安徽省政府債券風險管理研究

□文/干 源 張 艷

（銅陵學院會計學院 安徽·銅陵）

［提要］ 政府債券風險管理對提升地域經(jīng)濟發(fā)展水平有著重要意義。本文從現(xiàn)階段我國政府債券風險管理的實質(zhì)性層面進行分析，針對風險管理中出現(xiàn)的問題，提出具體的優(yōu)化路徑，為防范政府性債務(wù)風險提供一定的參考借鑒。

一、長三角一體化戰(zhàn)略背景

當下，我國市場經(jīng)濟建設(shè)逐漸由傳統(tǒng)城市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)榇蟮赜颉⒋髲?fù)興發(fā)展模式。時代發(fā)展與社會經(jīng)濟都是長三角經(jīng)濟貿(mào)易帶形成的重要推手。長三角一體化戰(zhàn)略背景是在大地域經(jīng)濟促進下的必然產(chǎn)物，是經(jīng)濟全國化及地域繁榮性的一體化效果呈現(xiàn)。長三角一體化的形式打通我國南北經(jīng)濟樞紐與溝通聯(lián)系，將南方經(jīng)濟，即珠三角經(jīng)濟的促進影響進行北移。是我國改革開放及市場經(jīng)濟建設(shè)的重要成果展現(xiàn)。長三角一體化發(fā)展是推動局部到全面的必要途徑，是凝結(jié)力量、發(fā)展經(jīng)濟的一計重拳。結(jié)合“一帶一路”倡議與戰(zhàn)略經(jīng)濟復(fù)興，長三角一體化發(fā)展對開放地方經(jīng)濟、推動全球貿(mào)易起到保障與基礎(chǔ)架構(gòu)。

2020 年8 月，習近平在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上強調(diào)，“要深刻認識長三角區(qū)域在國家經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和作用，結(jié)合長三角一體化發(fā)展面臨的新形勢新要求，堅持目標導(dǎo)向、問題導(dǎo)向相統(tǒng)一，緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關(guān)鍵詞抓好重點工作，真抓實干、埋頭苦干，推動長三角一體化發(fā)展不斷取得成效?！遍L三角地區(qū)已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展最活躍、開放程度最高、創(chuàng)新能力最強的區(qū)域之一。加快融入長三角區(qū)域，實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，是實現(xiàn)安徽經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在要求。

二、安徽省政府債券發(fā)行現(xiàn)狀

為了積極融入長三角一體化發(fā)展，合肥市蜀山區(qū)環(huán)科大科創(chuàng)走廊環(huán)境改造項目、淮北市城市大腦運營中心項目、新蕪開發(fā)區(qū)承接長三角產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移高質(zhì)量發(fā)展示范區(qū)建設(shè)項目、鳳陽縣G329 鳳陽至蚌埠段改線工程項目等均發(fā)行了安徽省政府專項債券。信用級別均為AAA 級。付息方式均為利息按半年支付，債券最后一期利息隨本金一起支付。債券資金投向長江經(jīng)濟帶發(fā)展和長三角一體化發(fā)展領(lǐng)域。發(fā)行地方政府債券（包括一般債券和專項債券）是順應(yīng)財稅體制改革的需要，理順了中央和地方財政關(guān)系，可以為地方政府提供穩(wěn)定、可持續(xù)的資金來源，有利于完善地方政府融資機制。不斷增加的地方政府債券規(guī)模，為經(jīng)濟的恢復(fù)發(fā)展提供了有力支持，政府債券資金將發(fā)揮更大作用，在新發(fā)展格局下政府債券將發(fā)揮更多基礎(chǔ)性作用。

三、政府債券風險管控重要意義

（一）債券風險及風險管理概述。債券風險主要是指地方政府選擇自行承擔債務(wù)，其后因諸多問題導(dǎo)致無法完成按期還本付息。進而產(chǎn)生較為嚴重的影響后果。一旦出現(xiàn)債券風險地方政府財政能力會迅速下降，如不能定期發(fā)放養(yǎng)老保險或公共事業(yè)投資等。通過分析后發(fā)現(xiàn)該情況發(fā)生造成容易造成流動性、償債兩種風險。最為嚴重的就是償債風險，償債風險是指政府出現(xiàn)“資不抵債”等情況。這樣就導(dǎo)致政府職能與運行保障失效，影響地方政府開展相關(guān)工作。

