邊境民族地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展研究

□文/王超婧 陳美玲

（廣西師范大學經(jīng)濟管理學院 廣西·桂林）

［提要］ 城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是當前制約我國尤其是廣西邊境民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾。地處中越邊境的崇左市，縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟發(fā)展水平不高，基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，社會發(fā)展落后，城鄉(xiāng)差距大。近年來，崇左市大力推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，城鄉(xiāng)之間的差距不斷縮小，但由于受到地理位置限制、鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展動力不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、生產(chǎn)要素配置效率低等因素的影響，使得崇左市城鄉(xiāng)之間仍有較大差距。為此，應當加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務，調(diào)整鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向配置體系，以推動崇左市城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展。

一、引言

2020 年末我國迎來戰(zhàn)勝絕對貧困的歷史性節(jié)點，阻礙城鄉(xiāng)融合之間的矛盾由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困。2021 年是“十四五”規(guī)劃的開局之年，要解決好城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分問題，重點難點依然在“三農(nóng)”，迫切需要補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板弱項，將發(fā)展眼光轉(zhuǎn)移至城鄉(xiāng)并重。而“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵在于我國長久以來實行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，故解決“三農(nóng)”問題，全面推進鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵在于如何推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。習近平在對“十四五”規(guī)劃編制工作中也強調(diào)，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本出發(fā)點。而我國民族地區(qū)由于受到城鄉(xiāng)差距不斷擴大、東西區(qū)域發(fā)展嚴重不平衡的雙重影響，“三農(nóng)”問題尤為突出。崇左市作為廣西境內(nèi)壯族人口最聚集的城市，是集“老少邊山窮”為一體的邊境民族地區(qū)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，推進崇左市城鄉(xiāng)實現(xiàn)高質(zhì)量融合發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)各項差距，對于解決民族地區(qū)“三農(nóng)”問題，鞏固脫貧成果，實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)偉大目標具有重大意義。

二、崇左市城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)狀

（一）政府持續(xù)推進民生福祉建設(shè)，加強人民幸福感。第一，崇左市政府在民生建設(shè)方面投入增加，實行“兩不愁三保障”的脫貧標準，堅持習近平提出的脫貧攻堅目標。由于邊境山區(qū)居民生活條件與城市差距大，鄉(xiāng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)受喀斯特地貌影響嚴重，政府部門深化易地搬遷政策的落實情況，累計建成住房11，278 套。第二，崇左市失業(yè)率呈現(xiàn)動態(tài)波動，因此穩(wěn)定鄉(xiāng)村收入保障至關(guān)重要。全市新增就業(yè)人數(shù)為17，770 人次，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為2.35%，同比下降1.85 個百分點，受新冠肺炎疫情影響，農(nóng)村居民收入相比于城市依然較低，就業(yè)社會保障更需加強力度。第三，義務教育仍需加大投入，義務階段學生鞏固率達93%，但依然存在部分學生未達成義務教育標準，對此崇左市政府持續(xù)推進教育覆蓋面，新建、改遷、擴建教育事業(yè)項目555 項，其中在建項目198 項，進一步鞏固義務教育的影響。

（二）全面推行普惠金融，農(nóng)村金融服務試點全面鋪開。崇左市政府合理引入外部保險擔保機制，通過建立保險、政策性金融、社會資金、擔保等多位一體，發(fā)揮最大政策性金融資金乘數(shù)效應。建立健全的農(nóng)村居民、農(nóng)村小微企業(yè)等信用體系制度，將客戶進行分類管理，提前進行風險評估測算。崇左地區(qū)最先開啟自營性貸款模式，依托土地流轉(zhuǎn)形式實現(xiàn)運作，加快異地搬遷項目貸款的啟用，切實保障農(nóng)村地區(qū)的資金安全運行。

