高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制及收費(fèi)政策研究

張?bào)戕?安徽國(guó)路高速公路有限公司

一個(gè)國(guó)家的發(fā)展以及其綜合實(shí)力的象征是什么？答案是道路。路這一詞可以追朔到中國(guó)古代的宋朝，在當(dāng)時(shí)它是作為當(dāng)代行政區(qū)域劃分的一個(gè)標(biāo)志。而隨著時(shí)代的不斷進(jìn)步和發(fā)展，路從人們用來(lái)行走到單車、汽車行走，經(jīng)歷了很長(zhǎng)的發(fā)展歷程，高速公路在中國(guó)的出現(xiàn)是在1978年的臺(tái)灣，而真正在1984年時(shí)，中國(guó)興建了沈陽(yáng)至大連的高速公路，它是中國(guó)內(nèi)地的第一條高速公路?，F(xiàn)如今隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平逐年增高，人民對(duì)高速公路的需求大大增加，與此同時(shí)我國(guó)高速公路為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，在我國(guó)國(guó)家政策的扶持下和高速公路相關(guān)部門的努力下，我國(guó)高速公路建設(shè)腳步不斷加快，在運(yùn)輸服務(wù)方面有效提高了運(yùn)輸效率，在交通出行方面提高了人民的出行效率，也在很大程度上帶動(dòng)了我國(guó)旅游事業(yè)的發(fā)展。這些都象征著中國(guó)高增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)，但在高速公路運(yùn)營(yíng)管理方面仍有很大的欠缺，已經(jīng)適應(yīng)不了如今經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的中國(guó)。并且在高速公路如此漫長(zhǎng)的發(fā)展中，中國(guó)財(cái)政資金已經(jīng)難以滿足建設(shè)高速公路的發(fā)展條件，而高速公路是否收費(fèi)也在我國(guó)有著很大的分歧，所以必須要對(duì)目前在高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制以及收費(fèi)方面所存在的問(wèn)題進(jìn)行研究和改善。

一、高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制內(nèi)容

為了保障高速公路建設(shè)在系統(tǒng)內(nèi)部以及各個(gè)組織之間的管理權(quán)限，使所有管理制度正常順利進(jìn)行而建立了一種高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制。為了區(qū)別職責(zé)和權(quán)力，整個(gè)管理體制需要對(duì)整個(gè)組織進(jìn)行配置和分析，科學(xué)合理的配置是整個(gè)管理體制的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，它決定著這個(gè)管理體制是否達(dá)到最優(yōu)化。一個(gè)管理體制最重要的是組織機(jī)構(gòu)成員以及在各個(gè)組織內(nèi)部和外部環(huán)境的各種關(guān)系所形成的規(guī)章制度，因?yàn)檫@些規(guī)章制度總是為此制定，然后在此基礎(chǔ)上去不斷的完善和創(chuàng)新。

一個(gè)管理體制的演變不僅要受到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約，而且一個(gè)國(guó)家的基本政治制度包括民族思想文化都會(huì)對(duì)管理體制產(chǎn)生影響。其中由于國(guó)家的政治制度又存在階級(jí)關(guān)系和階級(jí)利益，所以國(guó)家的管理體制又有一定的階級(jí)性，并且風(fēng)俗文化的影響也會(huì)讓管理體制發(fā)生質(zhì)變。

二、高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制現(xiàn)狀

高速公路作為國(guó)家的最基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，能夠順利開(kāi)展建設(shè)工作是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本保障；目前我國(guó)的高速公路運(yùn)營(yíng)管理模式有三種，第一是事業(yè)型，具體是由省級(jí)的交通主管部門總負(fù)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一的指揮，而高速公路的投資、養(yǎng)護(hù)以及建設(shè)等工作則由其直屬的相關(guān)事業(yè)單位負(fù)責(zé)參與，包括后期的運(yùn)營(yíng)工作；第二是省級(jí)交通管理部門企業(yè)型，具體是在各省級(jí)的交通行業(yè)主管部門總指導(dǎo)規(guī)劃下，其相關(guān)事業(yè)單位和直屬的交通管理部門做監(jiān)管工作，而高速公路的建設(shè)、投資和養(yǎng)護(hù)等日常運(yùn)營(yíng)工作必須成立相關(guān)區(qū)域范圍的高速公路企業(yè)來(lái)運(yùn)行；第三是隸屬省國(guó)資委企業(yè)型，具體是在各省級(jí)交通行業(yè)部門的總指揮規(guī)劃下，各省交通企業(yè)部門及直屬相關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行高速公路各區(qū)域內(nèi)的監(jiān)管工作，而省國(guó)資委則成立各省域范圍內(nèi)的高速公路企業(yè)，他們?cè)谄渲邪缪輫?guó)有資產(chǎn)監(jiān)管者的角色，高速公路的具體投資、收費(fèi)、養(yǎng)護(hù)和日常運(yùn)營(yíng)工作都是由這類企業(yè)所監(jiān)管執(zhí)行。

