城市社區(qū)居民自治現(xiàn)實困境與優(yōu)化探析

□文/唐曉兵

（黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院 黑龍江·哈爾濱）

［提要］ 黨的十八屆三中全會提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在這一大背景下，我國民主治理水平也得到顯著提高，城市的社區(qū)居民自治也在不斷受到重視。本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，對城市社區(qū)居民自治進(jìn)行探討，并提出優(yōu)化路徑。

國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是保證社會發(fā)展的基礎(chǔ)。我國最早開始對社區(qū)的研究是將其作為社會學(xué)領(lǐng)域的問題來進(jìn)行分析、研究的。到目前為止，我國部分省市社區(qū)已經(jīng)形成了具有自己特色的居民自治模式，并且取得了一定的成效。對推動和諧社會發(fā)展具有重要意義。

一、城市社區(qū)居民自治的概念

（一）社區(qū)概念的產(chǎn)生?！吧鐓^(qū)”最早是由德國社會學(xué)家滕尼斯提出的。他對于社區(qū)的定義為由同質(zhì)人口組成的，關(guān)系親密，守望相助，疾病相扶，富有人情味的社會群體。但是，隨著時代的發(fā)展，不同的學(xué)者對于社區(qū)概念的理解也是不同的。西方學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)的作用應(yīng)該是來滿足居民的心理情感。而在我國，這一概念由學(xué)者費孝通提出的。后來經(jīng)過學(xué)術(shù)界研究與政府部門探索，提出了具有我國特點的社區(qū)概念。這種社區(qū)更多指的是地域界限，而不是強調(diào)歸屬感等心理感情，它就是指聚集在一定地域范圍內(nèi)行政區(qū)劃相當(dāng)于街道的，人們所組成的社會生活共同體。

（二）城市社區(qū)居民自治的含義及內(nèi)涵。社區(qū)居民自治是基于社區(qū)、自治這兩個詞匯的基礎(chǔ)之上的，自治就是指人民采用民主的方式，民主的途徑，自己有權(quán)來管理，解決人民自己的事務(wù)?；鶎尤罕娮灾问俏覈灾蔚男问街??；鶎尤罕娮灾卧谖覈饕憩F(xiàn)為村民自治和居民自治。因此，城市社區(qū)居民自治就是指城市社區(qū)里的居民在法律允許的范圍內(nèi)，行使自己的選舉、決策、監(jiān)督的權(quán)利，從而使自己參與到社區(qū)的管理當(dāng)中，使其促進(jìn)治理體系與治理能力的現(xiàn)代化。

二、城市社區(qū)居民自治發(fā)展進(jìn)程中的現(xiàn)實困境

在治理現(xiàn)代化的視角下，社區(qū)居民自治仍然在職能發(fā)揮、動力機制、保障體系等方面存在諸多問題，無法滿足時代發(fā)展，無法與“現(xiàn)代化”相配套。

（一）社區(qū)居民自治的職能無法真正發(fā)揮

1、居委會始終帶有行政色彩。根據(jù)我國城市居民委員會組織法，居委會的定位應(yīng)該是一種自治型的組織。但是，許多地區(qū)的居委會并沒有清楚認(rèn)識到自己所應(yīng)該扮演的角色，始終帶有行政色彩，依然承擔(dān)著許多帶有行政性質(zhì)事務(wù)的處理工作。由于居委會的組成人數(shù)并不龐大，這就給居委會帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，使其應(yīng)有的職能不能全面地發(fā)揮出來。就這樣，經(jīng)過時間的推移，一方面居委會漸漸地扮演起了政府左膀右臂的角色；另一方面居委會要在完成自己分內(nèi)的工作任務(wù)的同時，還要接受不同層級的檢查工作，這樣一來，居委會工作人員就會花大量的時間精力在所要接受檢查工作上，最終忽視了居民自治與服務(wù)的角色。

2、選舉等民主制度發(fā)揮不充分。在我國，許多社區(qū)的工作人員采用的都是合同制，采用招聘的方式，并沒有選舉這一過程。與此同時，由于社區(qū)的宣傳力度不夠，導(dǎo)致居民不知道社區(qū)進(jìn)行具體事務(wù)的選舉工作，沒能參與其中，有些居民甚至認(rèn)為選舉與自己關(guān)系不大，參與與否的結(jié)果都一樣。即使能參與到社區(qū)主要職位選舉工作中，但是由于對所要選舉的人員一無所知，無法發(fā)揮出選舉的真正意義。

