長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展路徑選擇

□文/姚欣汝 張建勤

（湖北大學(xué) 湖北·武漢）

［提要］ 綠色發(fā)展是破解長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶資源環(huán)境約束、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需求。近年來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展力度持續(xù)加大，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境提升資源利用效率、提高綠色發(fā)展水平以及改善人民綠色生活等方面都取得顯著成效，但同樣也面臨著一系列問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)和資源環(huán)境有效改善，對(duì)于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

黨的十八屆五中全會(huì)首次提出綠色發(fā)展理念以來(lái)，2016 年、2018年、2020 年，習(xí)近平分別在重慶、武漢和南京主持召開(kāi)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表了一系列講話，強(qiáng)調(diào)共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)，把修復(fù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性的位置，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為我國(guó)生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶積極響應(yīng)綠色發(fā)展理念，加快推進(jìn)綠色發(fā)展方式的形成和相應(yīng)工作部署的落實(shí)，走生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的路線，在生態(tài)立法、環(huán)境保護(hù)、資源利用、綠色生活等領(lǐng)域取得了斐然功績(jī)。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展取得的成就

（一）長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶立法工作取得重大突破。2016 年9 月，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的綱領(lǐng)性文件——《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》正式印發(fā)，圍繞著“生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的基本思路，明確了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在2020年和2030 年兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)的綠色發(fā)展目標(biāo)。近年來(lái)，為打破長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境日趨惡化、區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能退化以及跨區(qū)域環(huán)境治理困難等瓶頸，國(guó)家先后頒布了《關(guān)于加強(qiáng)長(zhǎng)江黃金水道環(huán)境污染防控治理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《關(guān)于推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色航運(yùn)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》《長(zhǎng)江保護(hù)修復(fù)攻堅(jiān)戰(zhàn)行動(dòng)計(jì)劃》和《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展負(fù)面清單指南（試行）》，基本建立了長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展頂層設(shè)計(jì)框架，以科學(xué)、綠色為導(dǎo)向引領(lǐng)長(zhǎng)江流域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)發(fā)展。特別是，2020 年 12 月 26 日審議通過(guò)、并于 2021 年 3 月實(shí)施的《中華人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》，是貫徹落實(shí)習(xí)近平長(zhǎng)江大保護(hù)的重要指示和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展戰(zhàn)略部署的重要途徑，為統(tǒng)籌區(qū)域綜合治理和高質(zhì)量發(fā)展提供重要法律支撐。

