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    第三方評估機構(gòu)困境與突圍

    2021-01-15 20:00:10王莉莉李小莉陳壟勝
    合作經(jīng)濟(jì)與科技 2021年14期
    關(guān)鍵詞:對象機構(gòu)評估

    □文/王莉莉 李小莉 陳壟勝

    (1.河北大學(xué)管理學(xué)院 河北·保定;2.唐山開灤林西礦業(yè)有限公司 河北·唐山)

    [提要] 第三方評估作為民主治理模式之一,已成為推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化的有效工具。隨著政府引入第三方評估機構(gòu)參與績效管理,對第三方機構(gòu)評估質(zhì)量也提出要求。然而,第三方評估機構(gòu)發(fā)展水平良莠不齊,其獨立性、專業(yè)性和權(quán)威性飽受質(zhì)疑。第三方評估機構(gòu)需自我審視,堅持組織機構(gòu)獨立、價值選擇獨立以及經(jīng)費獨立;加強評估理論研究、優(yōu)化專業(yè)團(tuán)隊、提升和創(chuàng)新專業(yè)技術(shù)和方法;建立評估申訴制度、信息公開制度、評估結(jié)果反饋制度等。只有第三方評估機構(gòu)優(yōu)化內(nèi)部管理,改善服務(wù)質(zhì)量,才能最大限度地發(fā)揮好第三方評估參與國家治理的作用。

    一、引言

    隨著政府行政改革的不斷深化,第三方評估制度作為一種設(shè)立的外部制衡機制,已經(jīng)成為衡量和改善政府績效、促進(jìn)社會發(fā)展、維護(hù)公平正義的重要手段和方法。2018 年《關(guān)于推進(jìn)政府購買服務(wù)第三方績效評價工作的指導(dǎo)意見》等一系列相關(guān)政策的出臺,明確了第三方評估的思路與布局,認(rèn)可了第三方評估在我國社會發(fā)展中的重要地位和作用,指明了第三方評估未來的發(fā)展方向。第三方評估,是指第三方(科研院所、企業(yè)、社會組織等)接受第一方(委托方)的委托,依據(jù)評價標(biāo)準(zhǔn),利用專業(yè)優(yōu)勢,獨立地對第二方(評估對象)進(jìn)行評估,力求得出權(quán)威性評估結(jié)論。

    近年來,我國政府大力推行第三方評估,為其獲取客觀事實提供有效信息來源。但第三方評估機構(gòu)良莠不齊且發(fā)展滯后,所出具的評估報告廣受質(zhì)疑。徐雙敏、崔丹丹(2016)認(rèn)為社會組織第三方評估在評估方法的專業(yè)性、評估指標(biāo)體系設(shè)置的科學(xué)性、評估專家的公正性以及評估結(jié)果的實際應(yīng)用方面存在問題。高麗、徐選國(2019)認(rèn)為第三方評估在實踐過程中面臨著政治、法律、專業(yè)、社會四個方面的合法性困境。嚴(yán)萍、李欣婷(2019)發(fā)現(xiàn)省級教育評估機構(gòu)在獨立性、專業(yè)性、公正性、效用性方面存在不足。尚虎平、孫靜(2020)認(rèn)為政府績效第三方評估面臨著評估模式花樣太多,評估方案難以共識,評估效能廣受質(zhì)疑等困境。肖國芳、彭術(shù)連等(2021)則從組織生態(tài)學(xué)的新視角說明高等教育第三方評估組織的發(fā)展面臨著缺乏合法性支持和社會文化認(rèn)同,以及嚴(yán)重依賴政府資源等困境。究其原因,多歸于外部原因,如政府政策不全、法律法規(guī)缺失、社會文化認(rèn)同不足等方面?;蚴菍⒃u估結(jié)果客觀性和準(zhǔn)確性不足的原因都推到被評估對象身上,認(rèn)為是被評估對象出于自身利益考慮而故意采取策略干擾評估結(jié)果。而較少有文獻(xiàn)站在第三方評估機構(gòu)的角度來分析產(chǎn)生這些困境的內(nèi)部原因。因此,有必要從第三方評估機構(gòu)自身出發(fā),找出自身困境根源,解決自身所存在的問題,從困境中突圍,才能最大限度發(fā)揮好第三方評估的作用。