（二）推動居民自治的動力不足

1、居民參與意識薄弱。真正的有效率的服務(wù)型政府應(yīng)該是能夠讓人們主動參與公共事務(wù)管理而不是所有的事情全權(quán)管理。這在社區(qū)的自治建設(shè)中就體現(xiàn)為需要居民的參與，只有居民參與，自己處理與自己利益相關(guān)的事才能稱得上是自治。雖然現(xiàn)在社區(qū)已經(jīng)在盡力的宣傳居民應(yīng)該積極地參與到社區(qū)的活動中來，但是能夠主動參與的居民還是占比較少，大多數(shù)人的思想還停留在社區(qū)的建設(shè)應(yīng)該靠政府來支持，與自己的關(guān)系不大，自己參與的影響微不足道。即使參與的居民也大多是年齡偏大的離退休人員。因為他們認(rèn)為自己可以在參與社區(qū)活動中獲得“利益”，比如贈送的小禮品等。他們也沒能夠真正地意識到自己才是社區(qū)的“主人”，參與到社區(qū)的管理其實也是自己的一份責(zé)任與義務(wù)。

2、社區(qū)工作人員隊伍缺乏活力。一方面我國社區(qū)的工作人員年齡偏長，并且結(jié)構(gòu)過于單一。在人們的傳統(tǒng)思想中認(rèn)為社區(qū)工作過于基層，因此年輕人不愿意參與到社區(qū)工作中，導(dǎo)致社區(qū)工作人員的隊伍長期缺乏新鮮血液的注入。隨著時代的發(fā)展，社區(qū)工作人員隊伍逐漸地在新鮮事物上無法與時俱進(jìn)。另一方面很多社區(qū)工作人員是合同制，并不會因為他們工作量的多少而將他們轉(zhuǎn)為事業(yè)編或者公務(wù)員的編制。因此，他們只會完成自己分內(nèi)的工作，很難去探索社區(qū)發(fā)展的新途徑、新方式。所以，在一定程度上限制了社區(qū)居民自治的發(fā)展。

（三）社區(qū)居民自治保障體系不完善

1、社區(qū)居民自治發(fā)展經(jīng)費不足。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，實現(xiàn)社區(qū)自治首要問題是資金問題。社區(qū)建設(shè)資金的主要來源有三個：一是政府的財政投入；二是社會資助；三是社區(qū)自籌。缺乏完整的社區(qū)經(jīng)費支持體系也是影響居民自治的原因之一。目前，在我國大多數(shù)社區(qū)自治組織的經(jīng)費中，大多數(shù)來自政府的撥款，少數(shù)是接受社會的資助，由于缺乏籌集資金的渠道，所以社區(qū)自籌這一部分更是微乎其微的。與此同時，社區(qū)事務(wù)又比較繁雜，需要經(jīng)費的地方很多。這樣一來，社區(qū)有很多工作無法順利開展，在一定程度上對社區(qū)自治的發(fā)展產(chǎn)生了反作用。

2、社區(qū)居民參與和反饋機制不健全。有些居民是有參與社區(qū)事務(wù)的意愿的，但是由于社區(qū)缺乏一定的保障體系，無法保障居民到社區(qū)反映問題、提出建議、行使管理和監(jiān)督的權(quán)力時，得到社區(qū)的有效回應(yīng)，反而聽到的回復(fù)卻總是搪塞式的回答，問題得不到有效解決。久而久之，居民認(rèn)為自己得不到重視，參與的熱情自然而然就下降了。

三、城市社區(qū)居民自治優(yōu)化思考

國家治理現(xiàn)代化要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮各主體積極性、參與性，從而實現(xiàn)公共事務(wù)的制度化、法制化、民主化。我國的社區(qū)自治作為社會治理的重要環(huán)節(jié)，其發(fā)展依然需要很長的時間。因此，這就需要對存在的問題采取對策，掌握好社區(qū)工作的“度”，從而加速推動城市治理現(xiàn)代化。

（一）完善社區(qū)居民自治機制促進(jìn)職能發(fā)揮

1、明確社區(qū)與政府的關(guān)系。首先，政府應(yīng)該推進(jìn)行政改革，實現(xiàn)職能的徹底轉(zhuǎn)變，使社區(qū)自治組織可以掌握比以前更多的權(quán)力，將以前街道不應(yīng)該管、管不明白的事都交給社區(qū)自己來處理。這樣一來，社區(qū)更能根據(jù)民意，從現(xiàn)實出發(fā)去處理問題，更好地發(fā)揮其實際作用。其次，減少社區(qū)處理行政性質(zhì)的事務(wù)。如果有些事務(wù)必須通過居委會這樣的組織來進(jìn)行，那么政府應(yīng)該按照一定透明的程序給予與工作相適應(yīng)的費用，通過這種方式給社區(qū)自治減少“壓力”，并且可以調(diào)動社區(qū)相當(dāng)程度的積極性。同時，這些費用的使用應(yīng)該透明化，自覺接受居民的監(jiān)督。