（三）產(chǎn)業(yè)融合提檔升級，推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。相關(guān)部門實地調(diào)研考察廣西崇左鄉(xiāng)村地區(qū)特色資源優(yōu)勢，一是依托“穩(wěn)糧”、“強蔗”、“優(yōu)果”、“興牧”的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念、以“扶貧車間”為載體的創(chuàng)新型脫貧模式，持續(xù)提升貧困縣域“5+2”的特色產(chǎn)業(yè)覆蓋率。二是加快傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的升級改造，廣西崇左地區(qū)一大批糖業(yè)、干酵母建設(shè)工程、錳酸鋰技改項目實施落地，但市場競爭力有待提升，仍需打響品牌效應。三是合理配置一二三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展占比，重點支持服務業(yè)項目的壯大，全年培訓205 家服務業(yè)企業(yè)規(guī)模上市，合理使用自治區(qū)的專項資金投入，第三產(chǎn)業(yè)增值完成372 億元。

（四）大力推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，新型城鎮(zhèn)化動態(tài)建設(shè)持續(xù)發(fā)力。崇左市實行中心城市輻射效應，不斷完善中心城市的主體功能構(gòu)建，將其區(qū)域面積擴大至38 平方公里，著力打造新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，緊緊圍繞以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明的要求，集合國家政策性優(yōu)勢，綜合考究實地資源稟賦。首先，實行城市、鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，加快商貿(mào)布局的合理展開。其次，落實縣域地區(qū)的科技、經(jīng)濟創(chuàng)造、生態(tài)方面的戰(zhàn)略部署，對江州縣、扶綏縣科技開發(fā)重點進步縣給予獎勵資金，助推縣域地區(qū)的多方面發(fā)展。同時，統(tǒng)籌規(guī)劃未來三年崇左市農(nóng)村居民人居環(huán)境整治方案，積極響應“美麗廣西，清潔鄉(xiāng)村”活動，堅持建設(shè)環(huán)境宜居、生態(tài)文明的鄉(xiāng)村。

三、崇左市城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨的困境

（一）邊境民族山區(qū)貧困程度深，發(fā)展制約大。崇左市是多民族聚居的邊境少數(shù)民族城市并且毗鄰越南邊界，壯族人口占比為89.43%，也是全國壯族人口密度最大的城市。據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計顯示，其境內(nèi)除壯、漢、瑤3 個世居民族外，還有苗、彝、傣、黎、仫等25 個散居少數(shù)民族，是廣西少數(shù)民族占比最高的地級市。由于崇左市特殊的地理位置，其邊境地區(qū)曾長達百年處于戰(zhàn)爭狀態(tài)，導致該地區(qū)經(jīng)濟停滯不前，自1991 年才進入經(jīng)濟發(fā)展的正常時期。不僅如此，崇左市地處桂西石漠化片區(qū)，石漠化現(xiàn)象嚴重，這也直接導致了崇左市經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，貧困發(fā)生率高、貧困面積大、貧困程度深，返貧現(xiàn)象嚴重。

（二）缺乏完善的城市配套，城鄉(xiāng)公共服務差距明顯。當前崇左市城鄉(xiāng)公共服務發(fā)展之間還存在很大的差異，其中城鄉(xiāng)居民社會保障存在差異、教育發(fā)展不均衡以及衛(wèi)生發(fā)展不均衡是主要短板，農(nóng)村教育和醫(yī)療人力資源數(shù)量和素質(zhì)依然較低，教育醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施和配套服務也較弱。從公共財政支出的差距來看，崇左市政府財政支出更多地傾向于城市，在鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的投資方面明顯不足。從社會保障服務來看，崇左市城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生水平仍然相差較大，醫(yī)療衛(wèi)生資源多數(shù)集中在市區(qū)和各縣域，縣級以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生水平較差，缺乏與城市配套的醫(yī)療設(shè)施。資源分布的不合理也間接導致了崇左市農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶因病致貧的比例較高，城鄉(xiāng)差距逐步增大，城鄉(xiāng)融合發(fā)展陷入困境。同時，城鄉(xiāng)交通體系不夠完善，導致的重要城鎮(zhèn)結(jié)點之間的交通聯(lián)系不夠高效快捷，也是造成城鄉(xiāng)公共服務差距逐漸加大的重要因素。