（二）長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得明顯成效。2016 年以來(lái)，在習(xí)近平的引導(dǎo)和各級(jí)政府的共同努力下，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境發(fā)生了轉(zhuǎn)折性變化，具體方面如下：一是流域水污染治理取得重大突破。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)化工產(chǎn)業(yè)的聚集地，形成的“化工圍江”給長(zhǎng)江流域造成了嚴(yán)重水污染。自2016 年以來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶累計(jì)“搬改關(guān)轉(zhuǎn)”的化工企業(yè)有8，000 余家，其中有464 家為危險(xiǎn)化學(xué)品企業(yè)；從重慶率先啟動(dòng)的長(zhǎng)江入河口排查工作共統(tǒng)計(jì)出6 萬(wàn)余個(gè)排污口，并初步建立“長(zhǎng)江入河排污底賬”；到2019 年底，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶共關(guān)閉尾礦庫(kù)579 座，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶1，641 座尾礦庫(kù)中，有98.2%編制了治理方案，80%完成了初步治理；長(zhǎng)江流域1，372 個(gè)黑臭水體中，有1，327 個(gè)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)整治；長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶水質(zhì)優(yōu)良比例逐年上升，2019 年斷面優(yōu)良比例達(dá)到91.7%，較2015 年上漲了24.7 個(gè)百分點(diǎn)。二是生態(tài)環(huán)境修復(fù)取得積極成效。到2019 年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶合計(jì)退耕還濕面積為51 萬(wàn)余畝。湖北省作為長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶濕地資源最豐富的省份，5 年來(lái)，濕地修復(fù)面積達(dá)1.5 萬(wàn)公頃，新增濕地保護(hù)面積達(dá)470 萬(wàn)余畝。長(zhǎng)江流域2019 年水土流失面積為293.9 千公頃，較2018 年下降了26.71%，水土流失治理面積為54，438.1 千公頃（上海除外），占全國(guó)總治理面積的40%。2019 年完成造林面積248.23 萬(wàn)畝，森林覆蓋率達(dá)到44.93%。2020 年起，長(zhǎng)江各重要水域開(kāi)始實(shí)施為期10 年的“禁捕令”，有8.4 萬(wàn)條漁船上岸，退捕漁民就業(yè)率和社保完成率分別為97.79%、99.44%。三是農(nóng)業(yè)面源污染治理成績(jī)突出。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶744 個(gè)水產(chǎn)養(yǎng)殖縣積極完成搬出和轉(zhuǎn)出禁養(yǎng)區(qū)的規(guī)劃，其規(guī)模達(dá)178.9 萬(wàn)畝，實(shí)現(xiàn)畜禽糞污綜合利用率增加到75%的目標(biāo)；2019 年，長(zhǎng)江流域有效灌溉面積為25，292 千公頃，除澇面積為10，426.3 千公頃，分別較2015 年增長(zhǎng)4.26%、21.73%，農(nóng)用化肥使用量逐年降低，從 2015 年的 2，163.22 萬(wàn)噸下降到 2019 年的 1，883.79 萬(wàn)噸，年均下降2.58%。四是廢氣污染物排放下降。從2015 年到2019 年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各省市空氣中主要污染物排放量明顯下降，其中PM10 年均濃度下降幅度最大，超過(guò)28%。2019 年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良比例為85.7%，較2015 年上漲4.4 個(gè)百分點(diǎn)，超過(guò)全國(guó)空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良比例，并提前實(shí)現(xiàn)《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》設(shè)定的2020 年目標(biāo)。

（三）資源利用效率不斷提升。根據(jù)《長(zhǎng)江流域及西南諸河水資源公報(bào)》顯示，2019 年長(zhǎng)江流域人均綜合用水量、單位GDP 用水量為445立方米、57.7 立方米，分別較2015 年下降了7 立方米、25.3 立方米；2019 年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶單位GDP 電耗（實(shí)物量）增長(zhǎng)速度下降1.82%，萬(wàn)元GDP 能耗和電耗分別較2018 年下降了3.28%、1.82%，兩者下降幅度超過(guò)全國(guó)平均水平；2017 年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶二氧化硫、氮氧化物以及煙塵粉塵的排放量分別為32.2 億噸、44.1 億噸、22.75 億噸，分別比2015年下降了49.29%、25.46%、46.13%。

（四）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷向好。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線省市注重技術(shù)創(chuàng)新，持續(xù)加大研發(fā)投入，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力不斷增強(qiáng)。2019 年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶R&D 經(jīng)費(fèi)投入為10，562.5 億元，占全國(guó)比重的47.7%，與2016年相比增長(zhǎng)了50%；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)個(gè)數(shù)及其專利申請(qǐng)數(shù)均占全國(guó)比重的51%，有效發(fā)明專利數(shù)占全國(guó)比重的44%。隨著科研投入的增加、創(chuàng)新能力提升，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在生物醫(yī)藥、電子信息、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、航空航天等高科技產(chǎn)業(yè)取得了階段性的進(jìn)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向生態(tài)可持續(xù)、現(xiàn)代化集約的模式發(fā)展。2019 年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶第三產(chǎn)業(yè)占GDP 的比重是50.3%，較2015 年增長(zhǎng)了4 個(gè)百分點(diǎn)；自2015 年起，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城市工業(yè)綠色發(fā)展效率表現(xiàn)出不斷上漲的趨勢(shì)，年均增長(zhǎng)2.95%。另外，城鄉(xiāng)居民收入之比從2015 年的2.73 下降到2019 年的2.64。因此，“綠色”和“發(fā)展”并不是相互對(duì)立的兩面，而是相輔相成，相得益彰的有機(jī)整體，綠色發(fā)展是促成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為我國(guó)高質(zhì)量發(fā)展的主力軍，也是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性的新機(jī)遇。