    二、第三方評估機構(gòu)面臨的困境

    作為第三方評估機構(gòu),應(yīng)具有獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性的特點,然而在實務(wù)中卻發(fā)現(xiàn)某些第三方評估機構(gòu)存在著獨立性較低、專業(yè)水平有限、權(quán)威支撐不足的現(xiàn)象,已然成為第三方評估機構(gòu)面臨的共性問題和困境。

    (一)獨立性較低。作為第三方評估機構(gòu),首先要保證自己獨立于第一方和第二方,不被他們牽制。主要表現(xiàn)在:獨立的主體地位、獨立的價值選擇和獨立的運行經(jīng)費。

    第三方評估大多屬于政府購買服務(wù),政府公共部門作為委托方,第三方評估機構(gòu)作為受托方,兩者地位懸差過大,在評估過程中的自主決策權(quán)可能會被政府公共部門的權(quán)勢所壓制,導(dǎo)致第三方評估機構(gòu)在價值選擇上很難做到真正獨立,難以堅守中間人立場。在運行經(jīng)費上,第三方評估機構(gòu)開展工作的資金絕大部分來自于政府財政支持或者購買服務(wù),使其評估工作可能會受到政府干預(yù),評估機構(gòu)有可能為了承接更多評估項目賺錢來保證日常運營,而不得不“討好”政府。在開展評估過程中,獲取需要評估的內(nèi)容或者數(shù)據(jù)時,第三方評估機構(gòu)又不得不依賴于被評估對象自主提交數(shù)據(jù)信息材料。因此,被評估對象可以利用其自身信息優(yōu)勢進(jìn)行投機,故意制造“噪音”來干擾第三方評估機構(gòu)的工作,達(dá)到對第三方評估機構(gòu)的反向控制,第三方評估機構(gòu)也就很難保持自身獨立性。

    (二)專業(yè)水平有限。第三方評估機構(gòu)只有具備很強的專業(yè)評估能力,才能保證評估結(jié)果的客觀準(zhǔn)確,不被質(zhì)疑。因此,必須要有具備專業(yè)理論知識和豐富經(jīng)驗的專業(yè)隊伍以及一套科學(xué)的評估技術(shù)和方法。

    我國第三方評估機構(gòu)起步較晚,發(fā)展比較滯后,專業(yè)水平仍有限,主要體現(xiàn)在:第一,掌握評估基礎(chǔ)專業(yè)知識以及各類多學(xué)科知識的系統(tǒng)性理論人才不足。第二,實際工作中缺乏操作型人才,實踐經(jīng)驗不足。第三,第三方評估機構(gòu)吸引力不大,由于缺少事業(yè)編制或參公編制,工資待遇不高,很難吸引評估行業(yè)專家以及具有評估專業(yè)知識和受過評估技能訓(xùn)練的新生力量加入。第四,有些第三方評估機構(gòu)為了節(jié)約聘用成本,降低專家聘用標(biāo)準(zhǔn),拉低了評估人員的整體專業(yè)水準(zhǔn)。第五,由于缺乏專業(yè)人員的參與,第三方評估機構(gòu)所運用的評估方法和技術(shù)落后,也無法制定出一套適合于不同評估主體和評估內(nèi)容的通用評估標(biāo)準(zhǔn)體系??梢?,第三方評估機構(gòu)的專業(yè)能力和從業(yè)人員的專業(yè)水平還有待進(jìn)一步提高。

    (三)權(quán)威支撐不足。第三方評估機構(gòu)只有具備權(quán)威性,才能得出令人信服不被質(zhì)疑的評估結(jié)果和報告。第三方評估要保證其評估證據(jù)有效,評估結(jié)果客觀公正。