風險管理是指在進行經(jīng)營或投資中出現(xiàn)的一種風險控制方法。風險出現(xiàn)有其一定的突發(fā)性、因果性，很多環(huán)節(jié)都會導(dǎo)致風險發(fā)生。在對風險控制中提升管理效應(yīng)與管理質(zhì)量十分重要。風險管理主要包括風險評估、風險防范、風險分析、風險鑒定等。風險管理主要以風險監(jiān)督、風險處理為主，風險主要以投資風險、債務(wù)風險、財務(wù)風險等為主。

（二）重要意義及價值體現(xiàn)。政府債券風險管理的作用在于結(jié)合實際，對政府財政及資本運作的合理性進行方案制定、政府債務(wù)控制。如地方政府債務(wù)失控，則會造成政府財政虛空、資金減少等。對城市及地域經(jīng)濟維持、建設(shè)項目投資等造成極大影響。政府債券問題一直備受關(guān)注。本文主要從不同層面，對安徽省政府債券風險及管理生效等問題進行分析，對優(yōu)化整個政府財務(wù)管控與職能發(fā)揮具有十分重要的影響意義。

近年來，疊加債務(wù)到期壓力抬升，全國大部分省份的債務(wù)化解壓力普遍提升。盡管國家財政部在政策上一直在“開正門、堵后門”，但是有些地方政府的財政壓力仍然很大，特別是實體經(jīng)濟動能弱勢，“保增長”壓力較大的情況下，違規(guī)違法舉債出現(xiàn)了不少“新變種”，地方融資平臺債務(wù)違約風險不斷提高，隱性的債務(wù)還在蔓延。而財政部也多次發(fā)布文件，對地方各種違規(guī)違法舉債融資行為將終身問責。因此，將債券風險控制作為調(diào)整地方經(jīng)濟發(fā)展、政府項目建設(shè)投資的有效方法十分關(guān)鍵。在具體工作開展中必須以長三角一體化發(fā)展為主，進行針對性融合設(shè)計。

四、安徽省政府債券風險管理存在的主要問題

（一）新增債券規(guī)模不大影響在建項目。通過對安徽省政府債券進行分析調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，其當下存在新增債券規(guī)模不大，且在建項目已經(jīng)造成嚴重影響。安徽省是長三角一體化戰(zhàn)略發(fā)展的重要組成部分。從地域經(jīng)濟發(fā)展實質(zhì)層面來講，安徽省在其發(fā)展中一直受政府融資問題影響。政府在發(fā)行地方債券過程中也出現(xiàn)諸多問題。政府債券發(fā)行量不夠，對其當下建設(shè)項目造成影響。這種影響性不是單一的地區(qū)經(jīng)濟影響，而是對整個安徽省和長三角區(qū)域的波及影響。省級、市級很多在建項目都無法順利進行，所謂政府不能從民間或銀行及市場等層面發(fā)行債券，政府資金受到一定制約導(dǎo)致諸多項目無法進行建設(shè)。

（二）缺乏風險控制思維稅收體系需強化。通過對安徽省部分地區(qū)進行走訪調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，多地缺乏對債券風險的科學管控認識，可能導(dǎo)致后期諸多問題發(fā)生。其中，最為明顯的就是全局意識不強，風險管控思維缺乏。不能從長三角一體化發(fā)展層面分析考慮，缺乏對全局經(jīng)濟發(fā)展及繁榮一體化的目標性。單一的開展項目投入雖有利于民生發(fā)展，但無疑對政府財政支持造成極大影響。因此，在具體工作開展中也要強化其風險控制思維，將發(fā)生的風險性進行最大限度的降低。同時，安徽省稅收機制與政策等依然有待完善，稅收能力整體相對偏低，無法快速對財政給予補充，這些都是其主要問題。對日后債券風險出現(xiàn)都有間接效應(yīng)。

