我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展探索

□文/王佳楠 姜 靜

（濟(jì)南大學(xué)商學(xué)院 山東·濟(jì)南）

［提要］ 近年來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。截至2020 年末，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)突破60%。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)，各種不確定風(fēng)險(xiǎn)也在不斷增加。本文從城鄉(xiāng)融合、區(qū)域協(xié)同、城市治理角度分析當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的問(wèn)題、成因，并提出推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的對(duì)策。

一、引言

2020 年初新冠肺炎疫情從武漢爆發(fā)并迅速波及全國(guó)。在黨中央的正確指揮和組織領(lǐng)導(dǎo)下，全國(guó)廣大各族人民眾志成城抗擊了新冠肺炎疫情，疾病防控工作已經(jīng)取得了初步的成效。經(jīng)過(guò)這次疫情考驗(yàn)后，我們必須以更大的信心和決心、以更強(qiáng)的力度和更高的強(qiáng)度推進(jìn)以人為本的城市化進(jìn)程，立足新型城鎮(zhèn)化視角，繼續(xù)推進(jìn)“多元平衡”的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

二、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展面臨的問(wèn)題及成因

當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化正面臨城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)不合理、生態(tài)空間退化、農(nóng)村人口市民化進(jìn)程緩慢、社會(huì)問(wèn)題日益嚴(yán)重、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難、產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢、城市服務(wù)功能不完善等發(fā)展質(zhì)量不高問(wèn)題，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因既有歷史性累積因素，也有發(fā)展基礎(chǔ)和制度性設(shè)計(jì)等因素。一是傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元化發(fā)展特點(diǎn)凸顯，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡、不協(xié)調(diào)矛盾突出；二是區(qū)域間未能有效發(fā)揮現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)；三是城鎮(zhèn)治理體制和治理機(jī)制等落后于后工業(yè)化發(fā)展要求。

（一）城鄉(xiāng)融合。改革開(kāi)放四十多年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)健推進(jìn)，自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，城鄉(xiāng)融合度顯著提高。但依然存在很多問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視與反思。

1、城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，阻礙城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。20 世紀(jì)中后期，國(guó)家制定了嚴(yán)格的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市的戶(hù)籍制度，使得在醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)、養(yǎng)老、稅收等方面城鄉(xiāng)差異顯著，造成了農(nóng)村低福利水平，形成市民和農(nóng)民社會(huì)身份上的分歧和隔離，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)二元體制弊端日益凸顯。2019 年，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口城鎮(zhèn)化率超過(guò)60%，而我國(guó)戶(hù)籍常住人口城鎮(zhèn)化率僅為45%，2 億多人口處于“半農(nóng)村化半城鎮(zhèn)化”的尷尬狀態(tài)，他們常年在農(nóng)村和工作城市之間流動(dòng)，無(wú)法享受市民化的待遇，不利于新經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的城鄉(xiāng)建設(shè)和協(xié)同發(fā)展。

2、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合程度低，以城帶鄉(xiāng)缺乏動(dòng)力。長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元格局，使得城鄉(xiāng)在資源配置、土地、人才供給上嚴(yán)重不均。農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展水平仍然處于初級(jí)階段，機(jī)械化、專(zhuān)業(yè)化水平亟待提高。城市資金充足、人才眾多、基礎(chǔ)設(shè)施完善，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，反哺農(nóng)村條件充足。但是，長(zhǎng)期以來(lái)的農(nóng)村、城市產(chǎn)業(yè)分割使得產(chǎn)業(yè)融合程度不高，工業(yè)、服務(wù)業(yè)在農(nóng)村難以“大展拳腳”，導(dǎo)致城市產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)動(dòng)力不足，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)難以融合發(fā)展成為打破城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的“絆腳石”。

3、農(nóng)村勞動(dòng)力價(jià)值低，城鄉(xiāng)收入差距大。2019 年，我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入超過(guò)45，000 元，是農(nóng)村居民人均可支配收入的近2 倍，并且通過(guò)對(duì)比往年數(shù)據(jù)，可以得出結(jié)論：城鄉(xiāng)居民之間收入水平差距將不斷拉大。受大城市高工資、高福利的吸引，大量外來(lái)農(nóng)村務(wù)工人口涌入城市，這種勞動(dòng)力有選擇性的流動(dòng)，使得農(nóng)村生產(chǎn)力水平不斷下降，農(nóng)村發(fā)展日益受限。