    評估對象之所以愿意接受評估,一方面也是為了利用第三方評估機構(gòu)的權(quán)威性來為自己贏得更多民眾或者資金的支持,由此可見,權(quán)威性對于第三方評估機構(gòu)而言,其重要性不言而喻。然而,當(dāng)前我國第三方評估機構(gòu)的權(quán)威性還有待進(jìn)一步驗證,主要體現(xiàn)在:第一,證據(jù)支撐不足,表現(xiàn)在證據(jù)來源的渠道單一,完整性和準(zhǔn)確性不足。目前,第三方評估機構(gòu)獲取評估證據(jù)的渠道較少,主要包括評估對象提交的自我評估報告以及評估專家實地調(diào)查獲取的信息資料,缺少有關(guān)其他利益相關(guān)者的證據(jù)資料的收集。另外,為了獲得理想的評估結(jié)果,評估對象主動提交的自我評估材料存在過度包裝粉飾的嫌疑,多是彰顯自身優(yōu)勢,而掩蓋自身缺點。第二,評估結(jié)果受質(zhì)疑。一些第三方評估機構(gòu)為了謀求自身利益而故意發(fā)布不合事實的評估報告,失去了社會公眾的信任。第三,評估效用不高。第三方評估機構(gòu)功利化趨勢明顯,存在“為評估而評估”的現(xiàn)象,只重視評估結(jié)果,忽視評估的過程和指標(biāo)是否恰當(dāng)、范圍是否全面,無法達(dá)到第三方評估的預(yù)設(shè)目標(biāo)和效果。

    三、第三方評估機構(gòu)困境突圍

    為了有效發(fā)揮第三方評估制度的優(yōu)勢和作用,第三方評估機構(gòu)必須審視自我,做好內(nèi)部管理,才能從困境中突圍,找到真正解決問題的路徑。

    (一)堅持獨立發(fā)展。作為第三方評估機構(gòu),必須保持自身獨立性,堅持獨立發(fā)展,才能保證所發(fā)布的評估結(jié)果不被其他因素影響,確??陀^公正,具備公信力。首先,第三方評估機構(gòu)必須堅持機構(gòu)獨立,要依法設(shè)立,按照法律程序取得獨立法人資格,能夠獨立承擔(dān)自身的法律責(zé)任,不隸屬于任何政府行政部門或其他組織機構(gòu),其與政府和被評估對象是一種平等的合作共贏的關(guān)系。其次,第三方評估機構(gòu)要堅持價值選擇獨立,擁有自主決策權(quán),自主制定從業(yè)人員的招聘條件,選人用人等行為不被他人或組織干涉。

    第三方評估機構(gòu)要堅持經(jīng)濟(jì)獨立,主動去適應(yīng)政府購買社會服務(wù)的需求,主動了解市場并參與市場競爭,通過公開招標(biāo)等方式與競爭對手展開競爭,搶占現(xiàn)有市場,通過提供有償評估服務(wù)及咨詢服務(wù)等來提高營業(yè)收入。積極開展市場調(diào)研,尋求自身差異化優(yōu)勢,積極主動開拓別人沒有但市場需要的新業(yè)務(wù),發(fā)掘潛在市場,拓寬資金來源渠道,逐步擺脫對政府財政資金的依賴,做到經(jīng)濟(jì)獨立。

    (二)提升專業(yè)能力。第三方評估機構(gòu)的專業(yè)性直接影響著其評估結(jié)果的可靠性水平,影響著公眾對其信任和滿意程度,所以第三方評估機構(gòu)必須提高自身的專業(yè)能力。第三方評估機構(gòu)要加強理論研究,不斷學(xué)習(xí)國家政策,借鑒國外的先進(jìn)理論及實踐,并及時總結(jié)自身的評估經(jīng)驗,不斷反思和檢討自身不足,堅持理論與實踐相結(jié)合,不斷深化評估行業(yè)的理論知識研究。同時,加強對從業(yè)成員價值取向、行為準(zhǔn)則、專業(yè)意識的引導(dǎo)和培養(yǎng),提高其道德素質(zhì)和敬業(yè)精神。