（五）綠色生活方式逐漸形成。近年來(lái)，為提升城市形象、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境、提高居民綠色生活水平，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶從兩個(gè)方面踐行綠色發(fā)展理念：一是污染治理方面：2019 年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生活垃圾無(wú)害化處理能力為361，836.73 噸/天，日均污水處理能力為 8，229.27 萬(wàn)立方米/天，分別較2015 年上漲約50.31%、22.08%。二是城市綠化方面：2019 年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建成區(qū)綠化覆蓋率為41.17%，較2015 年上漲了1.5 個(gè)百分點(diǎn)，人均公園綠地面積為13.58 平方米/人，較2015 年上漲了9.76%；政府注重提高居民綠色生活質(zhì)量、改善生活環(huán)境，投入263 億元加強(qiáng)城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，約占全國(guó)建設(shè)投資總額的44%。

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展存在的問(wèn)題

（一）生態(tài)環(huán)境治理主體單一。當(dāng)前，政府在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理體系中一直占據(jù)主導(dǎo)地位，治理主體缺失現(xiàn)象凸顯，政府、市場(chǎng)和社會(huì)不能形成多元化協(xié)商治理的整體，造成市場(chǎng)和社會(huì)喪失生態(tài)環(huán)境治理的積極能動(dòng)性，政府治理也不能形成長(zhǎng)久有效的制約。

對(duì)于企業(yè)而言，長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)體制機(jī)制還不夠完善，市場(chǎng)參與的自覺(jué)性不高。一方面2018 年4 月自然資源部的成立，對(duì)于統(tǒng)籌管理山水林田湖草起著重要作用，但自然資源權(quán)屬劃分仍不清晰，容易引發(fā)部分企業(yè)掠奪公共資源、破壞公共環(huán)境的惡行；另一方面迫于生態(tài)環(huán)境公共物品的屬性，政府在治理過(guò)程中不得不采用一些強(qiáng)制手段，而這種強(qiáng)制性不僅會(huì)擴(kuò)大企業(yè)和政府之間的矛盾，導(dǎo)致政府治理無(wú)效，還會(huì)使企業(yè)將自身排除在生態(tài)環(huán)境治理主體之外，忽視環(huán)保責(zé)任，難以形成“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的環(huán)保覺(jué)悟。

對(duì)于公眾而言，政府在生態(tài)環(huán)境治理中獨(dú)扛大梁的角色，削弱了公眾環(huán)保自覺(jué)性和積極性。隨著公眾參與生態(tài)環(huán)境治理的倡議的推進(jìn)，民眾在環(huán)保事業(yè)中的參與度也不斷提高，但其治理能力相對(duì)于政府而言仍是杯水車薪。一是公眾的組織性較弱。未能形成自發(fā)的生態(tài)環(huán)境治理群體是社會(huì)主體相較于政府主體劣勢(shì)的重要原因，即使成立了相關(guān)的民間組織，籌集資金缺乏渠道、人員素質(zhì)層次不齊等也會(huì)是制約其成長(zhǎng)和進(jìn)步的障礙。二是信息透明度低。近年來(lái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶流域環(huán)境信息、流域治理信息以及信息公開(kāi)制度都在不斷完善，但由于涉及到利益和成本，部分地方政府會(huì)延遲公開(kāi)信息，或者縮小公開(kāi)范圍，進(jìn)一步阻礙了公眾參與生態(tài)環(huán)境的治理。

（二）生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性有待強(qiáng)化。生態(tài)環(huán)境治理是一項(xiàng)耗時(shí)長(zhǎng)、過(guò)程復(fù)雜的全局性工程，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各地政府要形成具有高度系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性的統(tǒng)一整體，才能統(tǒng)籌好全流域生態(tài)環(huán)境治理，而這恰好是政府在履行環(huán)保職能時(shí)所缺少的，具體表現(xiàn)在以下方面：