我國(guó)高速公路發(fā)展起步較晚，但發(fā)展迅速，在這種情況下，社會(huì)上的聲音比比皆是，不僅如此，各級(jí)的相關(guān)交通部門在理論上和實(shí)踐上對(duì)于科學(xué)化的管理都不能很好的認(rèn)識(shí)。并且，在各個(gè)區(qū)域的高速公路，它們都有其獨(dú)特的結(jié)構(gòu)模式，必須要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況去尋找它們獨(dú)特的規(guī)律，不僅如此，更要積極的探索和嘗試不同的管理體制，最快的去適應(yīng)這個(gè)區(qū)域。而目前最主要的問(wèn)題是我國(guó)高速公路收費(fèi)還貸的經(jīng)營(yíng)管理體制導(dǎo)致體制內(nèi)政企不分，高速公路企業(yè)本身作為一個(gè)壟斷性行業(yè)，實(shí)際經(jīng)營(yíng)者還是由各省級(jí)交通主管部門主導(dǎo)，進(jìn)而形成的運(yùn)營(yíng)管理體制壟斷利益和行政權(quán)力結(jié)合的雙壟斷行業(yè)。最后的結(jié)果就是降低了高速公路的經(jīng)濟(jì)效率，而且在這種情況下，無(wú)法形成有效的競(jìng)爭(zhēng)局面，但是高速公路的養(yǎng)護(hù)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)工作都是切實(shí)的涉及到人民的生活之中，無(wú)疑會(huì)造成人民的利益損失，這種壟斷體制，拉低了社會(huì)的幸福感，造成惰性發(fā)展，很難推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完不符合我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制制度。所以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的獨(dú)立和平等必須要發(fā)揮出來(lái)，保證我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制向好的方向發(fā)展。

三、高速公路收費(fèi)政策及現(xiàn)狀

高速公路是人民生活和國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是公共產(chǎn)品的一種，因?yàn)槠涮厥庑裕咚俟返慕?jīng)營(yíng)由國(guó)有企業(yè)進(jìn)行壟斷經(jīng)營(yíng)。但高速公路的建設(shè)、投資和經(jīng)營(yíng)等工作不僅需要大量的資金投入，更需要人力資源，所以國(guó)家設(shè)立高速公路收費(fèi)制度，具體由各區(qū)域國(guó)有企業(yè)進(jìn)行實(shí)施，并且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及生產(chǎn)質(zhì)量都將受到法律的監(jiān)控和約束。我國(guó)關(guān)于高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有明確規(guī)定，回收成本為高速公路收費(fèi)的主要目的，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際的投資總額、當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)標(biāo)準(zhǔn)以及交通流量等因素為基準(zhǔn)去確定。當(dāng)然也要有適當(dāng)?shù)纳细。@種收費(fèi)方法能夠有參照性的去分析，但單從成本出發(fā)的角度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，它忽視了民眾的需求，不同程度上對(duì)人民利益造成了危害，這種方法的優(yōu)勢(shì)在于操作簡(jiǎn)單。

如果從消費(fèi)者角度出發(fā)，通過(guò)測(cè)算當(dāng)?shù)叵M(fèi)者收入水平對(duì)高速收費(fèi)的承受能力，去制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)過(guò)程漫長(zhǎng)且復(fù)雜，由于各地人民收入水平受到各種因素的影響，這種方法在實(shí)際執(zhí)行中按期收回成本是很難實(shí)現(xiàn)的。