    培養(yǎng)和優(yōu)化專業(yè)團(tuán)隊,一方面要提高評估從業(yè)人員的門檻,要求其專業(yè)知識過硬,有一定的評估實踐經(jīng)歷,并且有良好的職業(yè)道德,還要定期對從業(yè)人員進(jìn)行考核和培訓(xùn),考核不達(dá)標(biāo)的將會被行業(yè)淘汰,逐步形成第三方評估職業(yè)資質(zhì)認(rèn)定以及持證上崗制度,不斷提高行業(yè)整體的專業(yè)水平;另一方面要面向社會各行業(yè)公開招聘,建立針對不同被評估對象的多層次、多類型的專家?guī)?,如對于教育第三方評估,則需要建立包含學(xué)科專家、教育管理專家、一線教師等在內(nèi)的專家?guī)?,定期考核,實行?yōu)勝劣汰、動態(tài)管理。

    第三方評估機構(gòu)還要不斷提升專業(yè)技術(shù)和方法,有效利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新興技術(shù),結(jié)合多學(xué)科知識開發(fā)大型線上第三方評估信息系統(tǒng),創(chuàng)新第三方評估技術(shù)方法。

    (三)保障權(quán)威性。第三方評估機構(gòu)只有出具權(quán)威性的評估結(jié)果,才能更具公信力。從政府層面上,應(yīng)提供制度保障。

    首先,建立第三方評估申訴制度,如果被評估對象不滿意第三方評估機構(gòu)公布的評估結(jié)果,那么就可以向第三方評估的認(rèn)可機構(gòu)或政府申請上訴,只要申請理由合理,認(rèn)可機構(gòu)或政府就有權(quán)重新展開調(diào)查,若證據(jù)材料充分則有權(quán)調(diào)整原來的評估結(jié)果,也進(jìn)一步提高了評估結(jié)果的準(zhǔn)確性和可靠性。

    其次,建立信息公開制度,一方面要完善評估機構(gòu)與被評估對象之間的雙向溝通機制,賦予第三方評估機構(gòu)自主查閱被評估對象材料信息和數(shù)據(jù)的權(quán)限,解決評估過程中的信息不對稱問題,確保評估證據(jù)來源渠道多樣,保障評估結(jié)果有足夠的證據(jù)支撐。此外,還可利用信息技術(shù)建立信息公開和信息資源儲存平臺,線上管理數(shù)據(jù)信息,并且可以隨時隨地查看數(shù)據(jù),對被評估對象進(jìn)行實時監(jiān)督。另一方面第三方評估機構(gòu)還要主動利用新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)、權(quán)威報紙和期刊等平臺,將評估理念、標(biāo)準(zhǔn)、流程與方法以及團(tuán)隊成員、重大變更和評估結(jié)果等信息向社會公開,主動接受社會公眾的監(jiān)督,提高第三方評估機構(gòu)的透明度,塑造社會公信力。

    最后,建立評估結(jié)果的反饋制度,將評估結(jié)果更多應(yīng)用到實際生活中去。第三方評估機構(gòu)應(yīng)該不斷與被評估對象反饋信息,交流評估過程中發(fā)現(xiàn)的問題,使被評估對象可以及時糾正偏差,改正問題,做出正確決策。避免再出現(xiàn)“為評估而評估”的功利化趨勢,解決只重視評估結(jié)果不重視評估過程和原因的問題,達(dá)到“以評促建”的效果。同時,還要將評估結(jié)果廣泛應(yīng)用到政府管理中,例如將政府績效第三方評估結(jié)果作為政府官員升遷、獎懲、問責(zé)的考核指標(biāo),使第三方評估真正發(fā)揮作用,真正為社會做貢獻(xiàn)。

    四、結(jié)語

    第三方評估自從國外引進(jìn)以來,就被認(rèn)為是客觀公正的象征。然而,由于我國第三方評估起步較晚,發(fā)展時間較短,面臨著獨立性、專業(yè)性、權(quán)威性不足等困境。應(yīng)基于第三方評估機構(gòu)的視角,優(yōu)化內(nèi)部管理,不斷在實踐中總結(jié)經(jīng)驗,優(yōu)化第三方評估制度,提升第三方評估機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量,最大限度發(fā)揮好第三方評估參與國家治理的作用。

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