1、生態(tài)環(huán)境治理缺乏系統(tǒng)性。由于生態(tài)環(huán)境治理涉及到生態(tài)系統(tǒng)中的多個(gè)領(lǐng)域，相應(yīng)的主管部門容易出現(xiàn)職能分割的現(xiàn)象。另外，長(zhǎng)江大保護(hù)缺少權(quán)威的管理機(jī)構(gòu)，在開(kāi)展生態(tài)環(huán)境治理工作中，各省市政府不能統(tǒng)一部署、合作推進(jìn)，因此農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境等單個(gè)部門和整體都不能發(fā)揮有效作用，導(dǎo)致各生態(tài)要素治理措施不銜接，造成長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境治理缺乏系統(tǒng)性，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)方式只會(huì)造成顧此失彼、勞而無(wú)果、多次重復(fù)治理。

2、生態(tài)環(huán)境治理缺乏協(xié)調(diào)性。未能形成上中下游長(zhǎng)江一體化大保護(hù)格局是導(dǎo)致區(qū)域間綠色發(fā)展不協(xié)調(diào)的重要原因。盡管各省市之間交往頻繁，簽訂了《長(zhǎng)江三角洲地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》《區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)備忘錄》等許多跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)方案，但由于長(zhǎng)江大保護(hù)流域聯(lián)動(dòng)法治體系存在壁壘，地方政府大多數(shù)以自身利益為導(dǎo)向，不能做到整體推進(jìn)、系統(tǒng)修復(fù)、源頭治理，導(dǎo)致整個(gè)長(zhǎng)江流域環(huán)境修復(fù)工作和生態(tài)工程建設(shè)無(wú)法達(dá)到應(yīng)有的效果。

（三）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不健全。在我國(guó)，生態(tài)補(bǔ)償主要是由政府主導(dǎo)運(yùn)用財(cái)政手段調(diào)節(jié)生態(tài)產(chǎn)品和自然資源的供應(yīng)者與享益者之間的利益關(guān)系，從而激發(fā)私人部門的生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。生態(tài)補(bǔ)償不到位會(huì)嚴(yán)重阻礙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制發(fā)揮有效作用，不僅會(huì)使生態(tài)保護(hù)工程難以持續(xù)，還會(huì)降低環(huán)保積極性，影響補(bǔ)償對(duì)象的收入，引發(fā)更多社會(huì)矛盾。

1、生態(tài)補(bǔ)償范圍太小。目前，長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制只針對(duì)水資源保護(hù)設(shè)立了水量和水質(zhì)兩種生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，未建立起森林、土地、生物多樣性和化石燃料等其他自然資源的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，缺乏對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的整體補(bǔ)償。

2、生態(tài)補(bǔ)償模式單一。長(zhǎng)江流域生態(tài)補(bǔ)償以政府的補(bǔ)償為主，來(lái)自區(qū)域之間、社會(huì)組織之間的補(bǔ)償很少，如資源使用權(quán)、碳排放交易等生態(tài)補(bǔ)償方式還不夠成熟；而生物多樣性、氣候調(diào)節(jié)等冷門“生態(tài)權(quán)”仍未計(jì)入交易市場(chǎng)，且沒(méi)有一套明確的交易規(guī)則、監(jiān)測(cè)方法和監(jiān)管體系，有待形成合理的市場(chǎng)定價(jià)。

3、生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。由于尚未建立起根據(jù)生態(tài)投入和運(yùn)行成本確定的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，生態(tài)補(bǔ)償不能隨著成本和價(jià)格實(shí)時(shí)調(diào)整，有時(shí)甚至不能彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境治理的成本，加上流域內(nèi)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差距懸殊，無(wú)法激起補(bǔ)償對(duì)象的積極性。

4、生態(tài)補(bǔ)償方式單一。目前，政府財(cái)政性的轉(zhuǎn)移支付和相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞健Ｓ捎谏鷳B(tài)保護(hù)是公益性的、且收益和成本具有不確定性，因此很難吸引社會(huì)資本和民間資本投入到生態(tài)環(huán)境建設(shè)中，從而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償資金嚴(yán)重不足。另外，在技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、人才補(bǔ)充和政策制定等方面缺乏有力支撐。

（四）“綠水青山”向“金山銀山”的轉(zhuǎn)化存在誤區(qū)