2、健全社區(qū)自治體制。要想實現(xiàn)社區(qū)居民自治的轉(zhuǎn)型發(fā)展，居委會也要進(jìn)行自身的改革，使其能夠得到居民的認(rèn)可，政府的支持。首先，健全居委會的自身結(jié)構(gòu)，做好居民進(jìn)行“民主選舉”、“民主決策”、“民主監(jiān)督”的“中介者”。不斷地在工作方面進(jìn)行改進(jìn)，建立一套標(biāo)準(zhǔn)化的工作機制，做好基層選舉工作，在法律法規(guī)范圍內(nèi)盡可能使每一個人的基層選舉權(quán)得到行使。其次，要充分地聽取社區(qū)居民的意見與建議，了解社情民意，才能發(fā)揮服務(wù)的職能，使服務(wù)真正滿足需要，使社區(qū)居民自治的職能真正發(fā)揮出來。

（二）采用多樣化方式提高社區(qū)自治動力。首先，對社區(qū)的資源進(jìn)行重新的整合，將資源的作用最大化。盡可能地將社區(qū)和居民牢牢“捆綁”在一起，讓居民形成社區(qū)的事務(wù)就是自己的事務(wù)的意識，加強社區(qū)與居民的關(guān)系程度，增進(jìn)居民對社區(qū)事務(wù)的了解。其次，推進(jìn)民主參與制度的完善，通過制度來鼓勵居民參與社區(qū)事務(wù)，激發(fā)居民主體意識。同時，工作人員要堅持深入人民群眾之中，真正了解居民的意愿并落實，得到居民的信任，以此來吸引更多的居民參與其中。最后，創(chuàng)建屬于自己社區(qū)的文化，通過文化來提高居民認(rèn)同感，使居民更了解自己的社區(qū)，打破傳統(tǒng)固有思想，可以使居民通過網(wǎng)絡(luò)媒體參與，如微博與微信等的方式參與社區(qū)事務(wù)中，方便人們的溝通，還可以有效解決人們出于“面子”而對某些問題難以開口的情況，更有利于居民暢所欲言，增強了社區(qū)自治動力。

（三）完善社區(qū)自身建設(shè)，提高自治保障。首先，治理的現(xiàn)代化要始終堅持黨組織為核心。黨組織在社區(qū)建設(shè)中起著指引方向的作用，現(xiàn)在有學(xué)者提出了以黨組織為核心的城市“微治理”模式。微治理要體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，要在黨社融合發(fā)展視角下，加強社會協(xié)同和增加社會公眾的參與程度，要真正尊重每個社區(qū)居民的真實需求。發(fā)揮好黨組織的政治導(dǎo)向、關(guān)鍵決策、思想監(jiān)督的作用。當(dāng)社區(qū)工作涉及居民利益時，要經(jīng)過黨組織的研究決定，切實保障居民利益。其次，治理的現(xiàn)代化需要人才。采取激勵機制來提高社區(qū)工作人員素質(zhì)與工作熱情。通過加強對社區(qū)工作人員的培訓(xùn)與選拔，來改善社區(qū)工作人員隊伍結(jié)構(gòu)，形成高效率、高素質(zhì)的人才隊伍。由于人們普遍認(rèn)為社區(qū)工作過于基層且繁雜，工資待遇也有限，所以很難吸引年輕的高素質(zhì)人才。因此，社區(qū)應(yīng)該適當(dāng)?shù)奶岣吖べY福利待遇，使其能與工作相匹配，健全晉升和培訓(xùn)的途徑，通過這種方式，激勵工作人員出色完成任務(wù)。再次，治理的現(xiàn)代化要保證社區(qū)的資金支持。所以，社區(qū)要健全資金的籌集與管理的制度，除了接受政府的支持與幫助以外，自己也要通過不同的方式籌集資金?？梢圆扇∠蛏鐓^(qū)捐助，建立社區(qū)基金會等方向發(fā)展。與此同時，要加強資金的管理，讓每一個居民了解到資金的用途，資金的一切用途要透明化，從而推動居民自治的發(fā)展。最后，治理的現(xiàn)代化離不開法律法規(guī)的保障。因此，要不斷地健全、完善有關(guān)社區(qū)居民自治的法規(guī)、條例等，讓地方社區(qū)自治過程中有可以遵循的依據(jù)。對于不清楚的地方，一定要明確規(guī)定出來，不能造成模棱兩可的情況。并且要進(jìn)行大力宣傳，提高居民法律意識，通過法律法規(guī)維護(hù)自己的利益，進(jìn)而促進(jìn)社區(qū)自治水平的提高。

四、結(jié)語

從全局范圍內(nèi)來看，城市的社區(qū)居民自治有了一定的發(fā)展，特別是在努力充分地發(fā)揮居民的主體作用，提高居民參與社區(qū)事務(wù)管理等方面。但是，我國的社區(qū)居民自治的發(fā)展還有很長的路要走，還有很大的發(fā)展空間。這就需要結(jié)合我國實際情況繼續(xù)對其進(jìn)行探索與研究，針對出現(xiàn)的不同問題，制定相應(yīng)的解決對策，創(chuàng)新出適合不同社區(qū)的不同模式，讓社區(qū)自治模式充滿多樣化。從而推動城市不斷發(fā)展，社會不斷進(jìn)步，為提升治理體系與治理能力現(xiàn)代化的發(fā)展增強推動力。