在我國(guó)高速公路發(fā)展如此迅猛的今天，高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制及收費(fèi)政策仍存在較多問(wèn)題和弊端，我國(guó)在未來(lái)規(guī)劃中還要繼續(xù)對(duì)高速公路的建設(shè)投入很大的力量，所以高速公路建設(shè)和發(fā)展將充滿挑戰(zhàn)。對(duì)于目前高速公路收費(fèi)政策所存在的問(wèn)題主要是在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)期限以及收費(fèi)豁免方面，還有高速公路收費(fèi)相關(guān)政策以及制度的不完善，包括相關(guān)政府部門在前期因責(zé)任缺失和債務(wù)遺留導(dǎo)致的發(fā)展混亂，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定不僅對(duì)高速項(xiàng)目的使用者有著影響，而且也影響著高速公路后期投資的回收以及項(xiàng)目貸款的償還等問(wèn)題。但是如果收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定不合理就會(huì)造成利益分配不均勻，會(huì)使得整個(gè)高速公路收費(fèi)體系產(chǎn)生混亂，收費(fèi)過(guò)低會(huì)造成公路的過(guò)度使用，從而增高高速公路的養(yǎng)護(hù)成本，收費(fèi)過(guò)高則降低民眾的自身利益。所以收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于高速公路的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有著決定性的作用，現(xiàn)在社會(huì)上各個(gè)媒體到處可見(jiàn)對(duì)于我國(guó)高速公路收費(fèi)的不滿，原因大多數(shù)是由于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，少部分原因是高速公路建設(shè)通車收費(fèi)至今，高速公路項(xiàng)目已經(jīng)做到債務(wù)清還、投資回收并且一定程度上獲得一定的利潤(rùn)，但如果繼續(xù)收費(fèi)依然不妥。

造成目前這些收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)有歧義的原因不僅在高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的形成機(jī)制方面，而且最重要的是高速公路在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)制定過(guò)程中產(chǎn)生的投資成本回收周期。高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)形成機(jī)制導(dǎo)致民眾以為收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是人為制定，并且民眾對(duì)于高速公路整個(gè)建設(shè)投資以及后期的運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)等工作了解很少，他們對(duì)于高速公路大量的人力物力以及資金的投入沒(méi)有概念。而高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)在貸款以及投資回收年限等因素的影響下自然提高不少，導(dǎo)致一部分民眾不滿，雖然高速公路項(xiàng)目不作為盈利目的，但礙于貸款以及財(cái)政部門的壓力，無(wú)法對(duì)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)做到最合理的配置。國(guó)家對(duì)于公路收費(fèi)政策也在一直進(jìn)行監(jiān)督和改進(jìn)，在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中規(guī)定了“收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)依照價(jià)格法律、行政法規(guī)的 規(guī)定進(jìn)行聽(tīng)證”等一系列監(jiān)管措施，并且在高速公路企業(yè)以及相關(guān)政府部門的協(xié)同努力下，已經(jīng)最大程度的保證了民眾的利益。但是在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，雖然高速公路的使用者很多，但是由于監(jiān)管意識(shí)薄弱，難以直接向監(jiān)管部門維護(hù)自己的利益，從而降低了對(duì)政府以及相關(guān)交通企業(yè)的監(jiān)管力度。

我國(guó)基于高速公路的建設(shè)、投資成本以及后期的運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)等資金的投入，對(duì)于高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的制定有著嚴(yán)格要求。高速公路的投入國(guó)家在《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》中規(guī)定了高速公路的最長(zhǎng)收費(fèi)年限，而為了在規(guī)定年限內(nèi)歸還貸款以及收回前期投資、盈利等，只能提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而高速公路交通流量結(jié)合最長(zhǎng)的收費(fèi)年限是影響收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高低的最重要因素，所以高速公路短時(shí)間收回投資的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)肯定要比長(zhǎng)時(shí)間收回投資的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)要高。在我國(guó)大部分省份高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是一致的，這樣不僅便于管理而且不同程度上降低了區(qū)域性差異，雖然在表面上統(tǒng)一了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)際收費(fèi)過(guò)程中確是沒(méi)有公平可言的。因?yàn)楦鱾€(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平不一樣，高速公路在指定的最長(zhǎng)收費(fèi)年限內(nèi)還款能力也不盡相同，對(duì)于大城市而言，特別是位于交通樞紐的城市，交通流量大，經(jīng)濟(jì)水平高，所以高速公路的還款能力以及回收投資就快。而對(duì)于交通流量小，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩的地區(qū)來(lái)說(shuō)，投資回收能力和還款能力就慢，所以根據(jù)高速公路項(xiàng)目的具體情況去指定相應(yīng)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)才能更加公平，如果非要說(shuō)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，那對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的地區(qū)無(wú)疑是一種綁架行為。

我國(guó)目前的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要做出調(diào)整，必須要在人民群眾以及相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)管下，對(duì)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)做出科學(xué)、合理的調(diào)整，不然高速公路就會(huì)成為一種地方壟斷的工具，造成使用者利益的損失。