一是思想層面。對(duì)“兩山”理論認(rèn)識(shí)不深刻，把轉(zhuǎn)化簡(jiǎn)單理解為資源開(kāi)發(fā)，甚至將環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)立起來(lái)；或把金山銀山簡(jiǎn)單量化為經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)下行的壓力下，沿江各省市政府為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“穩(wěn)增長(zhǎng)”的目標(biāo)會(huì)放松環(huán)境監(jiān)管力度，從而加重了生態(tài)環(huán)境的壓力。

二是實(shí)踐層面。通過(guò)賣資源、賣環(huán)境這種低效開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)換方式，或者盲目復(fù)制異地旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、人工造景的案例，不能充分有效地利用寶貴的自然資源，反而在執(zhí)行“兩山”轉(zhuǎn)化政策中對(duì)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)影響，如何實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)勢(shì)向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化以及實(shí)現(xiàn)渠道等問(wèn)題亟待解決。

三是推進(jìn)層面。由于政府所提供的大都是面向弱勢(shì)群體的公益性服務(wù)，形成政府單打獨(dú)斗、包辦一切的局面，市場(chǎng)主體參與意愿較低，加上參加公共服務(wù)的渠道單一，“兩山”轉(zhuǎn)化缺乏后勁；或者由于政府主導(dǎo)的缺失和行使職權(quán)不當(dāng)，市場(chǎng)行為不能充分發(fā)揮作用。例如，將生態(tài)產(chǎn)品所蘊(yùn)含的內(nèi)在價(jià)值轉(zhuǎn)化為社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益所需周期長(zhǎng)、回報(bào)率低、風(fēng)險(xiǎn)高，且這些效益可能在多年后才能有所顯現(xiàn)，也不是由當(dāng)初的受損者獨(dú)享，此時(shí)若缺乏政府在政策、經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)法規(guī)等方面行之有效的規(guī)范推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)價(jià)值轉(zhuǎn)化，就會(huì)極大降低了政府和社會(huì)踐行“兩山”轉(zhuǎn)化的動(dòng)力。

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展戰(zhàn)略路徑選擇

（一）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境多元治理主體。政府在生態(tài)環(huán)境治理過(guò)程中不可能顧及到各種問(wèn)題，“若政府不能夠擔(dān)負(fù)起所有的環(huán)境責(zé)任，卻獨(dú)占所有生態(tài)權(quán)利，履行所有環(huán)境義務(wù)，便會(huì)阻礙其他主體參與環(huán)保治理行動(dòng)。”因此，需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同共治、形成合力，建立起上下聯(lián)動(dòng)、數(shù)管齊下的生態(tài)環(huán)境治理格局，明確自身責(zé)任，考量并把握好角色定位，形成多層次、差異性、均權(quán)式的長(zhǎng)江流域生態(tài)管理模式。

1、政府環(huán)境治理主體一元化已經(jīng)不能滿足當(dāng)前全流域統(tǒng)籌治理。改變政府統(tǒng)領(lǐng)全局的地位，強(qiáng)調(diào)其他主體在生態(tài)環(huán)境治理中的重要影響。首先，政府要從“壟斷式主導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹?lì)者”。通過(guò)財(cái)政補(bǔ)給、稅收優(yōu)惠等鼓勵(lì)型手段，激發(fā)企業(yè)的主觀能動(dòng)性，自主研發(fā)并找到控制污染物排放，減少污染源的新方法，在實(shí)現(xiàn)企業(yè)自身效益最大化的同時(shí)，也承擔(dān)了自身在生態(tài)環(huán)境治理中應(yīng)負(fù)的責(zé)任。其次，政府要從“全局管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟?yōu)質(zhì)服務(wù)者”。轉(zhuǎn)變政府職能，深入推進(jìn)“放管服”改革，打破壁壘，充分利用多元主體在資源配置中的能動(dòng)性，激發(fā)各類主體潛在治理能力。最后，政府要從“集權(quán)式監(jiān)管者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝行Ф讲檎摺?。一方面通過(guò)完善公眾參與機(jī)制，確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、議事權(quán)和監(jiān)督權(quán)等基本權(quán)利，推動(dòng)政府與企業(yè)、公眾之間合作交流，實(shí)現(xiàn)政府自身內(nèi)部監(jiān)督；另一方面政府要繼續(xù)完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展的頂層立法體系，加強(qiáng)外部監(jiān)督，并對(duì)破壞生態(tài)、污染環(huán)境的行為予以相應(yīng)的懲罰并承擔(dān)修復(fù)責(zé)任。