4、城鄉(xiāng)公共服務(wù)資源差距明顯，資源配置不均。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)角度來(lái)看，很多農(nóng)村地區(qū)道路建設(shè)、寬帶電網(wǎng)升級(jí)等方面難以和城市相提并論；從教育和醫(yī)療保障角度來(lái)看，農(nóng)村的學(xué)校數(shù)量、教學(xué)設(shè)備、教學(xué)經(jīng)費(fèi)投入、師資力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市；從社會(huì)保障和社會(huì)福利角度來(lái)看，農(nóng)村居民參與社保體系不完善，保障力度上與城市居民也有很大差異?？偟膩?lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)資源配置、公共服務(wù)差異顯著，不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（二）區(qū)域協(xié)同。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)同發(fā)展，主要目的就是為了促進(jìn)各個(gè)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)交流，由此可以帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展，縮小地區(qū)間的差距。目前，國(guó)內(nèi)關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展的定義尚未達(dá)成共識(shí)，雖然不同的學(xué)者各有側(cè)重，但都是強(qiáng)調(diào)不同區(qū)域各經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之間、系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)之間相互聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化。

“十四五”規(guī)劃綱要中，區(qū)域協(xié)同發(fā)展擺在了突出位置。當(dāng)前，我國(guó)正在全力實(shí)施推動(dòng)京津冀經(jīng)濟(jì)一體化、“一帶一路”項(xiàng)目建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三個(gè)國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)多極格局的變化，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異逐漸擴(kuò)大。

目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者已經(jīng)對(duì)于區(qū)域協(xié)同發(fā)展進(jìn)行了大量研究，但多從政府合作、頂層規(guī)劃等角度對(duì)其進(jìn)行分析，鮮有從協(xié)同發(fā)展這一理念入手來(lái)深入研究，如何維護(hù)和保障各個(gè)地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，這是當(dāng)前我國(guó)亟待解決的一個(gè)突出問(wèn)題，也是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、全面構(gòu)建小康社會(huì)的重中之重，是推動(dòng)社會(huì)穩(wěn)定和諧的本質(zhì)需求。

（三）城市治理。城市治理模式落后，與現(xiàn)代城市發(fā)展水平不相適應(yīng)。城市治理水平的高低對(duì)一個(gè)城市城鎮(zhèn)化質(zhì)量有著重大影響。在中國(guó)現(xiàn)行城市管理體制下，宏觀上主要采用中央管控地方、以權(quán)力為中心的自上而下的管理模式，微觀上主要采用地方政府作為城市治理的主體。這就導(dǎo)致了地方政府的決策很大程度要緊跟上級(jí)政府的經(jīng)驗(yàn)和做法，缺乏一定的自主性。一些城市管理者為了避免承擔(dān)責(zé)任，盲目學(xué)習(xí)上級(jí)的經(jīng)驗(yàn)做法，這就導(dǎo)致了城市治理效率低下、城市問(wèn)題不斷產(chǎn)生。

三、城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展路徑探索

采取多元化路徑，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、城鄉(xiāng)融合戰(zhàn)略、區(qū)域（流域）一體化戰(zhàn)略和開(kāi)放性國(guó)際化戰(zhàn)略相結(jié)合，推進(jìn)區(qū)域間、城鄉(xiāng)間融合和協(xié)調(diào)發(fā)展。主要包括：創(chuàng)新城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化；統(tǒng)籌推進(jìn)“新基建”，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；建立綠色發(fā)展機(jī)制，構(gòu)建城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展產(chǎn)業(yè)支撐體系；優(yōu)化城鎮(zhèn)布局和形態(tài)，著力提升城鎮(zhèn)品質(zhì)和運(yùn)行質(zhì)量；堅(jiān)持包容性發(fā)展，統(tǒng)籌治理城市病和農(nóng)村病，構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)治理體系，推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化；加大科技創(chuàng)新力度，增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）創(chuàng)新城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，推進(jìn)戶(hù)籍體制改革。2019 年11月，國(guó)家明文規(guī)定打破重點(diǎn)群體落戶(hù)限制障礙，戶(hù)籍制度改革已經(jīng)迫在眉睫。政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的權(quán)益問(wèn)題方面做出合理妥善安排，保障他們的合法權(quán)益，增強(qiáng)他們安家落戶(hù)、安居樂(lè)業(yè)的決心和信心；探索居住證管理制度，減少候鳥(niǎo)式大規(guī)模的人口流動(dòng)；改良積分落戶(hù)指標(biāo)體系，保障公民的自由遷徙權(quán)，給百姓帶福音，促進(jìn)社會(huì)公平，真正實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化。