（三）債券之間存在價格差異影響發(fā)行。（1）發(fā)行主體不同。作為籌資手段，無論是國家、地方公共團體還是企業(yè)，都可以發(fā)行債券，而股票則只能是股份制企業(yè)才可以發(fā)行。（2）收益穩(wěn)定性不同。從收益方面看，債券在購買之前，利率已定，到期就可以獲得固定利息，而不管發(fā)行債券的公司經(jīng)營獲利與否。股票一般在購買之前不定股息率，股息收入隨股份公司的盈利情況變動而變動，盈利多就多得，盈利少就少得，無盈利不得。（3）經(jīng)濟利益關(guān)系不同。作為主要的金融工具，債券和股票實質(zhì)上是兩種性質(zhì)不同的有價證券。二者反映著不同的經(jīng)濟利益關(guān)系。債券所表示的只是對公司的一種債權(quán)，而股票所表示的則是對公司的所有權(quán)。權(quán)屬關(guān)系不同，就決定了債券持有者無權(quán)過問公司的經(jīng)營管理，而股票持有者，則有權(quán)直接或間接地參與公司的經(jīng)營管理。

（四）銀行反映需提升相關(guān)措施。在債券風險管理控制中商業(yè)銀行作用發(fā)揮不大，銀行不能及時介入與參加，這樣就導(dǎo)致在日后債券發(fā)行逐漸增多中，缺乏有效的金融管控與調(diào)節(jié)，讓債券發(fā)行及政府債務(wù)過度集中化、固態(tài)化，可能導(dǎo)致地方政府在后期建設(shè)投資及項目建設(shè)中債務(wù)風險不可控；另一方面是IT開發(fā)過程管理的難題。一般的銀行開發(fā)環(huán)境往往缺少源碼管理及代碼審核功能，開發(fā)自測耗時費力，缺少端到端、全線上的項目管理監(jiān)控平臺。此外，銀行也面臨著IT 項目迭代效率不高的問題，需求的快速變化使銀行軟件版本的迭代加速，要在最短的時間內(nèi)完成上線才能及時滿足業(yè)務(wù)需求，發(fā)布的時效性要求提高，而常規(guī)手工測試執(zhí)行往往難以滿足快速發(fā)布要求，使測試過程反復(fù)拖沓。還有就是銀行IT 部署發(fā)布的控制難題，傳統(tǒng)做法主要是手工加shell 腳本的半自動化部署，而在每次IT 部署過程中往往存在諸多問題，使最終部署效果及發(fā)布風險難以完全掌控。

五、安徽省政府債券風險管理優(yōu)化路徑

（一）妥善安排新增債券額度。按照新《預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》和市政府、市財政局關(guān)于政府性債務(wù)管理的有關(guān)規(guī)定，安徽省建立起“借用還”相統(tǒng)一的地方政府債務(wù)管理機制，切實防范化解財政金融風險，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。但是，安徽省存量債務(wù)規(guī)模較小，債務(wù)率相對較低，經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，特別是目前無鐵路過境，嚴重影響外向型經(jīng)濟發(fā)展。時值經(jīng)濟增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期以及新舊動能轉(zhuǎn)換階段，經(jīng)濟增長放緩、財政收入增速回落、財政收支矛盾突出、重大民生及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大，經(jīng)濟社會發(fā)展受到資金要素制約。

（二）鼓勵商業(yè)銀行積極參與其中。針對安徽省政府債券風險發(fā)生的可能性，應(yīng)鼓勵商業(yè)銀行積極參與其中。安徽省政府債務(wù)增加的部分目的在于促進長三角經(jīng)濟一體化建設(shè)，很多項目投資都直接與長三角經(jīng)濟發(fā)展緊密相關(guān)。在長三角更高質(zhì)量一體化發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，對其自身債務(wù)風險進行有效控制顯得十分重要。將商業(yè)銀行納入其債務(wù)處理與緩沖的重要承載體，對安徽省各級政府的財政保障影響深遠。具體如下：第一，發(fā)揮商業(yè)銀行的借貸功能與風險轉(zhuǎn)移作用。安徽省政府可與商業(yè)銀行合作，將部分債務(wù)進行商業(yè)銀行轉(zhuǎn)移。讓商業(yè)銀行成為債務(wù)負擔主體，政府可通過與銀行進行合作，以定期或分期形式對銀行進行還債。這種方法有效緩解政府高債務(wù)風險，將債券風險進行有效轉(zhuǎn)移。第二，讓商業(yè)銀行參與到政府項目融資、籌資或建設(shè)發(fā)展中去。政府與銀行的關(guān)系應(yīng)為合作、協(xié)調(diào)發(fā)展關(guān)系。其主要目的都是繁榮地方經(jīng)濟。長三角一體化發(fā)展也是金融一體化發(fā)展形式。安徽省政府應(yīng)站在時代發(fā)展的宏觀高度，將長三角金融一體化框架進行設(shè)計及搭建。與商業(yè)銀行合作不能局限于安徽省境內(nèi)，要積極與長三角城市展開金融合作，發(fā)揮毗鄰優(yōu)勢。這樣不僅有利于長三角經(jīng)濟發(fā)展一體化形式，更為日后降低安徽省政府債券的風險打下了基礎(chǔ)。第三，與商業(yè)銀行合作制定發(fā)行更為標準的政府債券。在債券發(fā)行中安徽省政府應(yīng)與商業(yè)銀行進行合作，將政府債券進行商業(yè)化包裝，在包裝過程中一定要凸顯其回報性、高息性，這樣才能有效吸引債權(quán)人介入，以商品投資形式進行大量政府債券認投。如商業(yè)銀行可選擇一種政府債券投資或平臺等形式，讓債券發(fā)行更具理財投資性。這些都是提升政府債券發(fā)行與降低風險的有效手段。