四、高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制改革

高速公路的發(fā)展是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要表現(xiàn)，對(duì)資源的重新配置是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的首要目標(biāo)，所以高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的改革需要實(shí)現(xiàn)多元化，要在保證社會(huì)公益性的前提下，保障市場(chǎng)投資主體的合法權(quán)益，要走可持續(xù)發(fā)展的道路，利用科學(xué)系統(tǒng)的配置去整合資源，保證高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的快速發(fā)展。因此，要做到與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相互依存，認(rèn)清高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的本質(zhì)，在相關(guān)政府行政部門的引導(dǎo)下，能夠職責(zé)分明，配置明確，科學(xué)規(guī)劃，建立完善統(tǒng)一的高速公路運(yùn)營(yíng)管理體系。在行政管理方面，政企不分作為我國(guó)高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制的最主要問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)多元化的經(jīng)濟(jì)管理體制，則必須要完善高速公路管理職能，以法律和經(jīng)濟(jì)手段為基礎(chǔ)，強(qiáng)化高速公路組織機(jī)構(gòu)。例如，高速公路專業(yè)性劃分，一個(gè)高速公路項(xiàng)目區(qū)域職能可劃分為公路的規(guī)劃設(shè)計(jì)、前期投資融資、建設(shè)，包括后期的運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)、收費(fèi)，服務(wù)方面又可分為通信部分、監(jiān)控部分及服務(wù)區(qū)部分，必須要在職能劃分方面分工明確，保證高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制有一個(gè)良好的發(fā)展環(huán)境。

由于高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制參與企業(yè)和政府部門較多，并且政府與企業(yè)所參與目的不同，造成管理體制不統(tǒng)一。所以為提高高速公路運(yùn)營(yíng)管理的效率，高速公路運(yùn)營(yíng)管理收益要做到合理分配及規(guī)劃，考慮到高速公路在中國(guó)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)，做到以市場(chǎng)為主導(dǎo)地位，市場(chǎng)做不到的則以國(guó)有企業(yè)或政府單位作為主導(dǎo)。

五、高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)改革

我國(guó)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是以回收投資成本為目的，為了保證高速公路前期投資回收、債務(wù)償還以及使用者的利益，實(shí)現(xiàn)國(guó)民利益的最大化，必須要通過(guò)政府相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管。我國(guó)高速公路一直處于壟斷地位，很少存在道路競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題。為了進(jìn)一步降低高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，可以建立高速公路受益群體的成本分?jǐn)倷C(jī)制，高速公路從本質(zhì)上而言方便了交通，交通便利則會(huì)吸引眾多產(chǎn)業(yè)匯集，而受到高速公路獲得效益的企業(yè)，政府部門可以以高速公路為基礎(chǔ)，向受益企業(yè)征收一定的稅收，用來(lái)作為高速公路發(fā)展的資金投入。因此，高速公路可以在一定程度上降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，也對(duì)高速公路的債務(wù)還款和成本回收減輕壓力。

對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的解決，我國(guó)在高速公路建設(shè)投資中產(chǎn)生的巨額債務(wù)，而高速公路建設(shè)回收周期較長(zhǎng)，為了減少債務(wù)壓力，降低高速公路對(duì)使用者的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在統(tǒng)合考慮當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)效益的前提下，動(dòng)員各級(jí)政府部門公共財(cái)政對(duì)高速公路的投入，也可從車輛購(gòu)置稅中列支，保證高速公路運(yùn)營(yíng)管理效率。

六、結(jié)束語(yǔ)

結(jié)合我國(guó)目前高速公路發(fā)展情況來(lái)看，高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制及收費(fèi)政策能夠滿足我國(guó)現(xiàn)階段的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，但對(duì)中國(guó)未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)分析，高速公路運(yùn)營(yíng)管理體制需要更加科學(xué)、規(guī)范，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也要更加完善。通過(guò)更多可以利用的環(huán)境去保證使用者的利益，加強(qiáng)高速公路規(guī)劃的融資、管理和運(yùn)營(yíng)一體化，同時(shí)也要加大對(duì)監(jiān)管部門的投入，在中國(guó)高速公路發(fā)展如此迅猛的道路上，資金缺口問(wèn)題將成為未來(lái)中國(guó)高速公路發(fā)展的羈絆。所以為了中國(guó)未來(lái)高速公路的發(fā)展，運(yùn)營(yíng)管理體制和收費(fèi)政策的改革刻不容緩。