2、企業(yè)參與生態(tài)環(huán)境治理是確保自身可持續(xù)發(fā)展的必要途徑。首先，企業(yè)要從“路人甲”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱?dāng)局者”。強(qiáng)化治理主體責(zé)任意識(shí)，明確企業(yè)綠色發(fā)展目標(biāo)，開(kāi)發(fā)綠色生態(tài)產(chǎn)品，樹(shù)立生態(tài)友好的綠色形象。其次，企業(yè)要從“污染者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸卫碚摺?。企業(yè)要將自身納入污染治理主體中，例如通過(guò)公私合營(yíng)、建設(shè)經(jīng)營(yíng)移交的方式參與到環(huán)境基建中，從而發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。最后，企業(yè)要從“被動(dòng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆胤ㄕ摺?。上文說(shuō)到，政府主導(dǎo)的生態(tài)環(huán)境治理具有強(qiáng)制性，這種強(qiáng)制性常常將企業(yè)置于被動(dòng)地位。當(dāng)政府轉(zhuǎn)變?yōu)椤凹?lì)者”、“服務(wù)者”和“監(jiān)督者”時(shí)，企業(yè)也應(yīng)當(dāng)積極守法，理解自身責(zé)任實(shí)質(zhì)并積極履行，與其他主體共同構(gòu)建生態(tài)治理體系的良性循環(huán)。

3、提高公眾參與度。政府應(yīng)當(dāng)建立便民的公眾參與平臺(tái)，提高生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)的信息透明度，并規(guī)范公眾主體的基本職能和義務(wù)。同時(shí)，要從根本上解決公眾參與意識(shí)低的問(wèn)題，就要加強(qiáng)公眾環(huán)保意識(shí)，提高公眾綜合素質(zhì)，加強(qiáng)參與者自身實(shí)踐能力，從而在環(huán)境治理主體中擁有足夠的話語(yǔ)權(quán)。

（二）建立健全生態(tài)環(huán)境治理協(xié)調(diào)體制機(jī)制。構(gòu)建完善生態(tài)環(huán)境治理體制機(jī)制對(duì)于實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)均衡發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。當(dāng)前，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)推動(dòng)綠色發(fā)展的重要陣地，離不開(kāi)生態(tài)主管部門的聯(lián)合治理和創(chuàng)新的流域管理模式。

1、加強(qiáng)統(tǒng)籌生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)工作，進(jìn)一步完善自然資源部的職能。首先，通過(guò)重組水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、交通、住建等方面相應(yīng)技術(shù)準(zhǔn)則，明確自然資源產(chǎn)權(quán)，權(quán)責(zé)到位，化解自然資源低效開(kāi)發(fā)利用、所有者權(quán)屬劃分模糊和環(huán)境部門職能交叉等問(wèn)題。其次，構(gòu)建并監(jiān)督實(shí)施長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶空間規(guī)劃體系，通過(guò)重組和新建各個(gè)主管部門，形成統(tǒng)一編制的空間布局，避免形成空間規(guī)劃重疊、各主管部門缺乏橫向聯(lián)系等問(wèn)題。最后，自然資源部匯集了八個(gè)部門的部分職能，為避免權(quán)力過(guò)分集中，可以拆分行政決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，由各個(gè)生態(tài)管理部門來(lái)實(shí)施自然資源部制定的決策。也可以通過(guò)劃清政府與市場(chǎng)之間的界限，減少政府對(duì)自然資源的直接配置，簡(jiǎn)化各部門對(duì)微觀事務(wù)的管理和審批流程，充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用。