（二）推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)建設(shè)、管理服務(wù)融合。公共服務(wù)水平的差距是衡量一個(gè)城鄉(xiāng)融合度的重要指標(biāo)。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、有效配置公共服務(wù)要依靠政府。推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化，正確處理地方政府與社會(huì)公眾之間的關(guān)系，堅(jiān)持走一條由政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為主體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路。同時(shí)，政府要提升公共服務(wù)水平，還要進(jìn)行農(nóng)村財(cái)稅體制改革。農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)資源主要依賴(lài)于政府的財(cái)稅補(bǔ)貼，要適當(dāng)進(jìn)行財(cái)稅體制改革，為農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供充足的資金和政策支持。加快推進(jìn)我國(guó)農(nóng)村中高等教育事業(yè)的繁榮和發(fā)展，促進(jìn)中高等教育資源流入農(nóng)村。完善農(nóng)村的社會(huì)保障體系，使得廣大農(nóng)村居民能夠享有得到和全國(guó)各地城市居民平等的社會(huì)福利。建立城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一的專(zhuān)業(yè)人才市場(chǎng)，提出全方位、一體化的就業(yè)培訓(xùn)體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)一體化發(fā)展。

（三）加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)信息技術(shù)進(jìn)步，提升鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力。加快推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提升農(nóng)村機(jī)械化水平和生物化程度。推進(jìn)農(nóng)村新技術(shù)、新能源、節(jié)能環(huán)保、生物技術(shù)的發(fā)展，通過(guò)政策引導(dǎo)，推動(dòng)農(nóng)村在保障糧食安全的基礎(chǔ)上發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改造升級(jí)，提供更加優(yōu)質(zhì)的就業(yè)機(jī)會(huì)，提高與城市的產(chǎn)業(yè)融合度。對(duì)農(nóng)民進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)，培養(yǎng)一批具有先進(jìn)生產(chǎn)技能、對(duì)市場(chǎng)變動(dòng)敏感、具有一定文化水平的新農(nóng)人，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)“各美其美，美美與共”。

（四）促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展，提高城市群發(fā)展質(zhì)量。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生變化，中心城市和新興的都市圈已經(jīng)逐漸成為我國(guó)社會(huì)快速增長(zhǎng)的主要空間載體。近年來(lái)，大城市輻射帶動(dòng)型城市化模式和小城鎮(zhèn)為主導(dǎo)的分散城鎮(zhèn)化模式一直是學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的一個(gè)重要載體就是城市群，實(shí)現(xiàn)城市群區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，基本公共服務(wù)一體化，優(yōu)化城市群空間結(jié)構(gòu)和等級(jí)規(guī)模結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)城市群內(nèi)部各城市之間協(xié)同發(fā)展，推動(dòng)各城市之間交通同網(wǎng)、產(chǎn)業(yè)相容、市場(chǎng)相聯(lián)、生態(tài)同保、污染同治。提升中心城市的輻射帶動(dòng)作用，加快中小城市的發(fā)展，培養(yǎng)一批特色小鎮(zhèn)，促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，不斷提升城市群的發(fā)展質(zhì)量。

（五）構(gòu)建區(qū)域協(xié)同發(fā)展機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展初期，強(qiáng)調(diào)了各個(gè)區(qū)域之間的比較和優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)各個(gè)區(qū)域的核心競(jìng)爭(zhēng)力。在經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展中期，強(qiáng)調(diào)各個(gè)地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，提高不同地區(qū)之間的信息交流程度，完善經(jīng)濟(jì)要素的流動(dòng)機(jī)制。在協(xié)同發(fā)展后期，對(duì)各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行分工優(yōu)化，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)久發(fā)展。優(yōu)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高生產(chǎn)要素的市場(chǎng)價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)，提高區(qū)域性資源的利用效率，促進(jìn)資源節(jié)約型社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。促進(jìn)國(guó)家跨區(qū)域的協(xié)同監(jiān)管，協(xié)調(diào)不同行業(yè)和領(lǐng)域的差異，確定以核心經(jīng)濟(jì)體為主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。要建立健全重點(diǎn)協(xié)調(diào)機(jī)制，保障各地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的一致性。

（六）優(yōu)化城市分區(qū)，統(tǒng)籌空間布局。城市管理者在劃分功能分區(qū)時(shí)，要做到統(tǒng)籌安排、合理布局。既要興建學(xué)區(qū)房、商品房，方便人們學(xué)習(xí)、購(gòu)物，又要考慮公共安全隱患。在劃分功能分區(qū)時(shí)，要解決掉化工圍城、垃圾圍城等頑疾。

四、結(jié)論

新時(shí)期下中國(guó)的城鎮(zhèn)化需要在外在的空間規(guī)模擴(kuò)張和內(nèi)在功能完善之間做出平衡，需要以更大的決心和力度推進(jìn)以人為本的城市化進(jìn)程。新時(shí)代城市化道路要以《重點(diǎn)任務(wù)》為導(dǎo)向，堅(jiān)持走多元平衡發(fā)展道路，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、區(qū)域協(xié)同戰(zhàn)略，推動(dòng)城市治理水平不斷提升。