（三）二元體制下城鄉(xiāng)差距大，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展動力不足。由于我國城鄉(xiāng)二元體制的長期存在，崇左市城鄉(xiāng)之間差距明顯，雖然近幾年政府加大了對鄉(xiāng)村地區(qū)的幫扶力度，但仍相差甚遠。2019 年末，崇左市人民政府統(tǒng)計部門發(fā)布，崇左市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為33，297 元，而農(nóng)村居民人均可支配收入為13，320 元，約占城鎮(zhèn)居民人均可支配收入的三分之一。雖然近幾年在城鄉(xiāng)振興戰(zhàn)略的推進下，鄉(xiāng)村地區(qū)的收入呈現(xiàn)明顯的提升勢態(tài)，但依然與城市相比差異顯著。同時，由于崇左市地處桂西石漠化片區(qū)，石漠化現(xiàn)象十分嚴重，尤其體現(xiàn)在鄉(xiāng)村。交通不便，災害頻發(fā)等因素致使崇左市農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)十分薄弱，產(chǎn)業(yè)融合緩慢，給城鄉(xiāng)二元格局徹底扭轉(zhuǎn)帶來了困難。此外，崇左市鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展模式單一，農(nóng)村空心化、老齡化現(xiàn)象嚴重，鄉(xiāng)村經(jīng)濟主動性低，未能主動跟上城市發(fā)展進程，單純以城帶鄉(xiāng)會使得發(fā)展滯后。

（四）城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素沒有得到高效配置。崇左市在實現(xiàn)城市化和工業(yè)化進程中，城鄉(xiāng)要素會逐漸出現(xiàn)失衡，勞動力、資本、土地等要素從鄉(xiāng)村單向流入城市，從而致使鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素更加缺乏，而反向流動路徑并未形成。城市資金、人才、技術(shù)等要素向農(nóng)村流動差，城市各類資本投入農(nóng)村少，城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務和社會保障向農(nóng)村延伸不足，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展融資難、融資貴、用地難、人才缺等問題還沒有得到很好解決。

（五）城鎮(zhèn)化水平低，城市帶動農(nóng)村的發(fā)展能力有限。2019年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，全國常住人口城鎮(zhèn)化率達60.6%，廣西壯族自治區(qū)為51.09%，崇左市為40.0%，比全國、全省平均水平分別低20.6 個、11.09 個百分點。此外，2019年崇左市戶籍人口城鎮(zhèn)化率21.0%，比全國低23.4 個百分點。城鎮(zhèn)承載能力不足，公共設(shè)施和公共服務供給不足。同時，崇左市工業(yè)經(jīng)濟增長基礎(chǔ)極不牢固，糖、錳兩大支柱產(chǎn)業(yè)的市場價格低迷，城鄉(xiāng)整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不高。工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展缺乏動力，帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展十分有限，這在一定程度上阻礙了崇左市城鎮(zhèn)化發(fā)展進程。

四、鄉(xiāng)村振興背景下崇左市城鄉(xiāng)融合發(fā)展對策建議

（一）加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升鄉(xiāng)村民生保障水平。崇左市政府部門應積極將農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)等因素納入考慮范圍，系統(tǒng)完備地對轄區(qū)內(nèi)發(fā)展層次不同、階段不同的農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)工程進行整改規(guī)劃。著眼于民生方面的公共交通服務領(lǐng)域、水電能源等基礎(chǔ)設(shè)施改建工作。加強在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面大數(shù)據(jù)監(jiān)控，通過有效的災前預防，防止農(nóng)戶因災致貧返貧，加劇城鄉(xiāng)差距，并積極爭取自治區(qū)政府投入，如期完成龍州高速公路建設(shè)。同時，還需要增建龍州到大新高速、大新到隆安高速，大新到德天等連接各縣的高速公路，并與周圍城市南寧、防城港、百色連接，為鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)品出售提供便捷的交通條件。