2、建立具備協(xié)調(diào)職能的權(quán)威監(jiān)管機(jī)構(gòu)。首先，流域性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)匯集各生態(tài)主管部門和流域行政區(qū)的主要行政負(fù)責(zé)人、高科研能力和學(xué)術(shù)水平的專家團(tuán)隊(duì)與具有代表性的社會(huì)公眾，呼吁各方代表為長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境治理積極獻(xiàn)策，制定代表社會(huì)各界綜合有效的權(quán)威決策。其次，通過(guò)立法授予該機(jī)構(gòu)一定權(quán)威和自治權(quán)力，以便在流域生態(tài)環(huán)境治理發(fā)生沖撞時(shí)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)能團(tuán)結(jié)相關(guān)利益主體集體協(xié)商，并在必要時(shí)刻強(qiáng)制性促成各方形成共識(shí)。最后，要在抗洪防旱、水土保持、河道治理等方面提供可靠的技術(shù)支撐，突破技術(shù)瓶頸，在關(guān)鍵領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重大突破，為長(zhǎng)江全流域生態(tài)治理推波助瀾。

（三）完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不僅是貫徹生態(tài)文明建設(shè)的有力舉措，也是貫徹綠色發(fā)展目標(biāo)的具體路徑，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶需要構(gòu)建完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)自然資源的合理分配，健全社會(huì)的公平正義。

1、擴(kuò)大補(bǔ)償范圍。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不應(yīng)只針對(duì)水資源設(shè)立補(bǔ)償指標(biāo)，“山水林田湖草”整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)都應(yīng)該得到合理的補(bǔ)償，為生態(tài)環(huán)境進(jìn)行系統(tǒng)有效的整治和修復(fù)打造有益條件。

2、加強(qiáng)市場(chǎng)機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的積極影響。市場(chǎng)補(bǔ)償是政府補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)救措施，本著誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的原則，建立健全資源使用權(quán)、排污交易、碳排放交易等生態(tài)補(bǔ)償方式推動(dòng)生態(tài)資源市場(chǎng)化，從而激發(fā)企業(yè)自身的能動(dòng)性，企業(yè)自行監(jiān)督自己的排污行為，設(shè)法找到降低排污的新方法，自覺(jué)淘汰落后生產(chǎn)工藝，提升核心競(jìng)爭(zhēng)力，合理利用資源，達(dá)到自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益最大化的同時(shí)，也減少了對(duì)環(huán)境的破壞。

3、提高生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。一方面可根據(jù)生態(tài)投入和運(yùn)行成本的動(dòng)向變化，執(zhí)行差異類生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；另一方面可依據(jù)區(qū)域發(fā)展?fàn)顩r、居民收入水平以及物價(jià)等來(lái)綜合制定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)因地制宜的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，特別是要加大對(duì)生態(tài)核心區(qū)投資力度，激發(fā)補(bǔ)償對(duì)象自覺(jué)主動(dòng)地加入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的隊(duì)伍中。

4、豐富生態(tài)補(bǔ)償方式。一方面通過(guò)社會(huì)募捐、發(fā)行生態(tài)基金福利彩票等方式，全方位、多角度地募集生態(tài)補(bǔ)償資金，引導(dǎo)民間資本投入生態(tài)環(huán)保事業(yè)，增加生態(tài)補(bǔ)償資金來(lái)源；另一方面通過(guò)研究設(shè)立綠色股票指數(shù)、推廣綠色信貸服務(wù)、設(shè)立綠色發(fā)展投資基金、完善生態(tài)環(huán)境治理備用金制度，建立環(huán)境影響評(píng)價(jià)核算體系，構(gòu)建完整的綠色生態(tài)金融服務(wù)體系，以此拓寬生態(tài)補(bǔ)償渠道。

（四）積極探索“綠水青山”轉(zhuǎn)化為“金山銀山”的具體路徑

1、摸清家底，明晰“兩山轉(zhuǎn)化”產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)。首先，對(duì)長(zhǎng)江流域內(nèi)的各類生態(tài)資源作專門的摸底調(diào)查，避免造成底數(shù)不清、權(quán)責(zé)不明、界限交叉、監(jiān)管不力的情況；其次，流域內(nèi)各省市要從現(xiàn)有的資源層面分析區(qū)域資源優(yōu)勢(shì)，逐步確立獨(dú)具當(dāng)?shù)靥厣漠a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)；最后，在厘清流域優(yōu)勢(shì)資源的基礎(chǔ)上，深挖延伸要素，培養(yǎng)壯大鏈條產(chǎn)業(yè)，在環(huán)境承載能力內(nèi)適度探索人工生態(tài)系統(tǒng)培育。例如，長(zhǎng)江中上游地區(qū)擁有得天獨(dú)厚的自然資源和勞動(dòng)、土地等低成本要素，適宜布局現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)和資源加工業(yè)；長(zhǎng)江下游地區(qū)可利用其科技創(chuàng)新能力強(qiáng)和資本雄厚等優(yōu)勢(shì)，對(duì)中上游初級(jí)產(chǎn)品進(jìn)行深加工，形成一條完整的產(chǎn)業(yè)鏈。

