范化、法治化，實(shí)現(xiàn)我國(guó)志愿服務(wù)高質(zhì)量、高水平的發(fā)展。