（三）強化政府稅收體系建設(shè)。稅收是政府財政主要來源，通過對安徽省政府進行走訪調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，其在稅收方面也存在諸多問題。使政府財政運行及建設(shè)投入受阻，不得借入大量債務(wù)，以確保建設(shè)資金投入?；诖耍不帐≌畱?yīng)結(jié)合長三角一體化發(fā)展背景，將自身政府職能進行發(fā)揮。強化自身稅收體系建設(shè)，以抗衡債券風險。第一，對安徽省各項稅務(wù)機制、稅收政策及規(guī)范條文等進行明確。以制度帶動執(zhí)行、以執(zhí)行促進發(fā)展，在稅收過程中應(yīng)強調(diào)執(zhí)行、發(fā)展的雙重效應(yīng)。執(zhí)行在于對工作的貫徹落實，發(fā)展在于對一體化經(jīng)濟模式的推動。第二，新增相關(guān)稅收項目，從安徽省產(chǎn)業(yè)調(diào)整到新經(jīng)濟模式應(yīng)用層面入手，對新產(chǎn)業(yè)或新媒體等行業(yè)進行稅收添加，完善各新產(chǎn)業(yè)的調(diào)查力度，擬定各稅收項目等。提升新增稅收數(shù)量，并根據(jù)長三角一體化發(fā)展方向進行多省市合作等。將稅收的實質(zhì)性與保障性進行詮釋，為長三角經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)積極助力。

（四）全國統(tǒng)籌安排政府投資規(guī)模。國家政府層面應(yīng)對長三角區(qū)域及安徽省政府投資方向、規(guī)模等進行統(tǒng)籌安排。將以往的零散政府投資行為進行規(guī)劃，以統(tǒng)一性、布局性為主，中央政府及時介入，也會降低或規(guī)避地方政府債券風險發(fā)生。具體措施如下：第一，中央政府應(yīng)加大地方區(qū)域及政府的巡查力度，對地方經(jīng)濟與項目建設(shè)的功能性、投資性給予明確。通過調(diào)查分析等形式，擬定政府重大投資項目并對其投資規(guī)模給予政策建議。安徽省政府不可進行盲目融資。如一旦出現(xiàn)盲目性投資，則會導(dǎo)致大量債務(wù)風險發(fā)生，對政府以后的投資也不會造成一定的影響。而中央政府從全國層面介入，對其進行宏觀調(diào)控十分重要，也是其主要保障手段之一。第二，繼續(xù)強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從民生保障入手，不斷營造長三角一體化帶動經(jīng)濟模式。將安徽省打造成為更具發(fā)展空間主要主旨的經(jīng)濟繁榮地帶，因此在全面?zhèn)L險控制中安徽省要做好全國一盤棋及相應(yīng)政策等工作。

綜上所述，本文從不同方面及角度對安徽省政府債券風險管理存在的問題進行闡明，并提出相關(guān)優(yōu)化措施，為實現(xiàn)現(xiàn)代化金融體系全面建設(shè)奠定基礎(chǔ)。