2、創(chuàng)新深挖，明確“兩山轉(zhuǎn)化”可行路徑。首先，要跳出“轉(zhuǎn)變即變現(xiàn)”的眼前利益，做到全域規(guī)劃、立足未來(lái)，著力開(kāi)發(fā)諸如林業(yè)碳匯、良種繁育、生態(tài)旅游、光伏發(fā)電、江岸線港口觀光游等輕資產(chǎn)原生態(tài)的可持續(xù)產(chǎn)品與模式。其次，要探索科技化、品牌化的“兩山”轉(zhuǎn)化。利用現(xiàn)代科技成果，創(chuàng)新循環(huán)利用有限的自然資源和生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“變廢為寶”，以最少的資源耗損取得更大的經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)效益；通過(guò)品牌化經(jīng)營(yíng)，建立區(qū)域核心競(jìng)爭(zhēng)力，培育地方特色生態(tài)文化品牌，不能盲目照搬成功案例，要勇于創(chuàng)新，以高科技引領(lǐng)高質(zhì)量的生態(tài)產(chǎn)品，從而獲得更多的綠水青山邊際效應(yīng)與附加值。最后，通過(guò)現(xiàn)有的電商平臺(tái)、物流網(wǎng)絡(luò)等將“兩山”轉(zhuǎn)化的產(chǎn)品市場(chǎng)化和價(jià)值化，并在市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)中提高經(jīng)營(yíng)主體的風(fēng)險(xiǎn)管理能力和競(jìng)爭(zhēng)能力。

3、加強(qiáng)引導(dǎo)，推動(dòng)市場(chǎng)和政府的有效結(jié)合。一方面政府“一頭獨(dú)大”的引導(dǎo)機(jī)制并不能顧全大局，而市場(chǎng)正是激活“兩山”轉(zhuǎn)化的另一引擎，無(wú)論是市場(chǎng)中的人才、技術(shù)、資本等要素，還是大量的消費(fèi)群體及其購(gòu)買力和購(gòu)買欲望、流程化標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)、生態(tài)資源產(chǎn)品化開(kāi)發(fā)和包裝、消費(fèi)潮流趨勢(shì)信息等方面的能力，都能有效提高“兩山”轉(zhuǎn)化效率、啟發(fā)轉(zhuǎn)化潛力；另一方面我們應(yīng)該明白，“兩山”轉(zhuǎn)化是經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管之間動(dòng)態(tài)平衡的政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而非完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)行為的實(shí)質(zhì)，綜合運(yùn)用政府和市場(chǎng)這兩只手，建立兩者之間緊密聯(lián)系的制度體系，對(duì)“兩山”轉(zhuǎn)化形成正確有效的引導(dǎo)監(jiān)督。各地政府可以利用其影響力和號(hào)召力引進(jìn)外部市場(chǎng)主體，也可以充分調(diào)動(dòng)企事業(yè)單位、社會(huì)組織和公眾的積極性，鼓勵(lì)科技創(chuàng)新、聯(lián)合發(fā)展，開(kāi)發(fā)質(zhì)量和特色兼?zhèn)涞纳鷳B(tài)產(chǎn)品，培育本土市場(chǎng)力量，組建成熟市場(chǎng)主體；為了規(guī)范市場(chǎng)，避免企業(yè)逐利性產(chǎn)生的有害影響，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管，劃定生態(tài)環(huán)境紅線，禁止過(guò)度開(kāi)發(fā)，對(duì)嚴(yán)重破壞環(huán)境的企業(yè)進(jìn)行停業(yè)整頓。