（二）創(chuàng)新金融產(chǎn)品服務，加快金融支持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展就必須要加快推行普惠金融，提高農(nóng)村金融服務質(zhì)量和效率，順應第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需求，加快鄉(xiāng)村金融發(fā)展以支持城鄉(xiāng)融合。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，崇左市目前的農(nóng)村金融服務還未能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展需要，因此崇左縣域應加快農(nóng)村金融體系改革，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品服務，優(yōu)化農(nóng)村金融環(huán)境，積極引導和培育各種新型農(nóng)村金融機構(gòu)、信貸機構(gòu)參與其中，豐富金融服務的提供主體。同時，崇左縣域金融機構(gòu)還需創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品。金融機構(gòu)應針對當?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點，推出天氣指數(shù)保險、農(nóng)產(chǎn)品期貨、農(nóng)業(yè)資產(chǎn)抵押等新型金融產(chǎn)品，以多元化的金融產(chǎn)品促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興，從而推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

（三）調(diào)整鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大力推進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。一是對崇左地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)系統(tǒng)分析，進一步優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)有效銜接。以新型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展促進城鄉(xiāng)第二、第三產(chǎn)業(yè)升級，使城鄉(xiāng)工業(yè)化體系間實現(xiàn)優(yōu)勢互補、資源共享。二是推動崇左市各縣特色產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。要借助中泰（崇左）產(chǎn)業(yè)園、海峽兩岸產(chǎn)業(yè)合作區(qū)崇左產(chǎn)業(yè)園等特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，依托城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展進一步深化產(chǎn)城融合程度。三是合理開發(fā)崇左旅游資源，打造憑祥邊關(guān)風景帶、寧明花山風景區(qū)、大新德天明仕田園休閑度假區(qū)等國內(nèi)外知名的景區(qū)。通過世界文化遺產(chǎn)——左江花山巖畫，打造“鄉(xiāng)村旅游+民族文化”；借助“中國長壽之鄉(xiāng)”美譽，推動“鄉(xiāng)村旅游+康養(yǎng)”的新型旅游模式。同時，以蔗糖業(yè)、林業(yè)等為產(chǎn)業(yè)特色培育壯大特色小鎮(zhèn)建設(shè)，積極探索全域旅游新模式，帶動鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）合理構(gòu)建城鄉(xiāng)要素雙向配置體系，推動要素資源高質(zhì)量融合。鄉(xiāng)村振興背景下推動崇左市城鄉(xiāng)融合就必須要推動崇左市城鄉(xiāng)要素資源雙向配置，推動要素資源高質(zhì)量融合。一是構(gòu)建崇左市城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素資源自由流通機制，促進城市人才、資金、技術(shù)、信息和管理等要素流向鄉(xiāng)村，創(chuàng)新投融資體制機制，為鄉(xiāng)村吸引更多產(chǎn)業(yè)資金，積極引導農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。二是吸收城市過剩金融資本、社會資本下鄉(xiāng)，通過發(fā)展普惠金融，提升鄉(xiāng)村金融服務能力，制定金融機構(gòu)激勵長效機制。三是通過創(chuàng)新人才引進機制，吸引優(yōu)秀人才向鄉(xiāng)村流動。對此政府可以優(yōu)化鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)環(huán)境，為返鄉(xiāng)就業(yè)的高校大學生提供機遇和優(yōu)惠政策，從而留住專業(yè)人才，為發(fā)展鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)提供人才資源。

（五）充分發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，提升自身經(jīng)濟實力。崇左市地處華南經(jīng)濟圈、西南經(jīng)濟圈和東盟經(jīng)濟圈交匯的中心地帶，是面向東盟商務區(qū)的重要城市，也是“南新走廊”和“南寧——諒山——河內(nèi)——海防——廣寧”經(jīng)濟走廊的節(jié)點城市。面對如此突出的區(qū)位優(yōu)勢，崇左市應加快區(qū)域合作步伐，全面建設(shè)開放性的區(qū)域新興城市，從而在提升自身經(jīng)濟實力的同時帶動鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展，進而促進城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展。